学文网1998年4月，国土资源部正式成立，从大陆到海洋，从土地到矿产，所有国土资源的规划、利用、保护与管理都一统到国土资源部旗下。
这一年，亚洲金融危机的阴霾在扩散，刚刚实现“软着陆”的中国经济又一次对阵强敌。增加基础设施投资、扩大内需等等一系列宏观调控举措取得成效，当年人民币汇率稳定，国内生产总值实现了7.8％的高增长，同一时期教育、住房和医疗全面的市场化改革启动，“国企改革攻坚战”持续推进。经过几年调整，新千年伊始中国经济开始了新一轮增长。逐步明朗的社会主义市场经济体制框架，呼唤市场经济原则。
纵观世纪之交国内的土地使用状况。尽管新修订的《土地管理法》规定国家依法实行国有土地有偿使用制度，此后几年大量的建设用地仍然通过划拨取得。而土地出让方式仍以协议为主，地方上为招商引资往往压低地价，国有土地资产流失严重，征地时而引发社会矛盾。土地使用制度的深入变革箭在弦上，蓄势待发。
2001年5月30日，***颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》(即国发15号文)，明确指出“商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市，县人民***府土地主管部门依法以招标、拍卖方式提供”。
15号文作为国有土地实行市场配置的第一个国家***策，第一次划定了国有土地招标拍卖的范围和界限，第一次对经营性用地协议出让大声说“不”。它倡导建立土地使用权公开交易的有形市场，并特别提出为增强***府对土地市场的调控能力，有条件的地方***府应当对建设用地试行收购储备制度，做到“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”，牢牢控制“总阀门”。一个新时代开始了――土地不再仅仅是资源，也正式被当作资产来处置和管理。
为落实15号文，国土资源部连续出台了几个***策性文件：2001年10月《划拨用地目录》(即国土资源部第9号令)，细化了划拨与有偿的范围，规定不符合划拨目录的建设用地，必须有偿使用以限制划拨土地使用范围，建立和完善招标拍卖挂牌制度，规范协议出让土地行为；2002年5月《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(即11号令)，规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让；2003年6月《协议出让国有土地使用权规定》(即21号令)，规定不符合招标拍卖挂牌出让条件的国有土地，方可协议出让。
几年间，国有划拨土地使用范围得到明确，招标拍卖挂牌制度初步确立，国有土地协议出让行为进一步规范，土地使用制度改革取道市场，大步开进。出让，作为国有土地有偿使用的基本形式，在土地供应结构上，超过划拨供地取得压倒性优势。2003年，在全国划拨和出让的25.6万宗国有土地中，出让土地为20.7万宗，占76.7％；出让面积19.4万公顷，占总面积的比例已高达74.8％。招标拍卖挂牌出让在国有土地有偿使用中的比例疾速提高，1999年和2003年通过招标挂牌拍卖出让面积分别为1082公顷和54100公顷，占全部出让土地的比例分别是2.4％和27.9％。同时，以国有土地使用权转让、出租、抵押为主要内容的土地二级市场也大踏步前进，在优化土地资源配置、融通建设资金和支持经济发展等方面发挥着越来越灵活的作用。
供求关系、竞争和价格等多重市场因素的相互依存和制约，促使土地资源配置日益合理。土地市场的逐步完善，为社会主义市场经济体系夯下了最坚实的基石之一。
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