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征收拆迁难成为共识，而插花地的征收拆迁使人们感觉难上加难。插花地是指一个规划建设区域征收拆迁中，既有国有土地上房屋，也有集体土地上房屋。在征收拆迁实践中，很少有单一的国有土地上房屋或者单一的集体土地上房屋。在插花地征收拆迁中选择适用什么法律，按照什么程序困扰着人们。笔者结合征收拆迁实践，就插花地征收拆迁事宜进行归纳总结，认为应当坚持以下三个原则。
一、补偿应当坚持就高标准适当区分原则
国有土地上房屋相比集体土地上房屋补偿标准应当高一些，如果两类房屋补偿标准一样，国有土地上房屋的被征收人就会觉得不公平，便拒不签订协议成为“钉子户”；如果两类房屋的补偿标准差距过大，集体土地上房屋的被征收人就会觉得不公平，便拒不签订协议成为“钉子户”。
中共中央纪委办公厅、***办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》规定：“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”同一旧城改造项目征收拆迁，集体土地上房屋应当参照国有土地上房屋的补偿安置标准，但是，毕竟集体土地上房屋没有缴纳土地出让金，两者应当有所区别，哪怕是微小的区别，这样才会显得公平。
二、应当坚持职权法定原则作出决定
征迁过程中，出现拒不签订协议的被征收人称之为“钉子户”，按照依法行***原则，有关部门作出行***行为：县、市、区***府针对国有土地上房屋的被征收人，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条规定，作出《补偿决定》；国土资源局针对集体土地上房屋的被征收人，根据《土地管理法实施条例》第45条规定，作出《责令交出土地决定》；规划***部门针对违法建筑的被征收人，根据《城乡规划法》第64条规定，作出《责令限期拆除决定》。上述具体行***行为发生法律效力后，依法强制执行。
三、应当坚持程序互补原则
结合征收工作实践，概括、归纳区分国有土地上房屋征收程序、城中村改造征收拆迁程序、插花地征收拆迁程序。
（一）国有土地上房屋征收工作程序
以县***府棚户区改造为例，包括：1.起草《国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》，征收工作核心成员参加讨论，形成初稿。2.***府就《国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》向有关单位发出书面征求意见函。3.***府组织由住建局、国土局、***局、征收办、监察局等单位组成的认定组，进行下列统一认定：（1）无证房屋认定；（2）住改商面积认定；（3）商铺分类认定。4.制作展板，宣传征收项目改造鸟瞰效果***、户型***，张贴宣传条幅。5.以***府名义房屋征收入户调查公告。6.***府公告《房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》。7.勘测丈量组入户勘测丈量，查阅复印房产土地相关档案。8.***府举办“依法征收法治讲座暨征收拆迁动员大会”，向广大干部宣传征收拆迁法律精神，营造氛围。9.录制依法征收拆迁电视访谈节目，向广大被征收户宣传征收拆迁法律精神。10.编写《征收补偿手册》发放给被征收群众并进行宣传征收拆迁***策。11.***府公示入户测量结果及认定结果。12.明确征收拆迁工作人员分组责任，建立考评制度，填写好每户的《安置合同》、《安置清单》，并将《温馨提示》送给每一户。13.为加快拆迁进度，回迁安置房尽快开工建设，根据最高人民法院关于“只有违反法律、行***法规规定的效力性强制规定，才导致合同无效”的精神，在征收补偿安置方案征求意见期间，开始签订补偿安置协议。14. 《房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》征求意见期间，反复多次组织召开座谈会，发放《风险提示》，组织听证会并形成书面材料。15.以***府名义组织公、检、法、司、维稳、综治、、征收、土地、办事处等部门进行征收的社会稳定风险评估论证，撰写社会稳定风险评估报告。16.***出具该项目是否符合国民经济社会发展规划的说明。17.国土资源局出具是否符合土地利用总体规划的说明。18.住房和城乡规划建设局出具是否符合城市总体规划的说明。19.准备该项目列入人大当年年度工作计划的材料。20.在征求意见的基础上，征收办收集、整理意见，写出总结报告，以***府名义及时公告。21.***府根据收集的意见修订、完善《房屋征收补偿安置方案》，形成定稿。22.提交***府常务会议讨论通过《房屋征收补偿安置方案》及《房屋征收决定》。23.以县***府名义公告《房屋征收补偿安置方案》和《房屋征收决定》。24.向被征收户送达《评估机构选票》，采取多数决定或公证随机抽签的方式选定房屋评估公司。25.公示评估结果，异议评估或者专家鉴定。26.方案规定的期限内不能达成协议的，报请县***府作出《补偿决定》，经鉴定属于D级危房的，可以先行组织拆除。27.被征收人的，法制办、征收办答辩应诉，恶意拖延时间的，倒查被征收人各种违法行为及根据《城乡规划法》规定处理。28.期限届满，以县***府名义向县法院申请非诉执行。29.法院立案庭5日内决定是否立案，需要补交材料的，一次性列出清单，及时移送行***审判庭。30.法院行***审判庭在7日作出执行裁定。31.法院作出执行裁定后，可以： （1）移送县***府强制执行，准备《强制执行预案》；（2）法院对其进行司法拘留；（3）移送公安依法追究其拒不履行人民法院裁定罪刑事责任。
（二）城中村改造征收拆迁工作程序
以县***府城中村改造为例，包括：1.起草《城中村改造征收补偿安置方案（征求意见稿）》。2.召开村民户代表会议，形成决议。3.县***府拟订农用地转用方案、征收土地方案，逐级上报有批准权的省级***府。4.省级国土资源厅（局）对农用地转用方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报省级***府批准。5.县***府公告省***府批复并组织实施。6.被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地国土资源局办理征地补偿登记。7.征地补偿安置方案确定后，县***府应当公告征求意见，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，组织座谈会、听证会。8.征地补偿金分配方案应当通过村民代表会议表决。9.制作展板，宣传城中村改造项目改造鸟瞰效果***、户型***，张贴宣传条幅。10.以***府名义征收入户调查公告。11.***府公告《城中村改造征收补偿安置方案（征求意见稿）》。12.勘测丈量组入户勘测丈量，查阅复印房产土地相关档案。13.***府举办“依法征收法治讲座暨征收拆迁动员大会”，向广大干部宣传征收拆迁法律精神，营造氛围。14.录制依法征收拆迁电视访谈节目，向广大被征收户宣传征收拆迁法律精神。15.编写《征收补偿手册》发放给被征收群众并进行宣传征收拆迁***策。16.***府公示入户测量结果及认定结果。17.明确征收拆迁工作人员分组责任，建立考评制度，填写好每户的《安置合同》、《安置清单》，并将《温馨提示》送给每一户。18.为加快拆迁进度，回迁安置房尽快开工建设，根据最高人民法院关于“只有违反法律、行***法规规定的效力性强制规定，才导致合同无效”的精神，在征收补偿安置方案征求意见期间，开始签订安置协议。19. 《城中村改造征收补偿安置方案（征求意见稿）》征求意见期间，反复多次组织召开座谈会，发放《风险提示》，组织听证会并形成书面材料。20.***府根据收集的意见修订、完善《城中村改造征收补偿安置方案》，形成定稿。21.以县***府名义公告《城中村改造征收补偿安置方案》。22.向被征收户送达《评估机构选票》，采取多数决定或公证随机抽签的方式选定房屋评估公司。23.公示评估结果，异议评估或者专家鉴定。24.方案规定的期限内不能达成协议的，报请国土资源局作出《责令交出土地决定》；针对拒不签订协议的，村委会也可以向法院提起民事诉讼解决；经鉴定属于D级危房的，可以先行组织拆除。25.被征收人的，国土资源局答辩应诉，恶意拖延时间的，倒查被征收人各种违法行为及根据《城乡规划法》规定处理。26.期限届满，以国土资源局名义向县法院申请非诉执行。27.法院立案庭5日内决定是否立案，需要补交材料的，一次性列出清单，及时移送行***审判庭。28.法院行***审判庭在7日作出执行裁定。29.法院作出执行裁定后，可以（1）法院对其进行司法拘留；（2）法院组织强制执行；（3）移送公安依法追究其拒不履行人民法院裁定罪刑事责任。
（三）插花地征收拆迁工作程序
以县***府旧城改造为例，包括：1.起草《旧城改造征收补偿安置方案（征求意见稿）》，征收工作核心成员参加讨论，形成初稿。2.***府就《旧城改造征收补偿安置方案（征求意见稿）》向有关单位发出书面征求意见函。3.召开村民户代表会议，形成决议。4.县***府拟订农用地转用方案、征收土地方案，逐级上报有批准权的省级***府。5.省级国土资源厅（局）对农用地转用方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报省级***府批准。6.县***府公告省***府批复并组织实施。7.被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地国土资源局办理征地补偿登记。8.征地补偿安置方案确定后，县***府应当公告征求意见，并听取被征地的农村集体经济组织和村民的意见，组织座谈会、听证会。9.征地补偿金分配方案应当通过村民代表会议表决。10.***府组织由住建局、国土局、***局、征收办、监察局等单位组成的认定组，进行下列统一认定：（1）无证房屋认定；（2）住改商面积认定；（3）商铺分类认定。11.制作展板，宣传国有土地上房屋征收项目改造鸟瞰效果***、户型***，张贴宣传条幅。12.以***府名义房屋征收入户调查公告。13.***府公告《旧城改造征收补偿安置方案（征求意见稿）》。14.勘测丈量组入户勘测丈量，查阅复印房产土地相关档案。15.***府举办“依法征收法治讲座暨征收拆迁动员大会”，向广大干部宣传征收拆迁法律精神，营造氛围。16.录制依法征收拆迁电视访谈节目，向广大被征收户宣传征收拆迁法律精神。17.编写《征收补偿手册》发放给被征收群众并进行宣传征收拆迁***策。18.***府公示入户测量结果及认定结果。19.明确征收拆迁工作人员分组责任，建立考评制度，填写好每户的《安置合同》、《安置清单》，并将《温馨提示》送给每一户。20.为加快拆迁进度，回迁安置房尽快开工建设，根据最高人民法院关于“只有违反法律、行***法规规定的效力性强制规定，才导致合同无效”的精神，在征收补偿安置方案征求意见期间，开始签订安置协议。21. 《旧城改造征收补偿安置方案（征求意见稿）》征求意见期间，反复多次组织召开座谈会，发放《风险提示》，组织听证会并形成书面材料。22.以***府名义组织公、检、法、司、维稳、综治、、征收、土地、办事处等部门进行征收的社会稳定风险评估论证，撰写社会稳定风险评估报告。23.***出具该项目是否符合国民经济社会发展规划的说明。24.国土资源局出具是否符合土地利用总体规划的说明。25.住房和城乡规划建设局出具是否符合城市总体规划的说明。26.准备该项目列入人大当年年度工作计划的材料。27.在征求意见的基础上，征收办收集、整理意见，写出总结报告，以***府名义及时公告。28.***府根据收集的意见修订、完善《旧城改造征收补偿安置方案》，形成定稿。29.提交***府常务会议讨论通过《旧城改造征收补偿安置方案》及《房屋征收决定》。30.以县***府名义公告《旧城改造征收补偿安置方案》和《房屋征收决定》。31.向被征收户送达《评估机构选票》，采取多数决定或公证随机抽签的方式选定房屋评估公司。32.公示评估结果，异议评估或者专家鉴定。33.方案规定的期限内不能达成协议的，针对国有土地上房屋，报请县***府作出《补偿决定》；针对集体土地上房屋，报请国土资源局作出《责令交出土地决定》，村委会也可以向法院提起民事诉讼解决；经鉴定属于D级危房的，可以先行组织拆除。34.被征收人的，***府法制办、征收办、国土资源局答辩应诉，恶意拖延时间的，倒查被征收人各种违法行为及根据《城乡规划法》规定处理。35.期限届满，以县***府、国土资源局名义分别向县法院申请非诉执行。36.法院立案庭5日内决定是否立案，需要补交材料的，一次性列出清单，及时移送行***审判庭。37.法院行***审判庭在7日作出执行裁定。38.法院作出执行裁定后，可以：（1）国有土地上的被征收房屋的强制执行，可以移送县***府强制执行；集体土地上房屋的强制执行，移送县***府强制执行，缺乏法律依据。均由实施单位准备《强制执行预案》。（2）根据《民事诉讼法》第一百一十一条规定，法院对其进行司法拘留。（3）对少数情节恶劣的被执行人，移送公安依法追究其拒不履行人民法院裁定罪刑事责任。
征收拆迁程序见仁见智，全国范围内很难有统一的规定，但是，法律法规规定的强制性规范属于“规定动作”，这种程序称为法定程序，违反了该程序，就属于程序违法而导致征收行为违法；法律法规并未规定，结合具体工作实际，设计的工作程序称为“自选动作”，违反该程序并不必然导致征收行为违法。无论是《国有土地上房屋征收与补偿条例》还是《土地管理法》，对征收及补偿安置程序的规定都是粗线条的。其一，征收部门应当在遵守法定程序的前提下。结合实际大胆创新，推动征收拆迁工作。其二，司法审查不应当随意夸大某程序的正当性。最高人民法院2014年8月29日公布的文白安诉商城县人民***府房屋征收补偿决定案，法院判决认为先房屋征收评估机构选择公告，后作出房屋征收决定，不符合《河南省实施的规定》第6条的规定，违反法定程序。笔者认为，该案将规章以下的规范性文件规定的程序夸大为法定程序不妥。事实上，协议拆迁才是和谐拆迁，在征收决定之前进行协议拆迁的前提是选择评估机构做出评估报告，因此，在征收决定之前选定评估机构符合征收实际，也符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定精神。具体征收拆迁项目应当将法定程序和工作程序有机结合，方能实现和谐征收。
注：作者为法学博士，在最高人民法院从事行***审判工作十多年，对征收拆迁、房屋登记等房地产法律问题具有深入研究，一百余篇、出版专著多部，担任多所高校教授或者研究员，为***府提供依法征收拆迁法律服务以促进棚户区改造、城中村改造，取得良好的效果。作者电话：13380083168（粤），13701178064（京）；邮箱：。
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