学文网摘要：文章从地票特性入手，分析了地票的权利主体，并就扩大地票制度做出建议思考。
关键词：地票制度；特性；权利主体
中***分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-08-0041-1
2008年，《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》的出台，重庆农村土地交易所的挂牌成立，标志着农村土地管理制度改革特别是集体建设用地使用权流转制度纵深推进的工具――“地票”制度的诞生。但是地票制度如何才能实现制度设计的初衷，其具有什么特性，其权利主体是谁和如何完善都值得我们深思与研究。
1 关于地票的特性
地票是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后节余的建设用地指标。
1.1 地票是集体建设用地跨区域流转的载体和工具
根据《***关于深化改革严格土地管理的决定》《国土资源部关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》及《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》的规定可知，农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，可以在城乡间跨区域流转。但是，受土地资源位置固定性特征的约束和集体土地所有权使用主体及用途管制的限制，上述集体建设用地无法实现真正实物上的跨区域跨城乡流转，而地票制度的产生则让地票成为了集体建设用地流转的载体和工具。
1.2 地票制度是耕地占补平衡制度的补充
耕地占补平衡制度是在实行用途管制前提下，为确保实现耕地数量不减少和质量不降低目标而建立的一种制度，其实现途径有两种：一种是占用耕地方利用曾经通过土地整理复垦方式新增的耕地进行冲抵；另一种是占用耕地方按国家规定缴纳土地开垦费后，再实施异地土地整理复垦工程补充耕地。地票则是建设用地指标，是实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工程结余的集体建设用地指标。可见，耕地占补平衡制度的核心是保护耕地，实现耕地的总量不减少目标；地票则是在保证耕地不减少的情况，农村节余的建设用地指标流转到城市，满足城市经济社会发展对土地建设用地的需求，两者为实现同一目标，从不同角度互为补充。
2 关于地票的权利主体
依照《暂行办法》的规定，地票运行先后要经过复垦、验收、交易和使用地票四个程序。因此，在整个程序中，都有不同的主体参与其中。阶段不同，完成内容不同，其利益主体也有所不同，从而产生了对地票主体的讨论。
2.1 集体经济组织
前已述及，地票实质上是一种集体建设用地指标，其对应的实物――集体建设用地的性质始终是集体，其归属应为地票实物所在地的集体经济组织。进而，有观点认为地票的权利主体就是原集体经济组织。
2.2 集体建设用地原使用权人
在对农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地实施整理复垦前，这些集体建设用地使用权人有权决定是否自愿参与该项工作，有权就补偿事项提出自己的方案，从而，有观点认为，地票的主体应为集体建设用地原权利人 。
2.3 ***府
在土地整理复垦等地票产生过程中，地方***府一方面作为提供公共服务的机构参与其中；另一方面，***府在地票形成过程中提供了周转指标；同时土地资源是一种公共资源，理应属于国有。因此，有观点认为，地票应归***府所有。
2.4 土地整治复垦机构
产生地票的各整治复垦项目，基本上都是由县级土地整理储备机构牵头组织实施。从面上看，地票是土地整治复垦机构“制造”出来，其权利主体应该是土地整治复垦机构。
2.5 地票购买持有人
在地票运行的交易环节，以重庆市农村土地交易所为平台，通过公开竞争方式和价高者得的原则，地票就会被出价高者持有。这时，有观点认为，地票持有人才是名副其实的地票权利人。
其实，地票是一个权利束，不是单纯的某个权利，每个权利在不同阶段以不同形式得以显示和变现。因此，结合上述分析，我认为：地票的所有权主体应为农村集体经济组织。理由是：地票的实物――集体建设用地的所有权归属并不因为地票的产生而消失，而是给建设用地提供了跨区域流转的凭证。其他参与人应得的利益可在不同阶段体现：（1）原建设用地使用权人的受益权、参与决定权应在地票产生前予以确定和体现；（2）***府作为公共服务机构，参与地票相关工作是职能所需，同时，可通过地票落地后会产生的土地出让收入和税收得到体现和保证；（3）整治复垦单位的权益应在工程实施中获得利益补偿；（4）地票持有人的权益在地票落地时体现。因此，原土地使用权人、***府、整治复垦单位和地票持有人不应是所有权主体，其应受收益不属于权利主体的范畴。
3 完善地票制度的建议
3.1 扩大登记发证范围
为切实维护集体经济组织的合法权益，保证地票所有权人的合法面积，建议以集体土地所有权主体为单位，对居民点建设用地中除按单个权利人登记发证范围外的集体建设用地登记发证。
3.2 明确地票权利人主体
建议以***府名义行文，明确地票权利人主体为原集体经济组织，以维护所有权人及原使用权人的合法权益。
3.3 确定地票形成前的集体建设用地使用权最低价
为切实体现集体土地所有权的权益，建立统一的城乡建设用地市场，实行同地同价原则，建议以地票产生地的国有划拨土地成本确定地票形成前的集体建设用地使用权最低价格。
作者简介：黄美均（1979-），男，重庆渝北人，任职于重庆市渝北区国土资源管理分局，重庆大学公共管理硕士，中级工程师，从事土地征收、土地供应和权籍管理工作。
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