学文网摘 要：立法批准是进行立法监督的基本方式之一，在各国都广泛存在，尤其是二十世纪以来，随着社会经济的迅速发展，立法批准已经成为辅助立法机关行使立法权的一项重要制度，在完备法制的进程中发挥着不可或缺的作用。加强对立法批准制度的研究，关注立法批准实践中存在的各种问题，提出一些合理又合法的建议，可以更好的完善和改革这一制度。
关键词：立法批准；立法监督；完善改革
一、我国立法批准制度的概述
（一）立法批准概念界定的问题
批准作为一种日常的活动形式，如果按照辞海典里的解释，其通常含义为“上级对下级的意见、建议或请求表示同意。”而在立法方向上，批准的含义很显然不同于我们通常所说的批准的含义。针对立法批准的含义，目前法律上没有具体的规定，只是在学术界不同的学者有不同的见解。周旺生教授给出的定义是：立法机关或议会将已通过的法案送交国家***或行***机关批准，经过批准所立之法方能生效的制度。
笔者认为立法批准的概念应该包括立法批准的主体，批准审查的内容以及被批准对象这三个要素，即立法批准是指：一定的国家权力机关制定的规范性法律文件须报请立法批准机关，由立法批准机关对报批的规范性法律文件的立法权限、立法程序以及规范性法律文件内容进行“合宪性、合法性”审查，以决定报批规范性法律文件是否生效的立法监督形式。
（二）立法批准具体制度的研究
在当前时代，中国的立法批准制度不同于其他国家的立法批准制度，这是因为立法批准它既不是指授权机关对受权机关所立之法的批准，更不是指立法机关将已通过的法案送交国家***或行***机关的批准，而是指具有立法批准权机关对报批的规范性法律文件的立法权限、立法程序以及内容进行的监督和审查，以决定规范性法律文件是否生效的批准。此外，再由于我国特殊的国情，特别的民族分布，就决定了我国的立法批准制度有其自己的独特之处，从内容上可以划分为较大的市的立法批准和民族自治区的立法批准两种制度。
较大市的立法批准，是指省、自治区的人民***府所在地的市和经***批准的较大的市的人大及其***会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律行***法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规报省、自治区的人大***会批准后施行，并由省、自治区的人大***会报全国人大***会和***备案。
民族自治区的立法批准，是指全国或省级人大***会依法享有的批准民族自治地方人民代表大会制定的自治法规以使其发生法律效力的权力。
二、当前我国立法批准制度的实践应用以及存在的问题
纵观立法批准制度的发展过程，我们了解立法批准制度从其产生到发展阶段，《地方组织法》和《立法法》等基本法律都对其作了重要的规范，也基本确立了大体框架，同时也可以看出《地方组织法》、《立法法》等基本法律对我国的立法批准制度的规定相对比较粗疏。地方受中央的统一领导，对基本法律本也应该做出积极的回应，同时为使我国的立法批准制度在实践中更具操作性，在2000年《立法法》颁布实施后，全国22个省和5个自治区相应分别制定和实施了与《立法法》相配套的地方性法规，自治条例和单行条例。
全国22个省和5个自治区的实施了立法批准制度，在具体的实际操作中，我们以四川省的人民代表大会常务委员会批准地方性法规为例。四川省人大***会制定和批准的地方性法规，由于四川省地方立法盲目立法导致地方立法条例质量不高。此外，对省级人大***会立法批准缺乏监督，也未规定法规报批之前需要什么程序，因此，导致四川省人大***会在报请批准地方性法规的实践中存在很多问题。
（1）对报请批准法规的处理结果无具体的规定
《立法法》第六十三条第二款、第三款规定：“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行***法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行***法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民***府的规章相抵触的，应当作出处理决定。”该法条只是规定了报批法规不抵触的，应当在四个月内予以批准或者相抵触时，应当作出处理决定。这仅仅粗略规定了报批法规的后果，根本就没有细化如何处理？是修改还是废止？或者说该审查批准机关能否对地方立法条例进行修改的问题根本未作出明确具体的规定。
（2）报批的法规质量不高
直到2010年底，中国向世界宣布，中国特色社会主义法律体系已基本形成。法律之所以赋予地方性法规制定权主要是为了让地方更有效地管理本行***区域内的各种事物。但是，不可否认的是，当代中国的立法还处于相对比较粗疏的阶段，尤其是地方立法，存在大量的盲目立法、重复立法，过多追求立法数量而忽视了立法的质量；缺乏正确的立法理念，存在着严重的地方利益、部门利益倾向；管理型立法多、服务型立法少，许可收费罚款多、鼓励引导少，对相对人的义务规范多、对***主体的责任约束少，立法中的公权与私权设置失衡；尤其是一些部分地方性法规甚至基本照抄国家法律、行***法规的规定，缺乏地方特色，还造成了立法上的浪费。有的地方性法规的制定缺乏科学性和公正性，强调部门利益，对应当承担的责任和义务考虑得少。所以这些问题将直接导致立报批的法规质量不高，需要进一步更好的完善立法批准制度。
（3）缺乏对省级人大***立法批准权的监督
根据资料显示，温州在内的很多地方每年都在向***争取成为“较大的市”，其关键就是争取地方立法权。我们知道，立法就是对权力的分配和再分配，权力本身就具有十分强的诱惑力，其背后当然也隐含着巨大的利益。建立权力分立与制衡制度是人类社会长期实践的***治理想，哲学家孟德斯***在亚里斯多德、洛克等先哲理论的基础上，提出了三权分立的学说。从理论上来讲，我们的地方***府是有限***府，权力是有限的，权力也应该是受监督的。但现实情况是，地方***府的权力在不断膨胀，几乎侵犯了公民的利益。我们知道，***府的特殊性之一就是，它不仅旨在承认和实施法律（因为法律的存在构成了赋予权利的基础），而且还要追求其他具体的道德、功利、***治等目标。”为了防止地方***府权力随意扩大，为了防止各级人大***会滥用权力，有权力的地方就应该有相应的监督，而在目前法律显然没有关于对省级人大***会如何行使立法批准权的监督，特别是对于省级人大***会不予批准地方性法规的行为，法律基本上无任何关于监督的规定。由此可见，缺乏对省级人大***会立法批准权的监督也是立法批准制度的一大缺陷，在实践应用中也可能导致更大的问题。
三、完善我国立法批准制度的建议
（一）明确报批法规与其他法规或规章抵触的处理方式
《立法法》第六十三条 第二、三款具体规定了较大的市报批的法规与宪法、法律或其他法规、规章不抵触时应当在四个月内批准，但是针对当报批法规与本省级***府规章、法规相抵触时，如何处理《立法法》没有规范。笔者建议，对此，可以参考浙江省的作法，在法规草案征询意见这一工作机制中对此提出处理意见，以供较大市参考。若法规正式报批审查后发现这一问题，则由省级人大***会对有关条文进行逐条审议表决。
（二）提高报批法规的质量
法律之所以赋予较大市地方性法规制定权主要是为了让地方更有效地管理本行***区域内的各种事物。但目前一些较大市的地方性法规质量不高。有的地方不问是否需要，盲目制定法律、行***法规的实施细则或实施办法，形成了立法的“三世同堂”或“四世同堂”现象，特别是一些地方性法规基本照抄国家法律、行***法规的规定，缺乏地方特色，还造成了立法上的浪费。有的地方性法规的制定缺乏科学性和公正性，强调部门利益，对应当承担的责任和义务考虑得少。因此，较大市地方性法规制定机关应提升立法水平，真正能突出地方立法的“地方性”，同时保持法制的统一。
（三）加强对省级人大***会立法批准权的监督
有权力就应有相应的监督，而在目前显然没有对省级人大***会如何行使批准权的监督，特别是对于省级人大***会不予批准地方性法规的行为，没有法律上对其监督的规定。笔者建议可考虑设立一个专门的立法监督机构，其隶属于全国人大，地位类似于专门委员会，对地方性法规的不合法性问题，依法予以处理。它可以主动对被批准的地方性法规行使审查权，也可以以较大市的请求对不批准地方性法规或有关条文等批准情况进行监督，依法作出撤销、废止等处理决定。
综上所述，我国的立法批准制度，无论从基本的法律规定层面，还是从具体的实践应用层面上看，整体上还是存在诸多问题的。为了进一步的完善我国的立法批准制度，需要学界更多的学者继续探索，继续努力，争取更好的完善我国的立法批准制度。
参考文献：
[1]周旺生，立法学.法律出版社，2009年8月第二版，第335页.
[2]周旺生，立法学.法律出版社，2009年8月第二版，第340-341页.
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