学文网机构论文篇1
另一方面，现代的金融监管工作已不再是简单的“以制度法规为准绳、以事实为依据”式的合规性检查，更多的需要处于链最前端的监管人员依据相关知识经验对被监管对象进行准确全面的风险考评测定与预警提示，监管人员的综合素质、知识经验、行为倾向、激励程度等个体主观因素对最终监管绩效的影响至关重要。因此，对于监管机构而言，必须建立一套科学有效的激励约束机制，通过一系列的***策、程序、操作规程来指导、约束监管人员的履职行为，实现对监管人员的激励相容，以提高监管效率，实现监管有据、监管有度、监管有力、监管有方的最优监管状态。
监管机构的治理架构：从初始委托人到监管机构的激励约束机制安排
金融监管治理作为公共治理在监管领域的具体表现形式，就是在其监管行为与监管过程涉及金融机构所有者及其经营管理者、中央***府、地方***府、存款人等多方利益的条件下，通过各种正式和非正式的制度安排，合理确定和统筹安排各方权利与责任，营造良好的制度环境和运行机制，确保监管机构不受各种外来干扰，恰到好处地为其初始委托人——相关金融消费者提供最有效的保护。从各国金融监管机构治理的经验看，一个有效的治理主要包括以下几个方面。
组织目标及其考核标准：对于监管机构的基本要求
根据一般的监管理论和各国金融监管实际经验，从最初的委托—关系看，金融监管机构作为广大金融消费者的人，应当始终代表这一群体的利益正确行事，其组织行为目标应当是保护广大存款人和金融消费者的合法权益。考虑到我国的特殊性，作为这一目标的合理延伸和展开，监管机构还应同时关注增进市场信心、增进公众金融知识、减少金融犯罪等目标。
从委托人的角度讲，为了保证监管机构在实施监管的过程中勤勉尽职，除了明确监管目标外，还必须加强对监管机构的考量，特别是建立一套清晰明确、易于操作的考核指标体系。然而，监管机构的业绩难以像一般企业那样进行量化分析和精确考核，特别是很难准确计算出“诸如金融体系的稳定、保护知情较少者的利益究竟会在多大程度上增进社会福利”。对此，从目前理论研究与实践经验既有成果方面看，可以借鉴一种替代方法——成本有效性标准，即用目标完成的有效程度与成本之比的最大化替代原有的成本收益分析下收益与成本之差最大化。其基本思路就是在无法确定某公共项目的具体收益大小时，可以用目标的完成程度取而代之，并计算它与付出的成本之间的比例。从具体考核看，一方面是监管目标完成程度的考核，可以通过一些量化指标从总体上判断监管是不是成功，比如问题金融机构的数目是否比往年减少，是否及时遏制了系统风险，是否及时察觉出有问题的金融机构并采取有效措施防止其造成剧烈震荡，该国金融业在国际金融业中的竞争力是否有所提升，金融市场竞争是否合理有序，消费者的投诉与各种业务纠纷是否减少等等。另一方面则是监管成本与效率考核，树立效率理念，“要高效、节约地使用一切监管资源”，尽可能降低监管成本。
组织定位与职能配置：从金融消费者到监管机构的委托链
监管机构的性质定位与级别定位，主要解决监管机构究竟向哪一级组织负责并接受其监督的问题。这一问题直接决定着从初始委托人——广大金融消费者到监管机构的委托链条的基本构成；决定着监管机构在整个国家经济运行与管理体系中的地位和管理效能；决定着监管机构的***性程度，其能否屏蔽各种外在干扰，根据最优监管的需要***实施监管行为。
从组织定位的***性看，尽管目前国际上还没有惟一最佳的金融监管组织模式，但监管职能***分设于中央银行之外已成为许多国家的选择，我国也已实现了监管职能与中央银行的分离，监管者同时承担多项***策职能的“角色冲突”问题已基本解决。至于监管者的组织性质，通常监管当局都被定位为准***府组织或***府组织。但由于各国***体与国家治理上的差异，监管当局的组织级别各不相同，有的直接对最高立法机关负责(如美国)，而有的对***府负责(改革后的日本)，还有的对***负责(如德国、英国和改革前的日本)。但不管具体规定如何，监管机构都具有相当的***监管权力，许多国家监管机构的负责人都直接由国会批准、国家***任命，有的国家仍在继续提升其监管机构的地位，如日本自1997年开始将金融监管厅由大藏省分离，直接隶属***府。对于我国而言，各金融监管机构作为***下设的正部级事业单位，根据不同的授权，分别监督管理银行、证券、保险等金融机构，维护金融业的合法、稳健运行。在我国目前的***体安排与现实国情条件下，这种“金融消费者(存款人、投资者、投保者等)——中央***府(***)——监管机构(银监会、证监会、保监会)”的委托链条设计，能充分保证监管者***行使监管职能，有利于最大限度地保护广大金融消费者的合法权益。当然，在具体操作中也存在一些需要进一步探讨的问题，如地方金融机构的退出，按目前处置程序，地方***府、监管机构、***、中央银行等各方责权较模糊，存在着地方***府干预和各方推委卸责的隐患。
适当的财***安排：监管机构***实施监管的资源保障
监管机构的财***安排和经费来源，既是对监管机构的激励约束机制的重要内容，也是其***实施监管行为、避免外部干扰的基本保障。因此，监管机构经费安排问题绝非简单的财务问题，必须综合权衡各种因素。一是对于金融监管性质的认识。即监管是为被监管机构提供的一种服务，还是仅是为存款人以及社会公众提供的一种公共品。二是不同的资金提供方对监管机构的影响。实行国家预算制易导致***府通过资金控制干预监管机构；而实行收费制既可能导致被监管机构通过缴费影响监管者，也有可能导致监管机构凭借其权威地位不合理收费、过度增加被监管机构的负担。三是被监管机构对不同制度的可能反应。实行收费制既有可能通过提高对问题较多银行的收费，促进其尽快改进经营；也有可能导致被监管者以缴费为手段收买或控制监管者。四是国际上通行的制度选择。特别是在国际通行收费制的条件下，实行预算制显然不利于本国金融机构与外资金融机构的公平竞争。
目前世界各国在此方面仍有一定的差异，有的实行国家预算制，有的则是受监督(审计)的收费制，还有的是两者的结合。如英国金融服务管理局(FSA)的经费来源以收费为主。而美国监管机构的资金来源则不同，其金融监管机构体系较复杂，各自经费来源也不同：美联储的经费属联邦***府预算，货币监理署和证券交易委员会的经费主要来自于收费，州***府监管机构的经费来自州***府预算。但总体来看，实行监管收费制已成为一种趋势。对于我国而言，证监会、保监会成立不久便开始收费，银监会也从2004年起实行收费制。这一转变，体现了以服务为本位的新的监管理念，有利于督促监管机构积极改进监管技术，提高监管服务质量；体现了区别对待、分类监管的基本精神，有利于促进被监管机构提高其经营管理水平，实现对被监管机构的激励相容；体现了国际金融业竞争的对等原则，有利于为中外资金融机构公平竞争创造良好监管环境。
健全完善的组织结构设计：各方利益的协调与共赢
为了尽可能兼顾和统筹各方利益，一般公司内部都有股东大会、董事会、监事会以及其他各种专业委员会等机构的设置和相互制衡机制的安排。对于监管机构而言，为在协调平衡的基础上实现保护金融消费者合法权益的监管目标，也必须构建起完备合理的内部组织结构。目前各国监管机构的组织结构设置虽然各不相同，但主要包括管理机构、职能部门、附设机构和***于监管机构之外的外联机制安排等四部分。有些国家金融监管机构的管理机构类似于一般企业中的董事会制度，是由来自***、中央银行以及其他***府部门或有关方面的代表组成的理事会，其下设有执行委员会。各职能部门在执行委员会的领导下负责各项具体日常监管工作。此外还有一些附设机构和外联机制安排，在保证监管机构协调和兼顾各方利益方面发挥着重要作用,同时还兼有对业务部门的再监督与制衡职能。如英国金融服务管理局(FSA)有两个顾问小组协助理事会工作，一组来自金融服务管理局的被监管对象，另一组来自消费者协会。这两个代表不同利益的顾问组，能就监管质量、收费标准等问题进行充分的协调，可以实现消费者、被监管者与监管者的有效沟通和相互牵制。再如美国的联邦金融机构监察委员会，由通货总监、联储理事会成员、联邦存款保险公司***等组成，主要负责“为金融的检查建立统一的原则和标准以及报告形式”，保持各金融机构监察和管理的一致性。
监管机构的内控制度：从监管机构到监管人员的激励约束机制安排
监管机构的组织目标最终需落实到所有监管人员的具体行为之中。因此，监管机构必须通过构建科学有效的激励约束机制和完善的内控制度，尽可能实现对监管人员的激励相容，将监管者的组织目标内化为监管人员的行为要求，使其能根据最优监管的需要合理把握监管的松紧宽严程度，尽可能提高监管绩效。从国内外的经验看，主要采取事先的标准约束、过程中的规则控制和事后的责任追究等三种方式。
质量并重的监管指标体系与银行监管的标准化：事先的标准约束
为了保证监管目标毫无偏差地从监管组织传导到具体监管人员的行为之中，尽可能减少操作人员主观因素的影响，防止出现同样的问题由于监管当局分支机构、人员、时间等的不同而结果各不相同的现象，特别是减少监管寻租、设租与监管宽容等道德风险，从事先控制的角度讲，应当制定尽可能明确而系统的监管标准体系。对于被监管机构的各种要求，都尽可能依据合理的假设原理，在科学的基础上将其予以数量化和标准化，以保证监管人员具有统一明确的操作依据，也有利于提高监管工作本身的透明度，充分发挥监管机构专业监管与市场约束的协同作用。从国际上看，这种理性和量化的监管是美国银行监管的一大特色。可以说，在美国银行业监管的所有方面都使用着精确、复杂的计量分析与模型预测，渗透着理性量化的监管理念。
然而，基于社会经济活动的灵活多变和金融机构具体经营环境的千差万别，无论如何完备的监管标准也不可能穷尽金融机构所有可能面临的具体情境。充分量化的监管标准往往存在过于机械、僵化的缺陷，难以顾及金融机构实际运行中的各种差异性。因此，对于各金融机构而言，有时“僵硬单一的监管要求是不谨慎的”。而且，监管标准的具体设定，又易引发被监管机构的道德风险，标准本身被视为一种***“同意的暴露风险头寸”(Asapprovedriskpositions)，不利于鼓励金融机构采取更为谨慎的风险头寸。因此，单纯严格的、标准化的监管方式未必就是适应于现代金融发展的最佳选择。在特定情况下，英国历史上所长期实行的富有弹性的监管方式仍不失为一种备选的或辅助的解决方案。这种质化的富有弹性的监管方式，更多强调运用监管者的判断力和经验来把握经营机构的经营状况，尽管不可避免地受到监管人员的主观因素影响，但却因其“因例而异”、相机抉择而显示出了明显的灵活性优势。
由于两种模式都有缺陷，近年来各国已开始尝试实行两者有机结合的操作模式。如美国目前正在改变其僵硬的法律条文，适当减少大量模型与比率指标，增加监管工作的灵活性。美联储***格林斯潘也频频强调金融监管应避免模式化和简单划一，对不同金融机构应区别对待。而英国FSA则积极吸取其他国家的经验，如在美国广泛运用的CAMELs评级体系，加强监管的量化方法与标准化。
科学合理的监管规则与银行监管的规范化：过程中的规则控制
监管绩效不仅取决于静态的监管标准的实现程度，更取决于监管人员实施监管行为的动态过程。因此，除了建立系统、明确、量化的监管标准外，还应注意加强对监管人员实际监管行为过程的规范化控制。也就是国际上所强调的基于规则的监管(Rule-basedregulation)，即对监管工作所有环节都制定严密的业务流程和操作规则，并随着金融业的不断发展而定期更新，以保证监管人员操作的规范化和统一化，保证监管措施的及时性与适应性。
基于规则监管的优点在于其通过***策、程序、操作规程指导约束监管人员的履职行为，部分解决了以往监管工作对监管者的品质、能力和公信力的过度依赖。从最新国际监管经验看，基本都强调基于规则监管的重要性。美国可谓这方面的典范，在其一系列金融法律法规中，对各种监管程序与操作规程都有详细规定，涉及到监管业务的方方面面。对于我国而言，银监会自成立伊始，便开始了这方面的努力，目前正在制定和建立一套详细涉及商业银行法人治理、内部控制及各项业务的操作手册以及可将现场检查情况与非现场监管有机结合的处理系统，以保证监管人员操作的规范化。
宽严适度的责任考核与银行监管的最优化：事后的责任追究
如果说监管标准与规则的制定在于明确监管应达到什么样的目标、在什么条件下应进行什么样的操作，但为保证监管人员真正有动力严格依据要求适当行事，关键仍在于对其事后的考核与责任追究，借此将监管者相关行为的实际社会影响内化进其个人的收益成本预算之内，进而取得监管者个人行为与监管机构组织要求的协同。因此，必须在实行主监管人负责制的基础上，建立监管问责制。整合监管机构现有的人事、纪检、内审等方面的资源，加强对监管人员的科学化考核，落实监管问责制、尽职调查、再稽核等再监督制度，督促监管人员依法合规地行使权力、及时高效地进行监管，严肃处理各种监管失责与监管腐败行为，确保监管工作成为商业银行经营的援助之手，而非掠夺之手。
由于监管工作的特殊性，既要约束监管人员的行为，使其依法合规实施监管，也要尽可能保护其履行监管职责的积极性，避免由于责任考核的过度严厉而导致其行为过于谨慎，出现监管过度问题。因此，在实际的考核中，一是必须注意把握好严格考核的适度问题，坚持责任考核的原则性与灵活性的有机结合，建立监管的全面质量控制体系，从其职业操守、专业能力、监管业绩等方面进行全面考评。对于监管责任的认定，可坚持合理推定、程序合法、无明显过失等基本原则，客观公正地落实相关责任。二是必须注意严格考核与正面激励的结合，充分考虑监管人员的“经济性”与“社会性”，改革目前监管机构的组织人事与收入分配制度，通过多种手段实现对监管人员的激励相容。三是实行监管机构本身的***务公开制度，提高监管工作的透明度，加强包括监管对象在内的社会各界对监管机构及其人员的监督。
监管机构治理的有效性与外部制度环境
一项制度安排的有效往往取决于其与整个制度环境是否相容，金融监管机构良好的治理与内控制度的建立并不是一个孤立的过程，其效率高低在相当程度上仍需要一系列外在环境的支持。
国家治理环境。监管机构作为一个***府组织或准***府组织，究竟受哪个***府部门直接领导，向哪个部门直接负责，委托链如何设计，如何对其进行监督与考核，往往取决于一个国家的治理和国家***体的安排。因此，在健全和完善我国金融监管机构治理结构的过程中，既要充分借鉴和吸收国际上金融监管机构治理的先进经验，但也要充分考虑我国的具体国情与***体制度，建立与此相容的监管机构的内部治理结构。
机构论文篇2
关键词：货币***策监管职能监管机构
随着各种因素的推动，货币***策职能与银行监管职能之间的分离趋势是比较明显的。但这并不意味着两者之间就不存在任何联系，货币***策的顺利实施离不开健全的银行体系，而银行体系的安全也离不开货币当局的支持。两个职能之间仍然存在着不可分割的联系。由于这种联系的存在，使得职能的分离并不必然带来银行监管组织结构从中央银行的分离。这种联系主要体现在以下几个方面。
一、货币***策和银行监管之间存在着相辅相成的关系
执行货币***策与实施银行监管是相辅相成的，二者的关系不能割裂开来。货币***策的实施必须要考虑银行体系的状况，而对银行的监管也必须要考虑特定的货币运行状况，这两者之间必然存在着联系。
首先，货币***策与银行监管最终目标一致。虽然货币***策的直接目标是保证货币运行平稳合理，符合经济运行的要求；银行监管的直接目标是保证银行体系的安全。在具体的实施过程中在一定程度上存在着目标的冲突。但两者的最终目标都是为了服务于整体经济的运行，促进经济的平稳增长。而且，即使在直接目标有冲突的情况下，中央银行也是有可能通过特定的业务手段消除利益的冲突。
其次，货币稳定和银行体系的稳定紧密联系。银行是货币***策的主要传导渠道，银行的安全也离不开一个稳定的货币环境。货币***策的实施是要经过几个中间环节的，这其中银行是重要的传导渠道。如果银行体系存在问题，那么货币***策的实施也很难达到预期的效果。银行对于货币***策实施的作用的程度大小是和银行体系在整个金融体系中的地位相对应的，因为货币***策还可以通过其他渠道传导。如果一个国家的银行体系在金融体系中占绝对的地位，那么货币***策实施的效果将受到银行体系运行状况的巨大影响，这在包括我国在内的发展中国家表现的尤其明显。同样，如果货币***策出现问题，不能保证一个稳定的货币环境，
银行体系的安全也难以得到保证。因此，可以说，货币***策是实施银行监管的重要依据，银行监管是贯彻落实货币***策，实现货币***策目标的重要保证。货币***策和银行监管的关系决定了二者必须要协调运行。货币***策自身特性也要求银行监管活动的协调配合，没有良性互动的配套监管，中央银行的货币***策在运行过程中就会出现梗阻现象，货币***策效应就会弱化。
第三，银行监管信息的反馈可以促进货币***策的完善合理。货币***策的决策和银行监管***策的制定，都需要从银行收集大量数据和信息，因此，要顺利的执行两项职能，必须要保证数据和信息的及时性、可靠性和一致性，实现信息的共享。这也可以避免增加银行的负担。货币***策与银行监管的要求在不同的条件下存在着许多差别，实现两种职能之间的信息共享，便于协调二者之间的相互关系。因此，有人认为将银行监管职能和货币***策职能放在统一的中央银行内部运作还是要比分拆有优势。通过对银行进行监管，中央银行可以获得对金融市场形势的第一手资料和感觉，反而有利于货币***策的制定，通过银行监管，还可以进一步增强中央银行贯彻执行货币***策的权威性，也有利于发挥最后贷款人职能。而且由于中央银行与国际清算银行和巴塞尔委员会有着紧密的合作关系，由中央银行负责银行监管，有利于及时交流执行银行监管国际准则的新情况，便于银行业国际间的合作与交流。
本文认为，银行监管与货币***策职能之间存在的这种联系使得在两者之间形成协调非常的重要。这并不必然要求两者一定要由一个统一的机构来实施，也正如并不因为两个职能的分离必然导致银行监管的机构从中央银行分拆一样。
二、从最后贷款人功能的角度看货币***策与监管职能及监管机构的关系
在货币***策职能和银行监管职能分离之后，并不意味着货币当局就可以不考虑银行体系的运行状况。一个重要的问题是货币当局仍然要对银行体系的不安全所造成的系统性风险负责，货币当局仍然要发挥最后贷款人的功能。
银行体系的不安全所造成的系统性风险一个主要的表现是通过银行危机的形式。银行危机可能是由于整个银行体系的问题，也可能是由于个体银行的问题所引起的。个体银行的问题，由于具有传染性，也会危及到整个银行体系的安全，造成银行危机。银行危机对实体经济有影响，可能会严重阻碍经济的发展。因此，作为负有稳定货币运行责任的货币当局，在很多情况下，仍然要发挥最后贷款人的功能以防止银行危机的发生。因为虽然对银行的救援可能与货币***策之间形成目标冲突，而且对于银行的救援也可能造成道德风险，加大银行体系未来的潜在风险。但是，在大多数情况下，银行危机的危害要超过对问题银行注资进行救援的危害。对于这个问题，有学者认为中央银行发挥最后贷款人的功能实际上最终资金来源还是纳税人，还是要由财***出资。因此，完全可以将最后贷款人的功能从中央银行分离，由一个***的机构，或者直接由银行监管机构来行使。但是，一方面，传统上都是由中央银行来行使最后贷款人的功能，在经验、运作的能力、程序等方面，货币当局都具有不可比拟的优势，由其他机构来行使这部分功能是否具有可能性还有待讨论；另一方面，即使将对于问题银行进行救援的最后贷款人功能分离，货币当局仍然要对另一种系统性风险负责，这是其他机构所不能取代的。就是对于支付清算体系中的风险，中央银行具有独一无二的作用，仍然需要发挥最后贷款人功能。比如，在监管的制度结构变革后，英格兰银行并没有被完全剥夺对银行运作的监管权，它仍然保留着最后贷款人的职能，仍然要对整个支付和清算体系的正常运转负责。另外，清算体系在一国的经济运行中占据着一个关键的地位。每天的清算数额巨大，如果清算过程中出现了风险，有可能演变成为系统风险。而由于中央银行在管理、监督、参与清算体系的运作方面起着基础的作用，所以在防止清算体系中的风险方面有着不可替代的责任。
中央银行的流动性支持是很重要的，因此，即使将对问题银行进行救援的责任交给其他的机构来运作，中央银行的最后贷款人功能仍然是存在的。这就使得货币当局必然还要与银行监管发生联系。
三、货币职能与监管职能的分离、联系与监管组织结构
职能的分离要求对银行的监管必须和执行货币职能的机构分离，但是职能之间的联系又决定了这种分离不一定就表现为将执行银行监管职能的机构从中央银行的分拆。除了直接在中央银行之外再单独成立银行监管机构之外，如英国完全将两个职能分离，分别由英格兰银行和英国金融服务局（FSA）来行使；我国也在2003年把银行监管职能从中国人民银行分离，单独成立了专门履行银行监管职能的中国银行业监督管理委员会。另外，也还可以有其他的选择，比如可以在中央银行内部设立两个相互***的部门，就像意大利银行的做法；或者设立两个分离但是却互相合作的机构，如在法国，银行管理委员会和法兰西银行分别执行银行监管与货币***策职能，但是法兰西银行又在银行管理委员会中起着很重要的作用；也可以在中央银行内部给予银行监管职能一个半***的地位。对于不同的国家，没有一个完全统一的模式
职能之间的分离决定了既是将银行监管的职能保留在中央银行内部，执行货币***策职能与银行监管职能的内部机构之间也应该保持相对的***以避免目标上的冲突，而职能之间的联系又决定了即使将银行监管的职能从中央银行分拆出去，执行银行监管的机构与中央银行之间也必须要有一个协调。
货币***策职能与银行监管职能的分离是银行监管组织结构从中央银行分拆的基础。由于货币***策职能与银行监管职能之间在目标上存在着冲突，在行为与业绩评价机制方面存在着差别以及由于职能的专业化趋势越来越明显，导致了货币***策职能与银行监管职能出现了分离。但是，由于货币***策与银行监管之间也存在着必然的联系，货币当局也必然要对因为个别银行问题而引起的系统性风险负责，两个职能之间的分离也不是绝对的。因此，在分拆之后，监管当局与货币当局之间还必须建立协调机制，包括在组织、在信息的共享以及在职能交叉所涉及的协调行动方面建立联系。联系的重点指向是保证银行的系统安全，这需要双方在安全评价机制、监控指标体系、预警机制以及金融安全网的建设方面形成协调。
在我国执行货币***策职能的中国人民银行和执行监管职能的中国银监会之间的分拆与设立已经经历了两年多时间，它们之间协调与合作正在日渐加强，但存在的问题也十分突出，特别是在信息搜集与共享及处罚等问题方面需要更加密切的合作。另外，他们同中国证监会与中国银监会之间的监管协调问题也需要在一个统一的大框架下来统筹安排和考虑。总的来说中国人民银行和三大监管机构之间的协调与磨合还有很长的路要走，还有很多理论和实践问题需要研究和解决。本文最后认为由于多头监管所引发的诸多成本是很大的，未来我国金融业监管应该实行统一监管，无论是从监管成本来讲，还是从金融业混业经营的趋势来讲，金融业统一监管是我国金融业未来监管发展的必由之路。
参考文献：
[1]钱小安.金融开放条件下货币***策与金融监管的分工与协作[J].金融研究2002,(1)
机构论文篇3
关键词：行***咨询；行***决策；问题；完善
一、行***咨询在行***决策中的地位和作用
行***咨询的作用主要表现在辅助领导决策，为之提供各种有科学依据的判断和解决问题的方案、途径和办法。现代行***决策体制由行***决策中枢系统、行***决策咨询系统和行***决策信息系统三大块构成的，三者之间相互联系，相互作用，互为整体。所谓决策咨询系统，主要指决策的智囊团，又称脑库，思想库。它集中了一批专家，运用集体的智慧，为行***决策服务。在现代社会，无论是宏观决策，中观决策还是微观决策，无论是战略决策还是战术决策,其过程都涉及许多学科知识和专业技术,加之决策环境之复杂,变化速度之快,都大大超出了决策者个人的知识经验、能力等等，行***决策中枢系统需要决策咨询系统向其提供服务,充分发挥智囊团的作用。智囊团在行***决策中的辅助作用主要表现为：为决策中枢系统提供信息；协助决策中枢系统进行科学预测；并提供各种可行方案及依据；帮助决策者解答疑难和扩充知识等。所以，人们称智囊团为行***决策者的“外脑”、“耳目”。
二、我国行***咨询的历史与现状
利用智囊人物来决策，自古就有。智囊，是现时流行的说法，历史曾有过多种叫法，如门客、***师、谋士、参谋、顾问等等。智囊在古代***事及***治活动中扮演着十分重要的角色,如春秋战国时期诸侯割据，***事斗争激烈，涌现出孙武、吴起、孙膑等大量以谋划为生的谋臣、策士。诸葛亮的“隆中对”更是历史上谋士策划的经典，他们为各自的国君在治邦立业中作出了不可磨灭的贡献。
改革开放后，随着经济的快速增长，进一步促进了咨询机构的发展。据统计，到1986年，我国各类咨询性质的科研机构已发展到420个，从事软科学研究的人员有15．000多名，完成各类项目1．700多项。自20世纪90年代中期以来，随着我国经济体制、***治体制改革的不断深入，计划经济时期建立的咨询研究机构中的一些科研人员开始走向市场，并纷纷成立了各种咨询企业。在这个时期，出现了大量的民营咨询机构。咨询业在国民经济和社会发展中发挥出越来越大的作用,尤其是1992年***颁布了《关于加快第三产业的决定》,将咨询业作为***服务产业的发展。据不完全统计,目前,我国各类咨询机构有近万家,产业值达几十亿。
目前,我国的行***咨询业类体系也呈现出多样化趋势。现行的行***咨询业机构可分：******隶属的决策机构,主要指为行***领导机关提供信息服务的一些咨询机构。如各级***、***府的***策研究室与***策处,是我国***策研究机构的主要构成。以信息咨询为职能的软科学研究机构。随着经济的发展和新兴学科、交叉学科的不断涌现,我国相继建立了国家直属的各级研究室,社会科学研究所和各学校的研究室。情报信息机构。改革开放后,为了适应***治、经济决策的需要，从中央到地方建立了为数众多的科学情报研究所和信息机构,它们不但向领导部门提供信息分析报告以便作为决策参谋,而且为生产学位和科学学位提供可行性研究及技术咨询。
三、我国行***咨询发展中存在的问题
（一）全民行***信息咨询意识淡薄
全民行***意识的强弱是制约行***咨询业的关键因素。因为信息咨询业的发展必须以拥有大量的现实用户为前提。没有现实用户,信息咨询业便没有生命力。人们一般认为信息咨询业是社会公益,对信息咨询产品本身也是商品,也需要在市场上按价值规律交换这一点认识不足,致使人们在现实的决策过程中,很少有人问津信息咨询业。甚至部分行***首长作出决策时也少与咨询，“四拍”领导就是行***咨询意识淡薄最好事例。
（二）咨询机制低水平重复建设及信息不透明
目前，在我国的某些城市，咨询机构数量已高达1，000—2，000家，而位居世界贸易中心的香港，其咨询机构尚不足400家，加上信息服务机构，总共也不过700家左右。法国、德国全国咨询机构的总数，也只有2，000家上下。这种现象说明我国咨询机构“小而全”的低水平重复设置。众多的咨询机构争夺瓜分一定的信息资源，必然导致信息的垄断闲置与缺乏并存。如此低水平重多建设，却还门户林业，部门分割，使信息的收集、传递和使用等方面专业程度低下，信息流通渠道不畅，不合理限制和部门封锁严重，信息咨询资源难以共享。尤其是部分***府部门以国家利益安全为借口，封锁隐藏、虚报行***信息，致使行***咨询处于“虚设”状态。
（三）行***咨询从业人员素质低，服务手段落后
行***咨询工作是一项智力密集型的服务过程，从业人员的素质高低决定了行***咨询质量的好坏，而专业行***咨询人员数量是行***咨询业发展水平的重要指标。然而，当国内管理咨询行业专职人员不足千人时，日本专职管理咨询人员已达3.7万人之多。其中我国专业行***咨询人员包括高级咨询专家大多数来自大学、研究所，有的还没有受过专门的咨询专业培训，普通存在着专业素质低的现象。同时，某些咨询机构的研究方法是“剪刀”、“浆糊”外加“复印机”，许多咨询成果无非是现有的东西拼拼凑凑，即使是有的机构摆脱简单的拼凑，但对于不同的咨询项目常常使用相同的方法，并且方法单一和简单化，结果是缺乏创造性。这样的咨询机构提供的咨询信息可想而知处于什么水平。加之，由于受我国传统观念、基础设备水平、资金等因素的影响和制约，行***咨询业的服务手段仍以传统的手工方式为主，基本上尚未摆脱非电子化的模式。然而，在咨询服务业发达的西方国家，咨询服务主要以计算机等自动化手段为主，咨询服务质量高，效率也高。四、我国行***咨询的完善措施
我国行***咨询业从无到有，从小到大，确实成绩斐然，逐渐成为行***管理行业乃至全国发经济发展中一个不可或缺的服务产业。但在行***咨询服务业中出现的各类问题也应引起我们的关注并加之完善。
（一）创造和维护行***咨询业，健康运行的行***生态环境
首先，提高全民信息咨询意识。采取各种措施，积极进行信息咨询知识的宣传和普及，提高全民的信息利用意识，使人们特别是行***领导充分认识到行***咨询在行***决策的重要性，努力普及和充分利用计算机，网络等现代行***信息手段，为行***咨询业发展创造良好的社会生态环境。其次，完善行***信息咨询立法。目前，根本的大事要进行咨询业立法，在此基础上再配套各种规章制度条例细则，明确规范咨询服务人员的法律地位、报酬、税收、评定体系等等行业标准。并且***应尽快出台***府信息公开法，打破信息封闭。对于***府行***信息资源，除涉及国家机密信息外，应当像国外一样，对社会公开，实现信息资源共享，提高咨询专家为***府服务的质量。用法律来保证行***咨询的地位及信息来源，营造良好的行***咨询的***治生态环境。最后，优化行***咨询服务业的市场环境。将一些***府和院校的咨询机构划拨到竞争市场中。这一作法不仅会使我国咨询业缺乏人才实力的局面有所改善，对加强我国咨询服务业的公正性，***性也大有促进。***府还在税收、信息、人才、基本建设投资等方面给予***策倾斜，从咨询发展方向，管理体制和开拓市场等方面给予***策引导和保护。
（二）积极引入先进的信息技术，促进咨询服务手段现代
鉴于信息咨询业是一种特殊的知识型产业，各级***府应大力扶持其发展。我国咨询机构信息技术低下，经济效益不够理想，需要大力引进先进信息技术，淘汰陈旧设备和技术。建立起技术密集，知识密集相结合的咨询机构，建立共享的数据信息库，使咨询业依托先进的信息技术，创造更大的社会效益和经济效益。特别是，***府行***人员更应更新观念，健全信息公开制度，提升服务手段。
（三）加强行***信息咨询机构的自身建设，提高信息服务人员水平和素质
首先，重点建设一批实力雄厚的大中型行***咨询机构，提高咨询业的服务水平。使信息资源得到充分的利用，发挥现有的人才优势，使人力资源得到合理配置。其次，严格限制官办行***咨询机构，平等对待股份制和私营制咨询机构。同时在资金和***策上大力扶持，鼓励其生产和发展，在社会竞争中优胜劣汰。最后，咨询机构要主动参与培训咨询人员，弥补和更新管理人员薄弱环节和知识缺陷，通过人员素质的提高，使咨询效果达到最佳。
参考文献：
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机构论文篇4
刚刚过去的2001年注定要成为引人注目的一年。就中国证券市场而言，2001年也是不同寻常的一年。眼下，我们还很难对此间发生的许多事情作出客观的评价，但证券市场的剧烈震荡给我们造成的强烈冲击，以及由此反映出的证券市场深层次的问题却不得不引起我们的深思。其中，机构投资者发展和监管问题也是引起广泛关注的问题之一。笔者认为，市场经济从本质上是法制经济，市场经济中的许多问题从根本上也要从法律上寻找出路。众所周知，世界上成熟和先进的证券市场都是以成熟理性的机构投资者为基础的，我们发展培养和规范机构投资者的选择是符合证券市场内在要求，符合国际证券市场发展趋势的明智之举，问题的关键在于我们如何以及用什么样的方法来发展和监管我们的机构投资者。事实表明，囿于历史和客观的原因，我们在发展和规范机构投资者问题上已经出现问题，《基金黑幕》以及中国证监会基金监管领导的悲叹说明了问题的严重性。对于新兴的中国证券市场而言，发展过程中出现这样和那样的问题都是可以理解的。关键在于我们要正视这些问题，要花力气研究这些问题，只有在不断总结中提高，我们的证券市场才有出路。本文试***从法律的层面对机构投资者的发展和监管进行探讨，希望说明现存的有关机构投资者发展和监管制度安排上的缺陷以及如何重构机构投资者发展和监管的法律框架。
一、问题和困境
众所周知，我们的管理层试***通过加大培育机构投资者来稳定证券市场，引导证券市场。可悲的是，事与愿违，这些管理层曾经寄予厚望的机构投资者的表现却是那么的差强人意。2001年下半年的股市暴跌虽然有多方面的原因，但这些在制度缺陷环境下孕育出来，先天畸形而后天又缺乏监管的机构投资者的推波助澜，无疑加剧了这场股市动荡的破坏力。问题出在什么地方呢？上海证券交易所研究中心某研究人员认为，由于微观经济基础本身的问题和证券市场基本制度安排不到位，中国证券市场无论发展怎样的机构投资者，都不可能真正弥补其基本缺陷。笔者认为，如果我们不在基本制度层面上狠下功夫，不在社会各个层面上建立起健全的基本游戏规则，而仅仅只是在市场操作层面照搬海外的某些市场技巧和工具，甚至以基本技巧和工具的随意引进代替系统的基本制度建设，其结果将导致市场扭曲和市场缺陷进一步放大和增长，市场的制度性风险将会进一步积聚和加剧。这种局面将不能不加重人们对中国金融风险的担忧，以及对机构投资者发展效果的担忧。
二、美国机构投资者发展和监管的经验
美国证券市场经历了一个从分行监管为中心到流通交易监管为中心的发展过程，目前已经相当成熟。在这个发展过程中，机构投资者的发展和监管对稳定美国证券市场起到了举足轻重的作用。
我们以开放式基金的发展和监管为例，探讨一下美国在发展和监管机构投资者方面的经验。我们认为，其成功经验可以总结成如下几个方面：
其一、完善的法律监管体系的建立和金融业管制的逐步放松为美国开放式基金的发展创造了良好的制度环境。在《证券法》（1933年）、《投资交易法》（1934年）、《信托契约法》（1939年）的基础上，美国在1940年又颁布了《投资公司法》和《投资顾问法》。这些法律共同组成了一个严密而完备的法律体系。从根本上保证了美国开放式基金从一开始就走上了一条规范、健康的发展道路。同时，由于美国七十年代出现经济滞涨，为了激发金融制度活力，鼓励金融竞争，美国放松了对各类金融机构经营范围的限制。证券公司、保险公司、基金管理公司和银行在相对公平的前提下展开了激烈的竞争，特别是证券和银行混业经营已经是一种不可阻挡的趋势，这些都为刚刚兴起的开放式基金的发展提供了良好的外部竞争环境。
其二、金融创新的迅速发展和养老金规模的迅速膨胀也为美国开放式基金的发展提供了很好的行业支持。八十年代以来，美国新的金融工具和新的融资技术出现了突飞猛进的发展。资料显示，远期、期货、期权和掉期四种衍生金融工具交易的全美成交金额从1989年的7．198增长到了1992年的17．643。衍生金融工具的出现，为开放式基金提供了品种多样的投资品种，这些投资品种可以通过套期保值来规避市场风险。从而可以使开放式基金在竞争中充分发挥其方便投资、专家管理、分散风险和规模经营的优势。
其三、科学的基金运作机制和强烈的市场竞争意识是美国开放式基金发展的活力源泉。美国开放式基金多选择以公司为主导的运作模式。这种模式的优点就是可以很好的平衡发起人、托管人、管理人以及持有人之间的关系。可以比较方便地建立起科学规范的内部制衡机制和激励约束机制。这些机制可以从根本上保证投资者的利益安全。
三、我国机构投资者发展和监管的法律框架的重构
正如我们在前面提到的，大力发展机构投资者是世界上先进证券市场的经验，是一种国际趋势。同时，也是最重要的一点，我们的证券市场也很需要大量的机构投资者。2001年7月发表的《中国私募基金报告》披露，中国的地下私募基金规模在8000亿—9000亿元之间。之所以称这些基金是“地下”私募基金，是因为这些基金无论是其存在形式还是其运作形式都在某种程度上超越了现行法律的规范。与此形成鲜明对比的是，有法可依，依法设立，同时被管理层寄予厚望的公募基金的数量却小的可怜。至2001年12月31日，共有封闭证券投资基金48支，基金管理公司16家，基金规模690亿元。开放式证券投资基金3支，基金规模超过100亿。试想，想以区区700亿来制衡8000亿—9000亿其结果会是怎样？市场已经给了我们明确的回答。现在的第一个问题是，我们如何以法律的手段把数量如此巨大“地下”私募基金合法化，给众多的机构投资者一个合法的“入口”。
从法律层面来看，现在市场上的公募基金和私募基金都应该归属于信托类的证券投资基金。刚刚颁布的信托法引进了一个非常独特的法律制度———信托制度。这一制度源自英国，最初是那些富有的家族的长辈为了既让他们的子孙过着像样的生活，又不想让他们已有的财富死后被不肖子孙挥霍殆尽而设计的一种财产处理办法：一般是将财产交给一个能力上和品格上值得他信任的人去管理和处分，而让其子孙从中领取收益。这样做的目的是将财产权分成两部分，有权管理和处分财产的人，不能收取利益（但可能收取一定的佣金）；收取利益的人却无权管理处分（但可能有权进行监督）财产。与其他一般委托相比，信托制度的独特之处在于通过巧妙的设计，将信托财产转移给受托人并以受托人自己的名义进行管理和处分，使受托人享有充分的自；另外，信托关系并不因委托人的死亡、解散、破产或者其他情形而终止，具有一定的稳定性和长期性。
在现代，信托制度在民事领域之外有了更多的应用，并呈现出多样化的趋势，基金就是在信托法律关系基础上发展起来的。为了保证基金财产的安全，基金在信托关系的基础上还进一步细化了基金受托人的职能分工，将保管基金财产和资产管理两个职责分别委托给基金保管人和基金管理人。基金保管人履行安全保管基金资产的职责，并负责办理基金投资运作的具体清算交收业务。基金管理人以基金资产增值为目的，基金受托人履行投资运作的职能，负责管理基金资产。遗憾的是，我们的《信托法》只是原则性的规定了一些最基本的信托法律行为，而对证券信托投资基金几乎没有涉及。而《证券投资基金管理办法》也只是对公募证券投资基金做了原则性的规定，对于私募基金也没有任何的规定。于是，法律在这最不应该缺失的地方却意外地缺失了。笔者认为，解决这一问题可以有两个途径。其一，就是修改现行的《信托法》增加证券信托投资基金的内容。其二，就是制定《证券信托投资基金法》，用单行法规的形式弥补法律的缺失。不管用哪种方式，目的都是希望通过法律的形式来界定证券信托投资基金的性质，法律主体，以及这些相关主体之间的法律关系。并就此使得众多的机构投资者有一个合法的“入口”来进入证券市场。笔者认为，《证券信托投资基金法》应该是《信托法》的一种特殊形式，《信托法》则应该是《证券信托投资基金法》的立法依据。因此，我们在制定《证券信托投资基金法》的基本原则贯彻其中。对这些原则的理解和把握将直接影响到我们正确制定和有效执行《证券信托投资基金法》。从《信托法》来看，应该说信托关系里面包含了八项基本原则，这八项原则对于我们的证券信托投资基金的法律关系有着重大影响。1、信托财产上的权利与利益分离的原则。《信托法》立法里做了一个非常大的修正，与世界各国不一样的是既没有明确规定财产的所有权或者财产权属于受托人，而只规定信托财产的经营管理的权利交给了受托人，这个基本的原则很重要。我们注意到《信托法》的这个特征告诉我们其目的是要同时兼顾两方面的利益：一是受托人对于财产应该享有的完全分配的权利；另外一方面又要考虑到受益人对于这部分信托财产的本身所获得的利益的保障，两方面是对立统一的，单纯强调某一方面都不符合《信托法》的原则。2、信托财产***的原则。这是《信托法》里非常重要的一个基本原则。虽然信托财产名义上属于受托人，但又要求信托财产和受托人的其他财产不能混在一起，日本的信托银行，或美国的信托基金等机构，都有一个理念，这就是信托的财产虽然名义上属于受托人，但是它和受托人的其他财产隔了一个“不可逾越的鸿沟”，这二者不能混淆，不论是哪一种信托的基金，基金管理人必须把基金的财产和他自身的财产严格划分开；也必须把他所托管的多少笔的基金的财产严格划分开，只有这样，我们才能保障信托财产完全***，避免造成财产的交叉与财产利益混淆。3、信托公示的原则。公示就是公开揭示，披露相关信息。《证券法》里面所体现的，是信息披露，而投资基金里面信托财产也涉及到这个问题。例如，这个建筑物是我的，我用信托的办法交给你来管理，注册登记的是我的名字，如果发生争议，建筑物的归属究竟是谁的呢？那么，只有经过公示了以后，才能说是你的；如果没有公示，这个建筑物只能是登记了谁的名字就是谁的，所以从这个意义上来说，将来设立投资基金不仅需要《证券法》里面所要求的这种公示制度，信息披露制度，而且要按照有关的法律就它里面的内容，哪些东西必须公开，依照什么程序公开，这些必须要有明确的规定才符合法律保护的原则，否则就不能受到法律的保护。4、信托目的合法性原则。信托从英国的法律一开始，就带有一定规避法律的目的，即使现在许多国家和地区仍然存在着一些套钱、圈钱、洗钱操纵等违法行为。所以，我们国家现在的立法有一个很重要的精神，就是强调信托的设立必须合乎法律的目的。应该说，从《信托法》的设立，信托关系的设立，信托财产本身的设立，都应该遵循这样一个重要的原则。5、受托人有限责任的原则。为了保护受托人的根本利益，维护信托关系的稳定性，规定了信托人有限责任原则。这个原则跟《公司法》概念差不多，我们知道在《公司法》概念里面的经理人，应当说，他对于公司的财产的损失一般情况只承担有限责任，除非有恶意或有明显的违背了法律规定的情况。信托财产在这一方面很类似，作为专门的受托人或机构，如果尽到了勤勉义务，对于这部分的财产经营中的损失，仍然是从信托财产里面去补偿，但是，如果违反了忠实和勤勉的义务，按照我们《公司法》的理解来说，就是违反了法律、法规，或者超出了权限造成的损失，那就应当承担相应的责任。6、确立了利益冲突的防范原则。第一个原则告诉我们，在信托关系里面必然会存在着利益的冲突，受托人来管理财产，和受益人得到利益，这之间是会有利益冲突的。我们现行的《信托法》里不允许委托人同时作为受托人，这个弊病很大。那么，这个弊病在我们的投资基金关系里面往往表现得比较多，如何克服解决这个问题是我们特别要注意的，由于财产的支配权完全在受托人手中，这样就容易造成在这个利益冲突里基金管理公司利用支配权为自己牟取利益，所以，这一部分怎么来解决，仍然是我们各种类型的投资基金所要解决的法律关系里面很核心的问题。7、受益人保护加强的原则。我们知道在信托关系里面是三方关系，委托人，受托人和受益人，委托人往往在把财产交给受托人管理以后，在法律关系中他的地位就不重要了，信托关系里面处于核心地位的是受托人，因为财产的完全支配权在他手中，从信托关系来看，除了受益这个权利之外，他没有财产的支配权。所以在信托的法律关系中，都特别重视如何保护受益人，从法律角度来看，如何保护受益人，其中最重要的一条就是给受益人以诉权的保护，所以如何通过诉讼保护实在很重要。8、专业的管理与效率的原则。既然《信托法》本身具有“受人之托，代人理财”的特殊功能，那么代人理财的受托人必须具有专业的管理水平与专业管理的效率。所以在我们的《证券信托投资基金法》中根据《信托法》的原则也要做出一些相应的规定，那就是受托人本身要具有专业水平，而每一个具体运作基金的人员也要有相应的水平和素质。这样才能真正保障受托人能够比投资人自己更好地管理这部分基金的财产，才能使投资人的利益得到很好的保障。
需要特别强调的是，我们在制定这些法律的时候，要切忌极端工具主义。经验表明，机构投资者在证券市场上有很强的稳定市场、引导市场的功能。但是，我们不能在制定法律的时候人为地扩大这些功能，或者一厢情愿地制定一些所谓的鼓励性条款来强化这些功能。正确的做法应该是，我们要把这些机构投资者看作具有***“人格”的法律实体。我们要首先考虑这些实体在市场上的本质属性，作为一类投资主体，赢利和避险应该是他们追求的目标。我们的法律也只有在尊重并体现他们的这种内在属性的基础上才能使他们释放出稳定市场和引导市场的外在功能。那种舍本趋末的极端工具主义的做法，将会极大地损害机构投资者的利益，其外在功能也将无法发挥，进而给我们的市场带来灾难。
当机构投资者有了一个合法的“入口”以后，接下来的第二个问题就是：如何规范这些机构投资者的市场行为，这种规范更多意义上是监管。古语云：水能载舟亦能覆舟。这些机构投资者由于强大的资金、信息以及人才优势，其市场能量巨大。如果监管得当，市场必将因为他们的存在而稳定健康发展；反之，必将酿成市场剧烈动荡，甚至危及金融安全。就证券市场而言，对机构投资者的监管不外从人员、组织机构、信息披露、资金运营、交易方式、风险控制等几个方面入手。为了很好地把这几方面的监管落到实处，从法律的层面，笔者认为应该尽快修改现行法律。首先是《公司法》，其次是《证券法》。由于《公司法》施行较早，许多内容当时没有考虑到，应该考虑增加这些内容。《证券法》的问题是，一方面该法规定比较原则，缺乏可操作性。另一方面该法的一些条款过于保守，不适应快速发展的证券市场的要求。应该考虑通过制定实施细则的办法来弥补。道理很简单，如果我们用缺乏可操作性的法律来监管，那么我们的监管注定将是苍白无力的。在此基础上，我们要针对机构投资者的特点出台一些具体的规定，比如，信息披露方式的规定、资金运营方式的规定以及风险预警方式的规定等来丰富我们的监管法规。使得机构投资者在证券市场上的所有市场行为都在我们的法规制约之下进行，那样，我们的监管才能落到实处。这里要强调的是，我们在制定相关监管法规和制度的时候，一定要克服重实体、轻程序的倾向。一般来讲，我们会很注意需要监管行为的实体法特征，而对用什么样的程序或制度来发现和控制这些行为往往重视不够。比如，我们在《证券法》中规定了操纵市场的行为是法律禁止的，但对如何发现、用什么样的程序来保证发现以及靠什么样的部门和人员来发现却规定的很少。当然，想靠一部实体法达到所有这些目的也是不现实的，重要的是，我们要意识到实体法的局限性，在监管过程中制定并完善程序法的内容和相关的组织机构。事实上，如今证券市场上一些违规行为，并不是因为法律上没有规定，恰恰是我们在配套的程序法的制定以及配套实施组织的构建上严重滞后。
我们的第三个问题是，即便是再好的法律，再完善的监管也不能保证市场参与主体不会为了自己的利益而违反法律。当我们遇到这些铤而走险的违法者时，我们的法律就应该让这些违法者受到应有的惩罚，对因为这种违法行为给其他当事人造成的损害给予相应的补偿。这就要求我们有完备的司法救济制度。司法救济制度包含两个层面的意思：其一，就是对违反规则的行为进行处罚，恢复规则，维护规则的权威性；其二，就是对因违法行为给其他市场主体造成的损害进行补偿。这种司法救济制度通常包括三个层次：行***、民事和刑事。这里的行***主要是指对那些法律禁止的行为进行行***处罚；这里的民事主要是指对受害当事人进行民事补偿；这里的刑事主要是指对违法当事人进行刑事处罚。就当前的证券市场而言，行***的方式较多也较完善，比如：谈话制度，市场禁入制度等。而民事的制度却在相当长的一段时间内是空白，所幸的是，最近这方面有了一点好的动向，最高人民法院就受理证券市场因虚假陈述引起的民事侵权纠纷案件下达了司法解释。需要指出的是，仅靠这样一个司法解释是远远不够的，道理很简单，它只是对众多证券违法行为造成民事侵权中的一种行为作出的司法解释，难以适应实际的需要。因此，我们有必要考虑制定一整套这样的法规来完善我们的民事司法救济制度。至于刑事司法救济制度，我们在实体法上的规定是比较充分的，但问题就在于，我们在程序法上在很长的时期内都是一片空白。现实中，一个人可能因为盗窃几千元而被判入狱几年，而在证券市场上通过违法的手段聚敛几千万乃至几亿而得不到任何刑事处罚。造成这种现象的根源就在于在涉及证券犯罪领域我们没有完善的刑事司法救济制度。当然，最近情况有了可喜的变化，中国证监会已经成立了反证券犯罪侦察局，这将在组织和人员上保证我们的刑事司法救济制度得到落实，但我们同时也必须看到，在这方面我们还有很多工作要做，我们的许多程序性和制度性的东西还急待完善。只有这些制度都完善了，我们才能够及时发现证券犯罪、有力打击证券犯罪、有效遏制证券犯罪，使证券市场在一个良好的法制环境下健康运行。在此，笔者还想对三种司法救济制度的特点进行操作层面上的比较，以便我们清楚的认识到他们各自的局限性。首先，我们来看民事救济制度，民事救济制度的优点主要体现在以下两个方面：1、有利于多重监督。民事诉讼的提起者多为受侵害的当事人，由于他们与类似基金管理人等机构投资者有密切的利益关系，因此他们会比行***管理部门更关注机构投资者的动向，更容易发现违规和违法的行为，这样，机构投资者就处在了多重监管之下。2、有利于使真正的受害者受到补偿。民事救济是由特定的投资者提出的，如果胜诉投资者就能够得到实际的补偿。但如果过分依赖民事救济制度，也会有很多不足，主要表现在如下几个方面：1、效率不高。与行***救济相比，民事救济耗时较长，成本较高，不利于及时有效的解决利益冲突。2、法律效率滞后。民事救济主要是一种事后补救措施，只有在损害已经造成，民事救济机制才开始介入，因此，民事救济制度有很强的被动性，这在很大程度上削弱了民事补救的效果。3、惩罚力度不够。由于这种民事救济主要是补偿性而非惩罚性的，这样，对那些恶意的机构投资者并不能有明显的威慑力，不能起到良好的预防利益冲突的效果。4、存在滥提诉讼的危险。允许当事人提起民事诉讼，可能会诱使一些投资者利用机构投资者比较注重名誉的弱点来滥提诉讼，进行“诉讼讹诈”。与民事救济制度主要是维护特定投资者利益相对，对于刑事救济制度而言，刑事处罚的出发点不是维护某种特定的投资者，而是维护证券市场的公平性和完整性，维护社会公共利益。刑事惩罚制度的最大特点是具有很强的威慑性。但就证券市场而言，我们不能够过分依赖刑事救济制度。其局限性也很明显：1、与民事救济相比，刑事制裁的举证责任要重的多，一般采用“无罪推定的原则”，举证责任通常在公诉人。如果过分依赖刑事制裁可能会使得一些机构投资者的违法行为因为证据原因得不到应有的惩罚。2、现代证券交易一般都是无纸化的电子交易，相关的交易记录很容易被有意破坏，发现证据和收集证据也很困难，这样就会使得刑事处罚达不到预期的效果。与民事和刑事救济制度相比，行***救助制度在证券市场上有着明显的优势：1、管制能力。现代证券活动的复杂性是有目共睹的，无论是交易手段的电子化、金融工具衍生化还是投资理论的定量化。与普通投资者和司法机关比较，证券主管机关在处理证券市场的问题时有着明显的专业优势。2、管制效率。行***监管相对于民事和刑事程序而言，其灵活性和简便性显而易见。3、预防作用。民事和刑事救济制度多半是事后救济，而行***救济制度可以事前通过各种手段来预防，有很好的预防功能。笔者认为，这三种司法救济制度是相辅相成的，不可偏废。只是要区别不同的情况合理使用，有效组合。
同时，我们还要加快相关市场制度的建设以及金融产品创新步伐。比如，健全而公正的产权交易制度。由于机构投资者本身资金来源、用途、以及投资偏好决定了机构投资者与一般个人投资者的一个很大的区别在于：很多的机构投资者都可能因为投资的需要，主动或被动的成为所投资公司的长期股东，如果没有健全公正的产权交易制度，将不利于机构投资者有效的行使权利，规避风险，也会挫伤机构投资者的投资信心，客观上造成投机盛行的局面。另外，要根据市场需要，不断推出新的金融工具来满足机构投资者在投资品种和投资组合上的需要。笔者认为，作为机构投资者他们比一般的个人投资者更理性，更注意规避风险。但目前市场上以规避风险为出发点设计出的金融工具很少，这在客观上抑制了机构投资者的发展。事实上，美国等发达国家的证券市场正是伴随着期权、期货、期指等金融衍生工具的创新而蓬勃发展起来的。因此，我们应当很清醒的意识到我们在这方面的差距，尽量为机构投资创造一个有丰富投资工具的投资市场。
另外，我们要认真研究不同类型的机构投资者的不同特点，在这个基础上制定相应的法律法规和制度。比如，保险公司、社会保障基金、财***头寸资金等不同的投资主体有着不同的特点和不同的投资偏好。认真研究这些机构投资者的需求也应当是我们必须做的一个很重要的工作。笔者想要说明的是，我们建立各种制度不是目的，这些制度一定是为市场服务的，他们的最终归宿一定应该是健康的证券市场。因此，我们在制定和完善这些制度时一定要认真了解市场，了解市场的规律和需求，了解市场参与主体的需求。也只有这样，我们的法律和制度才会是符合市场需要的，也只有这样这些法律和制度才可能发挥应有的作用。同时，法律和制度是有层次的，我们不能急功近利，在没有完善最根本和最基层的制度前，盲目引进所谓的先进的浅层面的技巧，这样做往往弄巧成拙。
机构论文篇5
关键词:全面质量管理;疾病预防控制
Abstract:Theapplicationoftotalqualitymanagementincentersfordiseasecontrolandpreventionisbenefittothera-tionaluseoftheresourcesandprovidingbettertechnicalservice,whichnotonlycomplieswiththenationalaimonstrengthen-ingtheconstructionofdiseasecontrolsystem,butalsomeetstherequirementsofpeopletothepublichealthservice.Astheproducingsectorofgovernment’spublichealthservice,thecentersfordiseasecontrolandpreventionshowsocial,politicalandtechnologicalcharacteristics;consequently,itisverycomplicatedandspecialtoadvancethetotalqualitymanagementincentersfordiseasecontrolandprevention.Itisnecessarytodesignandestablishthequalitymanagementpatternsapplyingtothecentersfordiseasecontrolandpreventiontoadvancethetotalqualitymanagementefficientlyandsystematically.
Keywords:Totalqualitymanagement(TQM);DiseaseControlandPrevention
全面质量管理(TotalQualityManagementTQM)即一个组织以质量为中心,以全员参与为基础,目的在于通过让客户满意和本组织所有成员及社会受益而达到长期成功的管理途径。目前国家对疾病控制体系建设的投入不断增加,CDC的硬件设施有了很大改善,如何更好的执行疾病预防控制机构工作规范和质量管理的各项规章制度,保证工作质量,提高工作效率和效益,成为每个疾控机构当前面临解决的首论文要问题,而加强CDC质量管理,建立全面质量管理体系应该是全面提升疾病控制工作的有效途径。
1实施全面质量管理的前提条件TQM因为涉及了关于管理组织的一些根本变化,是一场“质量文化”的***,必然要打破和改变一些原有关联,甚至要触及部分人员的利益和工作模式,这种改动如操作不当势必会出现人心不稳,事态混乱的局面,这就需要我们在推进TQM的过程中首先必须要采取适合CDC这种组织环境的方法,要考虑CDC所处的社会环境、经济环境和技术环境。1·1认识上要充分统一要推进新的管理模式,第一要解决的问题就是认识上的差异,以及由此而产生抵触心理以及旧的作者单位:天津市疾病预防控制中心(天津300011)作者简介:陈璐(1972-),女,硕士,主要从事质量管理工作。思维习惯。任何组织都存在着官僚的一些基本特征,他们惧怕和抵制着变革的发生,在CDC系统内也同样面临着这样的问题,所以高层管理者往往成为实施TQM的最大障碍,而TQM要取得成功,高层管理人员学会接受变通和革新的重要性是一个不可或缺的必要条件[1]。高层管理者在内部进行全局观念的教育是必不可少的,任何一个分管领导只是作为最高管理者的管理代表对某项工作实施管理权,他要为最高管理者负责也要为疾控中心整体的发展负责,在中心内部制度建设上也要适当调整***绩考核制度,减轻高层管理者的心理压力。并且在CDC中层干部既是TQM的设计者又是推进者更是执行者,所以他们的支持和理解同样关系到TQM的成败,应该让他们明白TQM的管理思路、操作步骤、实施TQM的必要性和重要性,达成共识。1·2全员参与,全员培训TQM强调的是以全员参与为基础的,以自我岗位分析为特点,所以每一个岗位的工作人员都应该参与到TQM体系的建设中,对TQM的建立思路和管理要求进行培训,使每位员工都应该明白TQM的管理理念是什么,需要做什么、如何去做。提高员工的质量意识和服务素质,CDC作为社会的公共卫生服务的提供部门,首先要明确***府和社会作为我们的客户他们的需求是什么,如何才能提供令他们满意的产品。并且在员工内部要建立“互为顾客”的概念,互相了解和体会对方的需求,只有建立了这样一种意识才能让每位工作人员将重点放在自我分析上,不断分析自我、完善自我。并且将SOP(标准操作规程)看作是一贯的、具有可预见性的但同时也是持续发展的操作规程,而不断地去改进和完善[2]。
2实施全面质量管理的步骤2·1质量管理组织框架的完善建立层次清晰,职责分明的质量管理组织框架是实施TQM的基础建设和前期准备。质量管理组织框架应分至少三级来建立,第一级是中心管理层,即质量管理委员会,起到决策、评判和裁决的作用,负责确立质量方针和质量发展目标,明确实施质量管理的步骤与范围,对专业技术内容进行审评,对违规行为进行裁决;第二级是执行管理层,就是建立专门的质量管理职能部门,负责TQM的具体推动、组织、检查和落实,对质量方针和质量目标进行宣贯、组织内部质量体系文件的编写修改与维护、实施和推动质量管理模式的建立,对工作行为进行符合性的质量检查与考核、对质量体系的实施有效性进行评判;第三级实施操作层,各科室设立质量管理小组或兼职的质量监督员,对各种行为进行适时的质量监管,对本科室的规范性工作进行建立和实施。对这三级机构的工作和人员要求是不同的,第一质量管理委员会应包括领导层成员和技术专家,明确其在行***和技术方面的权威性,第二质量管理职能部门应具有很强的执行力和沟通协调能力,同时应赋予他全面管理的职责地位和权利。第三质量管理小组或兼职的质量监督员应对质量管理有清晰的认识,本身又具有相关专业的技术知识,工作严谨认真。这三个层级的管理部门应建立良好的沟通与交流机制,做到信息的快速传递与反馈,和有效的上情下达和下情上传,建立有效的管理组织框架。2·2质量管理体系运转程序和标准的建立目前CDC的工作职责主要分三大块,首先是疾病控制的***府职责工作,第二是作为技术支撑和技术服务的实验室工作,其三是作为内部管理的行***职责工作,这三种工作性质内容工作模式完全不同,不能采取单一的管理模式和程序,要在全面质量管理总体思维指导下,按照不同的管理规范和标准依据,因地制宜分类进行管理,才能够建立符合CDC工作实际的质量管理模式。对于疾病预防控制工作,应根据***府和社会对其的具体要求和需求进行充分的理解和体会,明确对公共卫生服务的质量要求,分项目进行管理,制定年度短期目标和中长期发展目标,将常规工作纳入项目中,细划工作任务和考核指标,建立规范的工作程序和操作指导。对于实验室工作可以按照ISO/IEC17025国际标准及实验室资质认定评审准则的要求,将质量管理要求更专业化和标准化,能够很好的做到将TQM的管理理念和专业管理标准的完美结合[3]。对行***管理工作可以按照ISO9001的管理要求建立内部管理体系,强调工作的规范、岗位职责的明确、工作记录的完整和检查监督的有效。这样在大的质量管理体系框架下,实施分类管理;在建立规范程序的前提下,强调质量意识、全员参与、自我分析和质量管理考核。2·3分步策略推进第一步通过培训教育使员工牢固树立“质量第一”、“顾客第一”的思想,制造良好的企业文化氛围,第二步制订人、事、物及环境的标准与程序,建立质量管理体系,第三步对体系标准进行宣贯培训,推动全员充分参与,第四步建立层级管理和考核机制,及时发现问题解决问题,第五步建立信息反馈机制,形成PDCA(plan,do,check,action)闭合环。全面质量管理的推进必须要分步进行,可先从标准明确、基础工作较扎实的部门开始。如以实验室计量认证和国家实验室认可为契机推动和建立质量管理体系。实验室是CDC系统最早接触质量管理和规范操作的部门,往往具有很好的工作基础和人员意识,并且实验室具有工作程序相对固定、工作指标明确的特点。是相对最容易建立全面质量管理的部门,这样操作不仅减少了TQM推行的压力和阻力,而且以点带面能够起到很好的带动作用,使质量管理的全面推行更可行和更具操作性。
3实施全面质量管理需注意的事情3·1处理好质量管理与质量考核的关系全面质量管理认为,质量不是靠检验出来的,也不是靠统计出来的,而是服务形成过程中各个环节质量的总和,所以加强环节过程的规范与管理尤为重要,必须形成全过程监管机制,同时这也就要求引入考核机制以增强质量管理的强制性和力度。全面质量管理的重点和目的在于管理,而质量考核应是推进质量管理的有效手段,管理是“以人为本”的,而考核是对事不对人,以事实为依据的,管理追求的是全面性,考核本身是具有片面性的,所以考核只是一种管理的手段,考核的最终目的也是为了更好的实施管理,是为管理服务的。3·2处理好考核与激励的关系考核本身带有强制性,操作不当容易引起被考核部门的对立和抵制,与管理的激励原则相违背,所以考核必须掌握好“先立法,再***”的原则,就是先明确工作的原则、程序、要求及考核的原则与指标,整体的考核方案与评分办法要与被考核部门见面并得到认可,达成共识,在双方都共知的情况下开展考核,这样就可以避免被考核部门因不理解考核内容认为是挑刺或故意为难而产生抵触心理。并且在考核实施过程中也应该注意对发现的问题应当面指出确认,积极反馈考核结果。应让被考核科室明白考核是为管理服务的,是为各专业部门服务的,是为了更加规范行为提高质量,并注重发现与奖励质量管理工作突出的人和事,大家才会接受和认可考核,达到激励规范的目的。3·3处理好质量管理与业务需求的关系在质量管理实行初期,因为要建立全新的工作流程、增强工作记录的可溯性、强调工作的规范性,势必会出现工作量增加、工作记录表格增加、工作环节增加的情况,这种“管理成本”的加大导致大家对新的管理模式的不适应和怀疑,尤其在业务工作量大的情况下,难免会产生质量管理增强了,而业务需求的满足度却下降了的情况。首先要明确这种情况的发生是阶段性的,质量管理的最终目的是质量与效率的双赢,出现这种情况一方面基于大家对规范管理的不适应,一方面在程序的设定上还存在不合理的情况,要具体事件具体分析,在加强教育培训的同时,更要强调全面质量管理的自我分析和体系建设的“适应性”和“人性化”,应该结合工作实际具体分析工作流程的合理性和有效性,制订出既符合质量要求更具有人性化的高效率的工作模式。3·4建立长远运行机制与绩效管理有机结合“将质量管理变成一种习惯”,建立长远的运行机制将质量管理与绩效考核有机结合,将工作规范程序与岗位说明书有效结合,让工作规范程序以工作为单位,岗位说明书以人为单位,工作规范程序成为岗位说明书的基础,使质量考核的成绩和结果作为绩效考核的一部分,能更有效的与每位工作人员的职业发展和人事分配改革挂钩,将更有助于质量管理的推行也更能客观真实的反映工作人员的工作实际,更有助于全面质量管理的长久发展。
[参考文献]
[1]史蒂文科恩,罗纳德布兰德.***府全面质量管理[M].北京:中国人民大学出版社,2001·
机构论文篇6
一、构建和谐的思想***治教育机制
1、以人为本、全员育人的工作体系。和谐的工作体系是学生思想***治教育的前提，是建立思想***治教育长效机制的有力保障。构建和谐的工作体系关键在于学校的制度建设与人本管理要和谐发展。一方面，构建全员合作的教育关系，协调各方面的教育力量，形成最佳教育合力，坚持教书育人、管理育人、服务育人。另一方面和谐教育要融进教育教学的各个层面，渗透在教学、科研各个环节，实现基础教育与专业教育相结合。
2、思想***治教育同学生管理相结合是构建以人为本的和谐教育机制的必要手段。贯彻以人为本的工作理念的同时，要积极推动思想教育与学生管理相结合，在通过规章制度等约束人的行为的同时，把思想***治工作的柔性导向融于其中，把自律与他律结合起来。在新形势下，高校要坚持立足于教育、辅之以管理、寓教育于管理的 ***治工作原则，通过将教育落实到管理中，把管理上升为教育，使得两者相得益彰，互补互促，以达到塑造人、引导人、规范人的目的。
3、建立为广大学生办实事、办好事的长效服务机制。近年来，技工院校的学生尤其是贫困学生的思想和实际问题明显增多，矛盾日益突出。如学生中的贫困问题、心理障碍问题和就业困难问题等需要全社会给予更多的关注与帮助，建立服务机制，帮助学生解决学习、生活、就业等方面的问题，为他们的全面和谐发展创造条件。一是贫困生资助机制。要在奖、贷、助、补、减资助体系中，重点完善国家助学贷款工作机制，进一步拓展资助形式，发挥资助育人功能，在关心人、帮助人的同时，更要教育人、引导人。二是心理和谐教育机制。心理和谐是人自身和谐的主要内容。学校应着力培养学生的心理素质，建立学生心理和谐教育机制，建立心理咨询中心，开设心理健康课程，通过心理健康知识讲座、测试普查、咨询等形式，及时发现并解决学生因生活、学习、情感等发生的问题，促使个体心理品质健康、均衡、调和发展。三是毕业生就业指导机制。成立学生就业指导中心，开设就业指导课，加强就业信息网络建设，拓展学生就业渠道，开展创业活动和职业生涯设计，将学生就业教育工作贯穿于在校学习的各个环节。
二、构建和谐的教学机制
和谐的教学机制是和谐教育的中心。教学活动是学校教育的主要工作，要将受教育者培养成为符合社会主义现代化建设需要，符合社会道德准则的，课程是教育目的、教育思想和教育效果的直接体现物，是决定人才发展方向、水平和素质结构的关键因素，也是教育与学习的基本依据，它对学生的个性发展和共性形成起着至关重要的作用。一方面，和谐的课程体系应当实现社会化课程与个性化课程的统一。社会化课程是指那些以满足社会需求为导向，培养个体遵守共同的社会行为和行业规范，促进社会进步与发展的课程。另一方面，和谐的课程体系还应当体现科学化教育与人文化教育的统一。目前，受社会就业压力的影响，一些学生对所学专业的选择愈来愈带有功利的性质，一些技工院校也纷纷调整课程设置，过分的强调实用性的技术课程忽略了对学生人文素质和创新精神的培养。实用性技术课程的不断增多，极大地削弱了有利于学生扩展眼界、增强社会责任意识的学科设置，导致学生更热衷于个人就业目标的实现，放弃了对社会的关心和责任，这样的教育机制已经成为了纯粹的职业教育。爱因斯坦曾经说过，用专业知识教育人是不够的，通过专业教育，学生可以成为一种有用的机器，但不能成为一个和谐发展的人。
三、构建和谐的管理机制
不论是从现实还是从理论上看，要實现教育的和谐必须从制度入手，建章立制、加强领导、优化管理，这是搞好和谐教育的制度保障。构建和谐的学校教育教学体系，必须完善与之相协调的学校管理。在强化目标管理意识的基础上要树立现代的管理理念，建立新型的管理机制，明晰管理的层次和职责，提高管理的和谐程度和效率，以实现和谐教育的管理目标。学生是学校教育的产品，是学校生存、发展乃至社会声誉的决定性要素，因而学校要将培养全面发展的学生作为学校管理工作的出发点和归宿，学校管理工作的焦点应当是满足学生作为学校管理工作的出发点和归宿，学校管理工作的聚焦点应当是满足学生不断变化的多元化需求。
四、构建和谐的师生关系，实现公正与情感的交融
社会的和谐首先表现为人与人之间的和谐。构建和谐的学校教育教学体系理应包括建立学校内部人际关系包括师生关系、学生关系、教师关系、干群关系等，而师生关系是学校教育中最基本的人际关系。师生关系的和谐是实施和谐教育的前提，它潜移默化地影响着学生的心灵，影响着学生的发展，影响着学校教育的结果。
机构论文篇7
有许多人对于不是非常了解，但是论文却是每天都在接触的事情，因此在这个过程中对于相关机构作用的了解是非常必要的。很多人在各个方面遇到麻烦可能就是因为自己没有交上比较好的论文，或者说论文达不到相应的投稿要求，从而导致一定的问题发生，因此在这个过程中应当要对于这些机构进行一定的了解和把握，从而更好的给自身带来相应的帮助作用，带来良好的帮助效果，才不至于出现其他方面的问题。
在这种情况下应当要对于机构的相关资历进行了解，从而对自身产生一系列的帮助效果。让人们在进行发表的过程中不至于产生其他方面的问题，在根本上能够带来良好的作用，并且获得一系列的可靠的保障。在这种情况下无论是毕业论文还是职称论文或者说是期末作业，都可以有专业人士进行发表，而且能够获得比较可靠的保障，确保论文通过并给人们带来尽量好的帮助作用。这种状况之下，相关机构能够带来较为丰富的效果和好处。
只不过在选择的过程中人们应当要对于机构展开全方位的了解，从而不至于出现其他一些问题，在这个过程中通过多方面的努力才能够给人们带来可靠稳定的保障作用，不至于导致其他方面的不良影响和问题，从而在根本上给人们带来相应的帮助效果。
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从上世纪50年代末人类开始进入计算机教育时代至今，计算机教育理论的发展经历了三个阶段：第一个阶段是60年代初至70年代末的行为主义学习理论。这是计算机教育初期的理论基础。早期的CAI是从“程序教学”演变而来，它的创始人斯金纳就是一个行为主义心理学家。因此，计算机教育时代初期的理论基础就深深地打上行为主义学习理论的烙印。多年来，基于小步骤的、框面的分支式的程序设计一直是CAI课件设计的主要模式，并沿用至今。第二个阶段是70年代末至80年代末的认知主义学习理论。这是计算机专业教育的发展阶段。认知主义重视人在学习过程中的心理特征及认知规律，不再把学习看成是学习者对外界的信息刺激被动作出的适应性反应，而是把学习看成学习者按照自己的兴趣、意志和需要并运用自己已有的知识体系结构对外部信息刺激做出的主动的有选择的信息加工过程。第三阶段是90年代初至今的建构主义学习理论。建构主义学习理论强调，知识不能一味地靠教师灌输而使学生被动得到，而是要让学生在一定学习环境和文化背景下，借助他人（老师或同学）的帮助，利用必要的学习资料，通过“建构意义”（“建构意义”指学习者对学习内容所反映的事物的性质、规律及该事物和其他事物间的内在联系的深刻理解）的方式而获得，即学习是学生在一定情境下，通过协作活动而主动建构知识的过程。所以，建构主义学习理论强调以学生为中心，认为“情境”、“会话”、“协作”和“意义建构”是学习过程中的四大要素。它要求学生由传统教育模式中的信息被动接受者变为加工信息的主体，以及教师由知识的传授灌输者转变为学生主动建构意义的帮助者。建构主义学习理论是认知学习理论的最新发展。
二、计算机专业教学应注意的若干问题
由建构主义学习理论可以看出，计算机专业教学应以学生为中心，将学生作为认识事物的主体和知识意义的建构者，而老师只是在其中做一些起到帮助作用的工作，主要有：为学生设计学习“情境”；提供学习所需的信息资料；促使其“交流”、“合作”并得到信息反馈，从而在其原有知识体系基础上构建起新的知识结构等。因此，计算机专业教学应注意以下几个方面的问题。
（一）要以学生的“学”为中心
传统教学中，主要以教师的“教”为中心，认为“教师”是教学的主体，是知识的传授、灌输者，却忽视了学生主动参与教学活动在学习过程中的重要作用，难以调动学生的积极性、主动性和创造性，因而不利于创新型人才的培养。因此，明确以学生为中心的教学思想至关重要。我们可以从以下几个方面努力：
1.要使学生对学习内容产生浓厚的兴趣“兴趣是知识的源泉”。孔子说过，“知之者，不如好之者；好之者，不如乐之者”。这句话为我们揭示了一个怎样才能取得好的学习效果的秘密，那就是对学习的热爱。不同的人在同样的学习环境下学习效果不一样，自身的素质固然是一个方面，更加重要的还在于学习者对学习内容的态度或感觉。正所谓“兴趣是最好的老师”，当你对学习内容产生了兴趣之后，自然会学得比别人好。因此，我们在备课时如果能根据授课内容设定可以激发学生兴趣的情境，能尽力搜集为教学内容服务的生动资料（比如学生比较感兴趣的***片或视频资料甚至实物等），同时，能充分发挥多媒体等现代化教学设备的优势，那么我们的课堂必然是丰富多彩的，教学过程中必然可以充分激发学生的求知欲，达到甚至超过我们预期的教学效果。
2.要充分调动学生在学习过程中的主动性针对每次教学进程中教学内容的不同特点，设计不同的教学方法和形式，比如：提问法、讨论法、任务驱动法、小组竞赛法等，让老师教授、学生自学、共同讨论、主动探索等方式结合起来，使教学方法多样灵活，以便充分发挥学生参与学习、建构知识的主动性。3.要使学生可以在各种情境下应用所学知识苏霍姆林斯基说，把知识加以运用，可使学生体验到一种理智高于事实和现象的权力感。比如，我们在讲解编程知识时，除书本固定例子外，可以让学生解决一些其它学科（比如数学）的问题或者实际生活中的问题，让学生感到所学知识有很大的“用武之地”；而且在不同的情境下应用所学知识更加有利于学生对知识的建构，使之对所学知识理解更透彻、认识更全面、应用更灵活、记忆更深刻。
（二）要重视“情境”和“沟通协作”对意义建构的重要性
建构主义理论认为，学与一定的社会文化背景即“情境”相联系的，在实际、生动、丰富的情境下学习，可以使学习者利用已有知识结构中的有关经验去同化新知识,从而赋予新知识以某种意义，促使其意义建构。“沟通协作”指学习者在学习过程中同周围环境（包括其它学习者、老师和设备等）的信息交互，这种交互作用对所学内容的理解起关键的作用，通过“沟通协作”，学习者群体智慧就可以被整个群体共享，从而共同完成对所学知识的意义建构。
（三）要重视学习环境（而不是教学环境）的设计
学习环境是学生可以在其中利用各种工具和资源（如文字资料、书籍、音像、课件、网上信息等）进行自主学习和探索，从而达到学习目标的场所。强调学习环境的设计意味着更多的主动和自由，而不是控制和支配。显然，学习环境的设计包括以上三个方面（即如何以“学”为中心，如何设置“情境”，采取何种“沟通协作方式”）的设计。这是教师在教学过程中应凝聚智慧重点完成的工作，也是教师作为学生“意义建构”过程中的促进帮助者的具体体现。所以，对“学习环境”的精心设计对教学的效果至关重要。
三、结束语
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1.1内容具有前瞻性
计算机本身就是一门具有前瞻性的学科，在社会的发展下，计算机技术的更新速度极快，成人计算机教学必须要仅仅跟随社会发展脚步，为学习者多传达一些新知识与新科技。由于教学内容更新极快，因此，成人计算机教学手段也需要具备先进性特征，使用传统填鸭式教学模式是无法满足学习者需求的。
1.2教学理念具有先进性
计算机与其他学科存在一些差异，在教学活动中，教师需要让学习者明白，计算机的学习是一个不断培养自身新思维的过程，强调举一反三，并非为了学习而学习，只有这样，才能够帮助学习者树立起科学的学习观。要完成这一教学目标，必须要采用知识构建模式。此外，在成人计算机教学中，需要安排大量的上机实践时间，虽然计算机已经普及，但是部分成人学习者基础知识水平较差，为了提升学习效果，在最初学习时，就需要帮助他们对计算机这门学科有正确的理解，把握好学习特点，为后续的学习奠定好基础。
1.3教师是教学活动的辅助者
在成人计算机教学中应用传统填鸭式教学模式是无法取得理想的教学成效将知识构建模式引入成人计算机教学的探讨张文科中共大庆市委***校163313的，要想让学习者多掌握知识，必须强调他们的主动参与，在这一背景下，教师不再是主导者的角色，而应该是学习者学习的指导者与辅助者，指导他们快速、认真、有效的进行学习。这就对教师的教学活动提出了比之以往更高的要求，要将更多的情感因素融入教学活动中，注意培养学习者的学习兴趣。
1.4要注重探索精神的培养
创新是民族发展的动力，计算机学科具有创新性的优势，将知识构建模式应用在成人计算机教学中能够很好的培养学习者的探索精神与创新精神，知识构建的循环模式能够帮助学习者在练习中学习理论知识，在学习理论知识的过程中巩固实践。
2知识构建模式在成人计算机教学中的应用方式
2.1注重激发出学习者的学习兴趣
兴趣是最好的老师，对于成人而言也不例外，在课程开始，可以为学生讲解一些关于硅谷传奇的故事、比尔盖茨的传奇史、Windows取代Dos的历史、网络的用途、互联网的相关概念等等。在讲解完这一系列的知识之后，学习者的兴趣就能够立即被调动起来，此时，在讲解相关的理论知识就能够达到事半功倍的效果。同时，在讲解这些故事时可以鼓励学习者说出自己心中的想法，提出问题，帮助他们解决问题的过程实质上也属于知识构建模式的有机组成部分。此外，在开展教学活动时，教师要做到与时俱进，多吸收一些先进的计算机与网络知识，为学习者灌输新的思维方式与学习理念，让他们应用新的思维来思考问题，并将这些理念延伸到日常生活与工作过程中。
2.2为学习者传递正确的学习方法
在任何学习活动中，方法都是最重要的，知识构建模式也不例外，学习方法直接影响着学生的学习成效，种种实践证实，知识架构学习模式在成人计算机学习中可以起到理想的学习效果。参加成人计算机培训的很多学习者都是为了参加不同类型的等级考试，考试中涉及的内容较多，且培训时间有限，如何让学习者在短时间内掌握更多的知识是摆在教师眼前的重要问题。要实现这一学习目的，完全遵照传统的教学模式显然是无法达到的，为此，必须要对教学模式进行改革，引入先进的教学思维，将重要的知识点分门别类的为学习者呈现出来，标示出相关的解决方式，操作方案，引导学习者举一反三，虽然没有实现面面俱到，但是却能够让学习者掌握重点知识和难点知识。
2.3应用有效的规则与方法
计算机教学是没有固定规则的，可操作的经验也并不多，在应用知识构建模式时，需要注意到以下几个问题：第一，避免学习者死记硬背，要帮助他们掌握论证的过程，用论证模式来学习新知识；第二，如果学习者出现疑惑，避免直接告知其正确的解决方案，应该让他们自行去探究，在这一过程中，教师仅仅是辅助者的角色；第三，教师要注意倾听每一个学习者的心声，抓住他们的思想，利用他们的思想为学习者展示新知识；第四，教师要注重每一个学习者的“幻想”，避免他们用既定的惯性思维思考问题；第五，在教学过程中，多应用夸奖性与鼓励性的语言，一个微笑、一个赞许就可以有效提升学习者的学习热情，让学习活动事半功倍。
3结语
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一
本文所说的“权力机构”，是指实际上而非法定的***权机构。按清朝的制度，最基层的***权建立在州、县，到了民国初年仍是如此。1914年11月，袁世凯在褫职缉拿广东东莞县知事王铭渐的大总统策令中提及“知事为亲民之官”[1]，就是民国初年仍把县作为法定的最基层***权的反映。但在清末的广东，县以下的乡村地区，已经形成了士绅控制的实际上的权力机构——“公局”；从督抚到州县官员，都认可公局的存在和权力(注：关于清末广东的基层权力机构，笔者拟另文详细探讨。)。清末“预备立宪”时，实行地方自治，规定县以下的城、镇、乡设立议事会、董事会，广东各地办理情况不一，有的州县是筹而未办，有的是公局改头换面，有的则把原来的团练地域划分为区。例如顺德县在光绪末年分为10区，所依据的就是中法战争期间筹办团防全县10团的防区[2]。但无论何种情况，士绅控制乡村基层权力机构的情况没有实质性的变化。
在清末的几年，由于绅权的衰落，再加上******人、绿林好汉的活动，在广东很多地方，官、绅对基层社会已日渐失去控制。1911年11月9日，广东“和平***”，建立了由同盟会员领导的广东******府。在辛亥***高潮到来的时候，******人在广东发动了数量巨大的民***。这些民***，用胡汉民的话说，以“赤贫农民与其失业而流为土匪者为基本队”[3](p46)，其人数曾达到148400人[4]，还不算那些没有在******府领取***饷而未列入统计的兵匪难分的队伍。民***的广泛发动，使乡村的士绅在***高潮中普遍受到冲击，首当其冲的就是公局、城镇乡议事会、董事会这类机构。例如，顺德县乐从镇公局曾经积极协助官府缉拿******人和绿林好汉，1911年11月初，几百名民***开到乐从，“向团保局驻扎，遍树***旗，各局绅逃去无踪”[5]。1912年5月，有人不无夸张地说：“自反正以后，从前士绅，即多遭盗贼蹂躏，逃亡殆尽；其未遭挫折者，亦以亡清头衔，不足以慑服乡里，且鉴前车，不复敢挺身任事，于是地方办事机关，扫灭净尽。”[6]
******人在进行反清斗争时主要考虑的是如何夺取***权，尽管孙中山的***程序论在1902年已初步形成，他曾设想收复各地后，“则以******府约地方自治。地方有人任之，则受******府节制；无则由******府简人任之”[7](p278)。孙中山在1906年主持制定的《同盟会***方略》中，关于***时期之地方***权，规定了每县设立一个“安民局”，有局长一人、局员10人、顾问10人，“局员择营中人或地方绅士，顾问员皆以地方绅士充之”[8](p304—305)，对县以下地区则没有提及。对珠江三角洲那些近百万人的大县，这种“安民局”的设计未免脱离实际。从现有资料看，广东******府成立后各县并没有普遍建立这种“安民局”。******在乡村原有的权力机构没有自己的人，他们所能联络的，既不是掌握权力的士绅，又不是占人数最多的农民，只是乡村的一些边缘群体如会***、绿林。当***高潮到来时，这些人可以在短期内纠合人数众多的武装，造成很大声势，但不可能帮助******把影响真正深入到乡村。当***高潮过后，广东******府由于***饷无着，加上各界居民的压力，不得不大规模地解散民***，这些民***不少重新流落为匪，于是整个广东的乡村地区更处于***之中。当时多数县长是同盟会员；胡汉民后来说过，广东90多个县，每年平均更换县长三次[9](总p618—619)，可见，广东******府对县一级尚能控制。但县以下广大的乡村地区，情况就大不相同了。广东******府共发行了约1800万元没有准备金的纸币，以广东3000余万人口，辛亥前后每年的外资总值接近2亿海关两，1800万元的纸币应该不算很多。但纸币流通十分困难，重要原因是乡村地区拒用，结果纸币都集中到省城，造成低折。(注：关于广东1911年前后的外贸额，参看陈华新：《近代广东对外贸易史料》，《广东文史资料》第70辑；关于纸币低折，参看邱捷：《1912—1913年广东的纸币低折问题》，《中山大学孙中山研究论文集》第10—11集.中山大学学报论集，1994年。)广东******府曾在全省实行大规模的“清乡”，直接的原因是要清除盗匪，但从根本上说是希望把统治权力落实到乡村基层社会，但是，******人并没有取得成功(注：关于民国初年广东的清乡，参见邱捷：《1912—1913年广东的社会治安问题与广东******府的清乡》，《近代史研究》，1992年第3期。)。维持纸币和清乡的失败，很大程度是因为******人在乡村地区没有社会基础，也没有受他们控制的基层权力机构。
******人不是完全没有意识到这点，他们曾计划在清乡的同时，“通饬各属办理乡治”，先在各县划定各乡界址，然后“选乡中人望所归之人，谕充乡长、乡董，以谋一乡之治理，乡人均受其约束”[10]。不过，******人所设想的乡治，一直到二次***失败也无进展，各地基层权力机构的恢复与重建，是在***府无力监管和控制的情况下进行的。
接替******人治理广东的龙济光，在1913年底颁布了《广东筹办保甲团练暂行章程》，规定“每县以下分区，每区设区长，每区之内，照原日各乡地域，每乡设乡长”；“每乡之内，分段设甲”；要求“各县长奉到此章程后，即于各区内遴派区长，并督同各区长于各乡遴派乡长，由各乡长速行分段遴派保长，保长分派户口册籍，照式填报，遴派甲长”；在此基础上，“即以每区所管之地为一大团，设大团长，由区长兼之，各乡或数乡相联为一小团，设乡团长，以乡长兼之”[11]。这个章程无非是想把清末的公局与清末早已经瓦解的保甲制度相结合。但是，龙济光的力量有限(入粤只带了几千***队)，而且要全力防范******，不可能为章程的实行提供多少***事或财***的支持。这个章程的颁布，无疑会有助于更多旧基层权力机构的恢复，但这些机构恢复或重建，不会完全遵循龙济光的章程，更未必是省、县***府所能控制的。1921年，兼广东省长陈炯明颁布禁赌条例，规定各县劝导禁赌、首告犯赌、查拿赌犯的责任人，除县知事外，就是团董绅士、族长、街甲、地保[12]，没有提及区长、乡长，可见区、乡两级办事机构并没有因为龙济光颁布的章程而在全省普遍建立。
1921年8月，广东实行县自治，各地选举县长、县议会。在这一过程中，县以下地区的权力机构肯定会有所建立或健全。但不久陈炯明与孙中山矛盾尖锐化，1922年6月陈炯明叛变，1923年初孙中山依靠滇桂***等外省***队第三次在广东建立***权，此后两年多，进行讨伐沈鸿英、陈炯明的战事。******府只是控制广东部分地区，而在所控制的地区中，各***擅自委任县长，征收捐税，省对县已无法有效行使权力，县以下的地区更是混乱不堪。到1928年，广东省制定《修正广东省保甲条例》，计划建立由县市行***长官指挥监督下的从保董、甲长到牌正的保甲体系，次年改拟的《保甲暂行办法》则改为“各甲隶属于辖内警署或区乡办事所或团局”，“各警署、区乡办事所、团局受直属地方长官之指挥监督”[13](p374—375)。显然，后一个暂行办法，更多地迁就了民国元年以来广东各地基层权力机构的实际情况。
尽管***府颁布的法规有时也假定省以下分为县、区、乡[14](p95—99、p106—117)，但广东各地县以下的基层权力机构实际上是“警署或区乡办事所或团局”，有不少资料可以反映。例如，在南海县九江镇的地方权力机构是“九江镇同安保卫团局”，人们仍称之为“公局”；1924年8月的报道说，“九江乡绅，在该圩公局召集会议办团事”，会议后“由局备函”把所决定的事项通告县长及驻***，以及“通告各社约”[15]。由此看来，九江镇的权力机构与其办事的方式仍为清末公局的延续。又如，据1930年的一项调查：番禺县“全县分为四司”(按：与民国《番禺县续志》所记载清末的建置相同)，“警察区原分为七区，民国以来存者仅第五区第七区而已”；此外，三水、赤溪、台山、开平、新兴、高要、封川、开建、广宁、四会、钦县、防城、灵山等县(注：钦县、防城、灵山、合浦今属广西。)，有的警察区和自治区(或行***区)数目各异，有的只有自治区而无警察区，有的则只有警察区而无自治区；合浦县警察区为6区，“自治区分为十六，旧名为团”[16](p13、24、29、36、48、56、63、77、82、92、99、106、112、118等)。从近年广东出版的一些新县志关于民国初年建置的记载，也反映了县以下区域建置不一的情况，如从化县“清宣统三年，全县划为东、西、南、北、中5个民团局”，“民国元年(1912年)，全县设东、西、南、北4个区，基本沿袭清末建置”，“民国2年(1913年)至民国10年(1921年)全县设20个区”[17](p98、103)；增城县“民国初期，区划大致依清代旧制，统称为十二都，由县直辖，都下设乡”[18](p52)；梅县“民国元年至19年(1912——1930年)，县以下基层***区仍沿用清代的保甲约制”[19](p78)；潮州“民国初，都改区，初行保卫团制，有乡600多个；继行治安会制，有乡80多个；又行后备联防制，有乡300多个”[20](p247)；信宜县“民国初，县的行***区划为区、堡、乡、里”[21](p91)。可见，民国初年治理广东的历届***府，都未能在全省建立统一的县以下权力机构的制度。
二
辛亥***使原有的乡村基层权力机构受到破坏，但是，县以下地区的治安、公益、教育等事务需要有机构管理，而乡村地区的各类实力人物，也会在省、县两级***府无力对县以下地区实行有效控制的情况下，利用***府颁布的各种法令，掌握地方的实权，为自己、家族和团体谋取最大的利益。在辛亥***开始退潮的时候，各个乡村地区的机构以不同方式恢复与重建。
在很多情况下，原来的士绅卷土重来，又控制了基层权力机构。例如，清末广东谘议局议员刘鲲海，顺德县逢简乡人，“在乡局办事多年”，被视为“绅界之屠伯”，辛亥***高潮时逃到香港，房屋也被农民和绿林好汉烧毁，但1912年又被委以参与清乡的重任[22]；1913年初，刘出面“办理三十六乡各处清乡及各处清乡善后团防警察事宜”，团长“皆三十六乡之旧绅”[23]。1912年夏，南海县长在清乡时“按日接见县属各司乡局董，藉征***见”[24]，可见在南海县旧日的基层权力机构不少已恢复或重建，其地位也得到县长的承认。
除了旧日的绅士之外，参加过******或充当过民******官的某些人物，回到乡村地区，则成为新的士绅。1912年，总绥靖处的公文提到，“近查遣散民***官长、士兵，回籍以后，间有持功牌执照，自居乡绅”，特地申明退伍***人要当乡绅需经过县长选委[25]。同年初，在阳江县有“匪”千余到各店铺打单(注：“打单”即写信勒索。)，“间或列队出行，俱荷新式洋***，行前者喇叭铜鼓，手持五色国旗”[26]。从报道的描述看，这支队伍当也是民***，建立了自封的基层权力机构。有些地方，原来的士绅与这些新产生的乡村实力人物为争夺基层权力机构的控制权进行较量。例如顺德县容奇镇，在辛亥***高潮中，民***首领梁茂等占据乡局，“初尚文明，转瞬即故态复萌，寻仇勒索，抢劫掳掠，应有尽有。继而又有匪首麦锦带民***一队，互相寻衅，闯入乡局，抛掷炸弹，局绅狼狈奔逃。此时秩序大乱，乡人为饮鸩止渴计，将乡内公款供奉著匪周四***羽数十人为护符，于是匪风暂息。久而野性难驯，先因索饷，继而辞差，卒至纵横大掠，呼啸而逸”；此后由绅士关勤补垫出巨款出面办团，维持了此地的秩序[27]。
不过，民国初年，广东乡村的士绅、土豪和绿林、民***勾结以建立权力机构的例子甚多。例如，1912年，东莞县的李炳华等人以民团正副团长的名义，“招土匪数百，占据团所”，以武力抗拒来清乡的***队[28]。东莞县厚街的民团局“开台拜会”[29]。同年，潮汕地区“各县土豪，私招兵勇，以至兵匪不分，搜查不易”，***府在清乡时就下令解散各地擅自组织的武装[30]。
一些商业城镇，商人也成为基层权力机构的重要角色。商业、手工业发达的佛山，在清末民初是南海县境内的一个镇，原设有士绅管理的团防局，下领16团局，是佛山镇各街区和附近乡村实际上的基层权力机构。民国元年，“废所属乡局及绅士名称，官衔、匾额、旗杆等类皆除去，另***规制。俄而盗贼蜂起，各乡乏士绅主持，乃令各属设保安局，取合议制……遂由商会主办，举定办事人员”，“(民国)二年，(镇)议会散，团局复更名保卫局”，“得设团兵以保卫地方，辅官力所不隶，教育、慈善、风教、卫生，其大端焉”[31]。珠江三角洲的城镇在民国初年纷纷成立商团，在其中起主导作用的是兼有绅、商身份的人物[32]。有的商团团长出而掌管了地方权力机构，如曾任商会会长的彭础立(注：彭础立是廖仲恺的亲戚，1924年指使凶手暗杀农民协会执行委员长林宝宸，廖仲恺具函要求胡汉民将彭扣押。)，1924年任南海县崇文两堡联团局局长[33](p728)。东莞县茶山乡袁敬义，出身于“富甲一乡”的旧士绅家庭，长兄袁敬仁毕业于北京国立法***专门学校，历任广州、中山等地的审判官；袁敬义出任了商团团长、五十六乡联团局局长，后来还任东莞第六区公所所长[34]。从1924年5月广州商团联团大会的报道看，出席的多数是珠江三角洲县城以及商业发达的乡镇商团的代表[35]。这些商团的团首，无论是否兼有乡镇自治机关职务，都是在地方说了算的人物。而且，在县以下，商团、乡团往往很难划出界限，如东莞县龙溪附近乡团联防总局，就设立在石龙商团团部，并借用该商团印信[36]。
在基层社会，有***事经历的人更容易在权力机构中崭露头角。
在1924年商团事变中大出风头的陈恭受，清朝时是秀才，后又“警察学校毕业”，民国后任过警官、当过警察厅长魏邦平的秘书，“曾代行第三师师长及市***公所所长事”[37]，后出任莲华佛山四十七乡镇联团保卫局局长、佛山商团团长。东莞县龙溪附近乡团联防总局局长姚洪阶是“前清武进士，久供***职者”[38]。何江是清末绿林头目，后来加入同盟会，民国初年是民***首领之一，此后同要人如李福林、胡毅生等一直保持密切关系。1922年后出任佛山忠义乡乡团总局团长[39]。
尽管有些县划分了区、乡，也可能在乡、镇建立了警察局，但乡村地区真正的权力机构乃是这些商、乡团，而主要是后者。控制这些机构的人物，通常像清朝时那样也被称为“绅”。
民国初年广东乡绅控制下的乡村基层权力机构，较之清朝士绅的公局更少关心公益事务，对乡村居民的剥夺和压迫也更严重和粗暴。1926年广东省农民协会的宣言指出了“土豪劣绅”的祸害：“平日假借功名，或恃其财势，勾结官府，包庇盗匪，盘踞团局，把持乡***，侵吞公款，鱼肉良民”。[40](p578)这些话，让人回忆起清末广东舆论对劣绅的抨击。可见，民国后“绅”的构成虽有变化，但“绅”的社会形象却仍与清末时差不多。
***府对这些地方豪绅武装的态度和***策是矛盾的：一方面鼓励各地建立民团以防御盗匪，另一方面也担心这些商、乡团演变为破坏其统治秩序的力量。民国初年陈炯明的一个命令曾指出，“各属设立民团，漫无限制”，“入为乡团，出为劫匪，抢掳勒索，无所不至者，比比皆是”；于是规定“嗣后各属乡团，必须呈县委派团董，发给任用状，方许成立。责成该团董慎选本乡殷实良民，取具保证，方准充当团勇”[41]。1921年陈炯明曾“通饬绅民整顿团练”，希望改革“***队不良、民团腐败”的情况，“养成地方自卫之力”[42]。次年，他却以各地公安局已经成立，打算裁撤保卫团，因为“各县保卫团、局，多为地方上有势力之绅士所主持，其潜势力非常雄厚”，乃决定把这些保卫团解散[43]。但不久陈炯明就同孙中山发生冲突，他自然没有可能把解散全省各地保卫团的决定付诸实施。
乡村地区的实力人物本身就有办团的积极性，民国以后广东社会治安更加混乱、兵匪横行的局面，进一步促使各地乡团恢复、创办和联团。1916年底有人提出，“今日急务，首在恢复自治机关，使乡与乡联络办团，而后内匪可清，外匪不得而入”[44]。东莞、番禺等县一些乡村在清末实行过联乡办团，在民国初年停办，1918年，该处乡民“以时事多故，特欲实行自卫，援照前清成案，再行举办”[45]。1921年，南海、番禺、顺德三县团保局绅董，筹商联团自卫办法，决定将三县的团额再加扩充，未办之乡镇一律拨款筹办[46]。1923年，有人批评省长徐绍桢招抚绿林的***策，认为“盖今日吾粤各属，实已变为庄严璀璨之贼世界，亦即变为光怪陆离之兵世界”；要求“先清乡，后办团”，“当先驱与民拼命之兵，驱与民争命之贼，清一乡，则民团办一乡，清一县，则民团办一县，对于已办民团地方，复不容***队驻扎”；办团的次序是“先市镇，后乡村”，先办商团，在此基础上再办四乡的乡团[47]。到了20年代，商团、乡团几乎遍布全省，尤其是珠江三角洲的城、镇、乡。
这些地方武力不仅常常挤压***府的权威，而且还会同***府发生权力和利益的冲突。民国初年珠江三角洲的“护沙”机构的变化，就是***府与基层权力机构、***队与民团争夺缉捕权和征税权的典型事例。
位于珠江口的“东海十六沙、西海十八沙，膏田万顷，向为盗匪出没之所”[48]。清朝咸丰年间，顺德县豪绅罗dūn@①衍、龙元僖建立东海十六沙护沙公约，又称护沙局。顺德士绅控制的东海护沙局主要靠向农民抽收经费维持，成为顺德士绅维持其特权地位的武力。东海护沙局，号称有勇丁千人，超过清朝驻守顺德的巡防营兵额。但到了清末民初，护沙局被指责苛抽捕费、欺压居民、捕务废弛、包庇贼匪。在防御盗匪方面完全失去了作用[49](p524)。
因为东海十六沙大部分沙田地处香山，所以发生顺德、香山两县争夺护沙权的问题。民国初年，******人掌权的广东******府为了削弱士绅的势力，下令裁撤东海护沙局，严禁顺德士绅继续征收护沙费，把护沙权收归***府[50]。因为护沙费数额巨大，所以，日后***权虽有更迭，但官办官管的局面继续下来。官府派出护沙营驻扎沙田区负责维持治安及清剿盗匪事宜。
到了1919年10月，香山籍港商陈赓虞向督***莫荣新上书要求改变护沙制度，在香山废除护沙营制，规复沙田自卫团练。他指责护沙营不能防盗，而且勒收行水、抢劫居民。在上书中，他提出一个香山沙田自卫章程，内容包括设立香山全县沙田自卫总局，由督***派出督办，以县长为会办，但真正掌握实权的护沙局正副长由香山自行选举[51]。莫荣新虽然表示会考虑陈的意见，但这一改变触及护沙处官员的利益，遭到很大阻力。实际上陈赓虞的建议并没有被采纳。在陈炯明回粤驱逐桂系之后，东莞、顺德、香山、新会四县的沙田“业户”在1921年5月以***府的护沙统领部“护沙害沙”为理由，要求***府取消***的护沙机构[52]。1922年初，东莞、香山、新会、顺德、番禺五属沙田公会甚至表示愿意每亩抽4角共缴交56万元作为护沙***队收束费，“此后五县沙田照旧归各该县原有自卫机关自筹自卫，所有官办之护沙营队即行裁撤”[53]。沙田“业户”的要求被接受，广东省长公署训令：东、顺、香、新沙田另外设法筹卫，护沙营队“亟应从事收缩”[54]。然而，所谓沙田自卫，只是反映了这几个县士绅的利益和要求。各种***队都想染指巨额的护沙费。1924年，桂***严兆丰在东莞县征收护沙费，被指责为有越权限[55]。另外一些桂***部队在宝安县委任护沙局长和清佃局长，目的也是要争对沙捐的征收权[56]。孙中山的***府曾考虑撤销沙田自卫，“组织******，改编团勇以扶助劳农”[57]。到在平息了商团事变之后，孙中山颁布大元帅训令，指出“查沙田自卫办理不善，实缘土豪劣绅藉充自卫局长、董，抽收捕费，***饱私囊。于沙所治安转至不顾，以致沙匪充斥，劫掠频闻。农民不能获益，转受其害”；决定撤销各属沙田自卫局，改组成农民协会，经费由护沙费中拨给，会长、会董由农民选举，将所有护沙自卫团甄别收编，由***府派出***队保护沙田[58]。农民协会虽然建立了，但士绅掌握的护沙武装看来并没有撤销。据曾经担任东莞明伦堂总董的叶少华回忆，在1924年后由他经办，支出了一笔开拔费使驻守沙田的桂***严兆丰部撤出，而自卫局长就由李福林部下的一名旅长兼任[59](p15—17)。
乡村地区的商团、民团成为***府难以控制、人数众多的武装，同***队、***府之间经常发生冲突。各地的乡团在广东的战事中，根据自身的利益决定对交战双方***队的态度，有时表现出相当强的战斗力。1923年4—5月间，沿粤汉铁路的乡团协助孙中山的***队对沈鸿英作战，受到孙中山的表彰[60]。新丰县西区的乡团将率部偷袭英德的陈炯明部团长颜国华俘虏，并缴获机***一挺[61]。而仁化县的团防，则以武力拦阻听命于孙中山的湘***谭延kǎi@②部[62]。在1924年的商团事变中，在陈恭受直接指挥下各县、镇、乡(主要是珠江三角洲地区)的商、乡团，表现出较广州商团更为嚣张的气焰，甚至公开提出以武力“实行驱孙运动”[63]。当年7月到9月，南海九江，东莞莞城、石龙等地的乡团、商团，与“客***”中实力最强的滇***、桂***冲突，双方都有严重的伤亡(注：对两地的***、团冲突，当时的报纸如《申报》、《广州民国日报》、《香港华字日报》等都有详细的连续报道和评论。)。广州商团事变被平定后，广州和一些重要商业城镇的商团受到打击和限制，但在广大乡村地区，******府无力一一处置豪绅控制的乡团，例如，滇***朱世贵部到清远收缴当地商团***械，附近乡团闻讯，集合数万人与滇***对敌[64]。事实上，在商团事变后，多数乡团并没有被触动(注：平定商团事变后，孙中山曾下令“乡团更无关涉”，“毋得擅缴团械”(《禁擅缴乡团***械》，《香港华字日报》1924年10月27日)。实际上有不少乡团卷入事变，不缴乡团***械当是出于策略的考虑。)，仍是乡村士绅掌握权力的武力支柱，多数团局实际上仍是乡村基层权力机构。
近年，研究中国近代史的学者相当关注县以下乡村地区的基层社会，但因为各地的情况差异很大，而且有关资料极为零散，所以，目前对民国时期乡村基层权力机构的研究，尚有不尽如人意之处。(注：闻钧天的《中国保甲制度》(上海：商务印书馆1935年版)、钱瑞升等的《民国***制史》(长沙：商务印书馆1939年版)、赵秀玲的《中国乡里制度》(北京：社会科学文献出版社1998年版)、张静的《基层***权——乡村制度诸问题》(杭州：浙江人民出版社2000年版)等书都对民国初年的乡村基层权力机构有所论及。但在近代中国，不同地域的情况可能有很大差别，以上论著不可能对各地的情况都作比较细致的研究。杜赞奇的《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》研究了河北、山东若干县份乡村权力机构的情况。于建荣的《岳村***治——转型期中国乡村社会***治结构的变迁》(北京：商务印书馆2001年版)和吴毅的《村治变迁中的权威与秩序——20世纪川东双村的表达》(北京：中国社会科学出版社2002年版)分别研究了湖南、四川某些村落的百年变迁，其中内容也与本论题有关。关于民国初年广东的乡村权力机构，似尚未有专题研究著作或论文。)本文拟探讨民国初年(大致是1912——1925年)广东(尤其是珠江三角洲地区)乡村基层权力机构的情况，希望对研究民国时期国家与社会关系问题有所助益。
一
本文所说的“权力机构”，是指实际上而非法定的***权机构。按清朝的制度，最基层的***权建立在州、县，到了民国初年仍是如此。1914年11月，袁世凯在褫职缉拿广东东莞县知事王铭渐的大总统策令中提及“知事为亲民之官”[1]，就是民国初年仍把县作为法定的最基层***权的反映。但在清末的广东，县以下的乡村地区，已经形成了士绅控制的实际上的权力机构——“公局”；从督抚到州县官员，都认可公局的存在和权力(注：关于清末广东的基层权力机构，笔者拟另文详细探讨。)。清末“预备立宪”时，实行地方自治，规定县以下的城、镇、乡设立议事会、董事会，广东各地办理情况不一，有的州县是筹而未办，有的是公局改头换面，有的则把原来的团练地域划分为区。例如顺德县在光绪末年分为10区，所依据的就是中法战争期间筹办团防全县10团的防区[2]。但无论何种情况，士绅控制乡村基层权力机构的情况没有实质性的变化。
在清末的几年，由于绅权的衰落，再加上******人、绿林好汉的活动，在广东很多地方，官、绅对基层社会已日渐失去控制。1911年11月9日，广东“和平***”，建立了由同盟会员领导的广东******府。在辛亥***高潮到来的时候，******人在广东发动了数量巨大的民***。这些民***，用胡汉民的话说，以“赤贫农民与其失业而流为土匪者为基本队”[3](p46)，其人数曾达到148400人[4]，还不算那些没有在******府领取***饷而未列入统计的兵匪难分的队伍。民***的广泛发动，使乡村的士绅在***高潮中普遍受到冲击，首当其冲的就是公局、城镇乡议事会、董事会这类机构。例如，顺德县乐从镇公局曾经积极协助官府缉拿******人和绿林好汉，1911年11月初，几百名民***开到乐从，“向团保局驻扎，遍树***旗，各局绅逃去无踪”[5]。1912年5月，有人不无夸张地说：“自反正以后，从前士绅，即多遭盗贼蹂躏，逃亡殆尽；其未遭挫折者，亦以亡清头衔，不足以慑服乡里，且鉴前车，不复敢挺身任事，于是地方办事机关，扫灭净尽。”[6]
******人在进行反清斗争时主要考虑的是如何夺取***权，尽管孙中山的***程序论在1902年已初步形成，他曾设想收复各地后，“则以******府约地方自治。地方有人任之，则受******府节制；无则由******府简人任之”[7](p278)。孙中山在1906年主持制定的《同盟会***方略》中，关于***时期之地方***权，规定了每县设立一个“安民局”，有局长一人、局员10人、顾问10人，“局员择营中人或地方绅士，顾问员皆以地方绅士充之”[8](p304—305)，对县以下地区则没有提及。对珠江三角洲那些近百万人的大县，这种“安民局”的设计未免脱离实际。从现有资料看，广东******府成立后各县并没有普遍建立这种“安民局”。******在乡村原有的权力机构没有自己的人，他们所能联络的，既不是掌握权力的士绅，又不是占人数最多的农民，只是乡村的一些边缘群体如会***、绿林。当***高潮到来时，这些人可以在短期内纠合人数众多的武装，造成很大声势，但不可能帮助******把影响真正深入到乡村。当***高潮过后，广东******府由于***饷无着，加上各界居民的压力，不得不大规模地解散民***，这些民***不少重新流落为匪，于是整个广东的乡村地区更处于***之中。当时多数县长是同盟会员；胡汉民后来说过，广东90多个县，每年平均更换县长三次[9](总p618—619)，可见，广东******府对县一级尚能控制。但县以下广大的乡村地区，情况就大不相同了。广东******府共发行了约1800万元没有准备金的纸币，以广东3000余万人口，辛亥前后每年的外资总值接近2亿海关两，1800万元的纸币应该不算很多。但纸币流通十分困难，重要原因是乡村地区拒用，结果纸币都集中到省城，造成低折。(注：关于广东1911年前后的外贸额，参看陈华新：《近代广东对外贸易史料》，《广东文史资料》第70辑；关于纸币低折，参看邱捷：《1912—1913年广东的纸币低折问题》，《中山大学孙中山研究论文集》第10—11集.中山大学学报论集，1994年。)广东******府曾在全省实行大规模的“清乡”，直接的原因是要清除盗匪，但从根本上说是希望把统治权力落实到乡村基层社会，但是，******人并没有取得成功(注：关于民国初年广东的清乡，参见邱捷：《1912—1913年广东的社会治安问题与广东******府的清乡》，《近代史研究》，1992年第3期。)。维持纸币和清乡的失败，很大程度是因为******人在乡村地区没有社会基础，也没有受他们控制的基层权力机构。
******人不是完全没有意识到这点，他们曾计划在清乡的同时，“通饬各属办理乡治”，先在各县划定各乡界址，然后“选乡中人望所归之人，谕充乡长、乡董，以谋一乡之治理，乡人均受其约束”[10]。不过，******人所设想的乡治，一直到二次***失败也无进展，各地基层权力机构的恢复与重建，是在***府无力监管和控制的情况下进行的。
接替******人治理广东的龙济光，在1913年底颁布了《广东筹办保甲团练暂行章程》，规定“每县以下分区，每区设区长，每区之内，照原日各乡地域，每乡设乡长”；“每乡之内，分段设甲”；要求“各县长奉到此章程后，即于各区内遴派区长，并督同各区长于各乡遴派乡长，由各乡长速行分段遴派保长，保长分派户口册籍，照式填报，遴派甲长”；在此基础上，“即以每区所管之地为一大团，设大团长，由区长兼之，各乡或数乡相联为一小团，设乡团长，以乡长兼之”[11]。这个章程无非是想把清末的公局与清末早已经瓦解的保甲制度相结合。但是，龙济光的力量有限(入粤只带了几千***队)，而且要全力防范******，不可能为章程的实行提供多少***事或财***的支持。这个章程的颁布，无疑会有助于更多旧基层权力机构的恢复，但这些机构恢复或重建，不会完全遵循龙济光的章程，更未必是省、县***府所能控制的。1921年，兼广东省长陈炯明颁布禁赌条例，规定各县劝导禁赌、首告犯赌、查拿赌犯的责任人，除县知事外，就是团董绅士、族长、街甲、地保[12]，没有提及区长、乡长，可见区、乡两级办事机构并没有因为龙济光颁布的章程而在全省普遍建立。
1921年8月，广东实行县自治，各地选举县长、县议会。在这一过程中，县以下地区的权力机构肯定会有所建立或健全。但不久陈炯明与孙中山矛盾尖锐化，1922年6月陈炯明叛变，1923年初孙中山依靠滇桂***等外省***队第三次在广东建立***权，此后两年多，进行讨伐沈鸿英、陈炯明的战事。******府只是控制广东部分地区，而在所控制的地区中，各***擅自委任县长，征收捐税，省对县已无法有效行使权力，县以下的地区更是混乱不堪。到1928年，广东省制定《修正广东省保甲条例》，计划建立由县市行***长官指挥监督下的从保董、甲长到牌正的保甲体系，次年改拟的《保甲暂行办法》则改为“各甲隶属于辖内警署或区乡办事所或团局”，“各警署、区乡办事所、团局受直属地方长官之指挥监督”[13](p374—375)。显然，后一个暂行办法，更多地迁就了民国元年以来广东各地基层权力机构的实际情况。
尽管***府颁布的法规有时也假定省以下分为县、区、乡[14](p95—99、p106—117)，但广东各地县以下的基层权力机构实际上是“警署或区乡办事所或团局”，有不少资料可以反映。例如，在南海县九江镇的地方权力机构是“九江镇同安保卫团局”，人们仍称之为“公局”；1924年8月的报道说，“九江乡绅，在该圩公局召集会议办团事”，会议后“由局备函”把所决定的事项通告县长及驻***，以及“通告各社约”[15]。由此看来，九江镇的权力机构与其办事的方式仍为清末公局的延续。又如，据1930年的一项调查：番禺县“全县分为四司”(按：与民国《番禺县续志》所记载清末的建置相同)，“警察区原分为七区，民国以来存者仅第五区第七区而已”；此外，三水、赤溪、台山、开平、新兴、高要、封川、开建、广宁、四会、钦县、防城、灵山等县(注：钦县、防城、灵山、合浦今属广西。)，有的警察区和自治区(或行***区)数目各异，有的只有自治区而无警察区，有的则只有警察区而无自治区；合浦县警察区为6区，“自治区分为十六，旧名为团”[16](p13、24、29、36、48、56、63、77、82、92、99、106、112、118等)。从近年广东出版的一些新县志关于民国初年建置的记载，也反映了县以下区域建置不一的情况，如从化县“清宣统三年，全县划为东、西、南、北、中5个民团局”，“民国元年(1912年)，全县设东、西、南、北4个区，基本沿袭清末建置”，“民国2年(1913年)至民国10年(1921年)全县设20个区”[17](p98、103)；增城县“民国初期，区划大致依清代旧制，统称为十二都，由县直辖，都下设乡”[18](p52)；梅县“民国元年至19年(1912——1930年)，县以下基层***区仍沿用清代的保甲约制”[19](p78)；潮州“民国初，都改区，初行保卫团制，有乡600多个；继行治安会制，有乡80多个；又行后备联防制，有乡300多个”[20](p247)；信宜县“民国初，县的行***区划为区、堡、乡、里”[21](p91)。可见，民国初年治理广东的历届***府，都未能在全省建立统一的县以下权力机构的制度。
二
辛亥***使原有的乡村基层权力机构受到破坏，但是，县以下地区的治安、公益、教育等事务需要有机构管理，而乡村地区的各类实力人物，也会在省、县两级***府无力对县以下地区实行有效控制的情况下，利用***府颁布的各种法令，掌握地方的实权，为自己、家族和团体谋取最大的利益。在辛亥***开始退潮的时候，各个乡村地区的机构以不同方式恢复与重建。
在很多情况下，原来的士绅卷土重来，又控制了基层权力机构。例如，清末广东谘议局议员刘鲲海，顺德县逢简乡人，“在乡局办事多年”，被视为“绅界之屠伯”，辛亥***高潮时逃到香港，房屋也被农民和绿林好汉烧毁，但1912年又被委以参与清乡的重任[22]；1913年初，刘出面“办理三十六乡各处清乡及各处清乡善后团防警察事宜”，团长“皆三十六乡之旧绅”[23]。1912年夏，南海县长在清乡时“按日接见县属各司乡局董，藉征***见”[24]，可见在南海县旧日的基层权力机构不少已恢复或重建，其地位也得到县长的承认。
除了旧日的绅士之外，参加过******或充当过民******官的某些人物，回到乡村地区，则成为新的士绅。1912年，总绥靖处的公文提到，“近查遣散民***官长、士兵，回籍以后，间有持功牌执照，自居乡绅”，特地申明退伍***人要当乡绅需经过县长选委[25]。同年初，在阳江县有“匪”千余到各店铺打单(注：“打单”即写信勒索。)，“间或列队出行，俱荷新式洋***，行前者喇叭铜鼓，手持五色国旗”[26]。从报道的描述看，这支队伍当也是民***，建立了自封的基层权力机构。有些地方，原来的士绅与这些新产生的乡村实力人物为争夺基层权力机构的控制权进行较量。例如顺德县容奇镇，在辛亥***高潮中，民***首领梁茂等占据乡局，“初尚文明，转瞬即故态复萌，寻仇勒索，抢劫掳掠，应有尽有。继而又有匪首麦锦带民***一队，互相寻衅，闯入乡局，抛掷炸弹，局绅狼狈奔逃。此时秩序大乱，乡人为饮鸩止渴计，将乡内公款供奉著匪周四***羽数十人为护符，于是匪风暂息。久而野性难驯，先因索饷，继而辞差，卒至纵横大掠，呼啸而逸”；此后由绅士关勤补垫出巨款出面办团，维持了此地的秩序[27]。
不过，民国初年，广东乡村的士绅、土豪和绿林、民***勾结以建立权力机构的例子甚多。例如，1912年，东莞县的李炳华等人以民团正副团长的名义，“招土匪数百，占据团所”，以武力抗拒来清乡的***队[28]。东莞县厚街的民团局“开台拜会”[29]。同年，潮汕地区“各县土豪，私招兵勇，以至兵匪不分，搜查不易”，***府在清乡时就下令解散各地擅自组织的武装[30]。
一些商业城镇，商人也成为基层权力机构的重要角色。商业、手工业发达的佛山，在清末民初是南海县境内的一个镇，原设有士绅管理的团防局，下领16团局，是佛山镇各街区和附近乡村实际上的基层权力机构。民国元年，“废所属乡局及绅士名称，官衔、匾额、旗杆等类皆除去，另***规制。俄而盗贼蜂起，各乡乏士绅主持，乃令各属设保安局，取合议制……遂由商会主办，举定办事人员”，“(民国)二年，(镇)议会散，团局复更名保卫局”，“得设团兵以保卫地方，辅官力所不隶，教育、慈善、风教、卫生，其大端焉”[31]。珠江三角洲的城镇在民国初年纷纷成立商团，在其中起主导作用的是兼有绅、商身份的人物[32]。有的商团团长出而掌管了地方权力机构，如曾任商会会长的彭础立(注：彭础立是廖仲恺的亲戚，1924年指使凶手暗杀农民协会执行委员长林宝宸，廖仲恺具函要求胡汉民将彭扣押。)，1924年任南海县崇文两堡联团局局长[33](p728)。东莞县茶山乡袁敬义，出身于“富甲一乡”的旧士绅家庭，长兄袁敬仁毕业于北京国立法***专门学校，历任广州、中山等地的审判官；袁敬义出任了商团团长、五十六乡联团局局长，后来还任东莞第六区公所所长[34]。从1924年5月广州商团联团大会的报道看，出席的多数是珠江三角洲县城以及商业发达的乡镇商团的代表[35]。这些商团的团首，无论是否兼有乡镇自治机关职务，都是在地方说了算的人物。而且，在县以下，商团、乡团往往很难划出界限，如东莞县龙溪附近乡团联防总局，就设立在石龙商团团部，并借用该商团印信[36]。
在基层社会，有***事经历的人更容易在权力机构中崭露头角。
在1924年商团事变中大出风头的陈恭受，清朝时是秀才，后又“警察学校毕业”，民国后任过警官、当过警察厅长魏邦平的秘书，“曾代行第三师师长及市***公所所长事”[37]，后出任莲华佛山四十七乡镇联团保卫局局长、佛山商团团长。东莞县龙溪附近乡团联防总局局长姚洪阶是“前清武进士，久供***职者”[38]。何江是清末绿林头目，后来加入同盟会，民国初年是民***首领之一，此后同要人如李福林、胡毅生等一直保持密切关系。1922年后出任佛山忠义乡乡团总局团长[39]。
尽管有些县划分了区、乡，也可能在乡、镇建立了警察局，但乡村地区真正的权力机构乃是这些商、乡团，而主要是后者。控制这些机构的人物，通常像清朝时那样也被称为“绅”。
民国初年广东乡绅控制下的乡村基层权力机构，较之清朝士绅的公局更少关心公益事务，对乡村居民的剥夺和压迫也更严重和粗暴。1926年广东省农民协会的宣言指出了“土豪劣绅”的祸害：“平日假借功名，或恃其财势，勾结官府，包庇盗匪，盘踞团局，把持乡***，侵吞公款，鱼肉良民”。[40](p578)这些话，让人回忆起清末广东舆论对劣绅的抨击。可见，民国后“绅”的构成虽有变化，但“绅”的社会形象却仍与清末时差不多。
***府对这些地方豪绅武装的态度和***策是矛盾的：一方面鼓励各地建立民团以防御盗匪，另一方面也担心这些商、乡团演变为破坏其统治秩序的力量。民国初年陈炯明的一个命令曾指出，“各属设立民团，漫无限制”，“入为乡团，出为劫匪，抢掳勒索，无所不至者，比比皆是”；于是规定“嗣后各属乡团，必须呈县委派团董，发给任用状，方许成立。责成该团董慎选本乡殷实良民，取具保证，方准充当团勇”[41]。1921年陈炯明曾“通饬绅民整顿团练”，希望改革“***队不良、民团腐败”的情况，“养成地方自卫之力”[42]。次年，他却以各地公安局已经成立，打算裁撤保卫团，因为“各县保卫团、局，多为地方上有势力之绅士所主持，其潜势力非常雄厚”，乃决定把这些保卫团解散[43]。但不久陈炯明就同孙中山发生冲突，他自然没有可能把解散全省各地保卫团的决定付诸实施。
乡村地区的实力人物本身就有办团的积极性，民国以后广东社会治安更加混乱、兵匪横行的局面，进一步促使各地乡团恢复、创办和联团。1916年底有人提出，“今日急务，首在恢复自治机关，使乡与乡联络办团，而后内匪可清，外匪不得而入”[44]。东莞、番禺等县一些乡村在清末实行过联乡办团，在民国初年停办，1918年，该处乡民“以时事多故，特欲实行自卫，援照前清成案，再行举办”[45]。1921年，南海、番禺、顺德三县团保局绅董，筹商联团自卫办法，决定将三县的团额再加扩充，未办之乡镇一律拨款筹办[46]。1923年，有人批评省长徐绍桢招抚绿林的***策，认为“盖今日吾粤各属，实已变为庄严璀璨之贼世界，亦即变为光怪陆离之兵世界”；要求“先清乡，后办团”，“当先驱与民拼命之兵，驱与民争命之贼，清一乡，则民团办一乡，清一县，则民团办一县，对于已办民团地方，复不容***队驻扎”；办团的次序是“先市镇，后乡村”，先办商团，在此基础上再办四乡的乡团[47]。到了20年代，商团、乡团几乎遍布全省，尤其是珠江三角洲的城、镇、乡。
这些地方武力不仅常常挤压***府的权威，而且还会同***府发生权力和利益的冲突。民国初年珠江三角洲的“护沙”机构的变化，就是***府与基层权力机构、***队与民团争夺缉捕权和征税权的典型事例。
位于珠江口的“东海十六沙、西海十八沙，膏田万顷，向为盗匪出没之所”[48]。清朝咸丰年间，顺德县豪绅罗dūn@①衍、龙元僖建立东海十六沙护沙公约，又称护沙局。顺德士绅控制的东海护沙局主要靠向农民抽收经费维持，成为顺德士绅维持其特权地位的武力。东海护沙局，号称有勇丁千人，超过清朝驻守顺德的巡防营兵额。但到了清末民初，护沙局被指责苛抽捕费、欺压居民、捕务废弛、包庇贼匪。在防御盗匪方面完全失去了作用[49](p524)。
因为东海十六沙大部分沙田地处香山，所以发生顺德、香山两县争夺护沙权的问题。民国初年，******人掌权的广东******府为了削弱士绅的势力，下令裁撤东海护沙局，严禁顺德士绅继续征收护沙费，把护沙权收归***府[50]。因为护沙费数额巨大，所以，日后***权虽有更迭，但官办官管的局面继续下来。官府派出护沙营驻扎沙田区负责维持治安及清剿盗匪事宜。
到了1919年10月，香山籍港商陈赓虞向督***莫荣新上书要求改变护沙制度，在香山废除护沙营制，规复沙田自卫团练。他指责护沙营不能防盗，而且勒收行水、抢劫居民。在上书中，他提出一个香山沙田自卫章程，内容包括设立香山全县沙田自卫总局，由督***派出督办，以县长为会办，但真正掌握实权的护沙局正副长由香山自行选举[51]。莫荣新虽然表示会考虑陈的意见，但这一改变触及护沙处官员的利益，遭到很大阻力。实际上陈赓虞的建议并没有被采纳。在陈炯明回粤驱逐桂系之后，东莞、顺德、香山、新会四县的沙田“业户”在1921年5月以***府的护沙统领部“护沙害沙”为理由，要求***府取消***的护沙机构[52]。1922年初，东莞、香山、新会、顺德、番禺五属沙田公会甚至表示愿意每亩抽4角共缴交56万元作为护沙***队收束费，“此后五县沙田照旧归各该县原有自卫机关自筹自卫，所有官办之护沙营队即行裁撤”[53]。沙田“业户”的要求被接受，广东省长公署训令：东、顺、香、新沙田另外设法筹卫，护沙营队“亟应从事收缩”[54]。然而，所谓沙田自卫，只是反映了这几个县士绅的利益和要求。各种***队都想染指巨额的护沙费。1924年，桂***严兆丰在东莞县征收护沙费，被指责为有越权限[55]。另外一些桂***部队在宝安县委任护沙局长和清佃局长，目的也是要争对沙捐的征收权[56]。孙中山的***府曾考虑撤销沙田自卫，“组织******，改编团勇以扶助劳农”[57]。到在平息了商团事变之后，孙中山颁布大元帅训令，指出“查沙田自卫办理不善，实缘土豪劣绅藉充自卫局长、董，抽收捕费，***饱私囊。于沙所治安转至不顾，以致沙匪充斥，劫掠频闻。农民不能获益，转受其害”；决定撤销各属沙田自卫局，改组成农民协会，经费由护沙费中拨给，会长、会董由农民选举，将所有护沙自卫团甄别收编，由***府派出***队保护沙田[58]。农民协会虽然建立了，但士绅掌握的护沙武装看来并没有撤销。据曾经担任东莞明伦堂总董的叶少华回忆，在1924年后由他经办，支出了一笔开拔费使驻守沙田的桂***严兆丰部撤出，而自卫局长就由李福林部下的一名旅长兼任[59](p15—17)。
乡村地区的商团、民团成为***府难以控制、人数众多的武装，同***队、***府之间经常发生冲突。各地的乡团在广东的战事中，根据自身的利益决定对交战双方***队的态度，有时表现出相当强的战斗力。1923年4—5月间，沿粤汉铁路的乡团协助孙中山的***队对沈鸿英作战，受到孙中山的表彰[60]。新丰县西区的乡团将率部偷袭英德的陈炯明部团长颜国华俘虏，并缴获机***一挺[61]。而仁化县的团防，则以武力拦阻听命于孙中山的湘***谭延kǎi@②部[62]。在1924年的商团事变中，在陈恭受直接指挥下各县、镇、乡(主要是珠江三角洲地区)的商、乡团，表现出较广州商团更为嚣张的气焰，甚至公开提出以武力“实行驱孙运动”[63]。当年7月到9月，南海九江，东莞莞城、石龙等地的乡团、商团，与“客***”中实力最强的滇***、桂***冲突，双方都有严重的伤亡(注：对两地的***、团冲突，当时的报纸如《申报》、《广州民国日报》、《香港华字日报》等都有详细的连续报道和评论。)。广州商团事变被平定后，广州和一些重要商业城镇的商团受到打击和限制，但在广大乡村地区，******府无力一一处置豪绅控制的乡团，例如，滇***朱世贵部到清远收缴当地商团***械，附近乡团闻讯，集合数万人与滇***对敌[64]。事实上，在商团事变后，多数乡团并没有被触动(注：平定商团事变后，孙中山曾下令“乡团更无关涉”，“毋得擅缴团械”(《禁擅缴乡团***械》，《香港华字日报》1924年10月27日)。实际上有不少乡团卷入事变，不缴乡团***械当是出于策略的考虑。)，仍是乡村士绅掌握权力的武力支柱，多数团局实际上仍是乡村基层权力机构。
三
清末广东的公局，不仅拥有武装，而且在乡村基层社会行使立法(往往以乡规等形式)、征税(以捐、费名义)、缉捕、审判、仲裁等权力，如同基层***权。民国初年广东的乡村基层权力机构名称或许变化，但运作与职能同清末的公局相近。不过，两者又不可视作等同。在清朝时期，局绅的遴选需要得到县令的认可，至少在表面上，他们对朝廷是效忠的。但民国最初十余年，广东对北京的中央***府在多数时间是***或半***的，且有数年广东全省实际上并未能统一在一个***权之下，省***府对各县也不能充分行使权力。广东这种特殊的***局，使地方基层权力机构的头面人物无需也无法向某个中央***府效忠，他们地位的“合法性”主要不是靠各级***府的任命(尽管***府有此要求)，而是利用各级***府权力的失坠，完全凭借自己的实力而来。传统士绅通过纲常理念，通过同年、同门、同僚等关系，从住省城的大绅到各地的乡绅，构成一个人际的网络，官府大体可以利用这个网络对基层权力机构实施一定的控制。但民国初年，广东是传统士绅受打击较重的省份，清朝时期的大绅很少有机会在省一级***权中任职，省、县***府也未能重建一个可供利用的士绅人际网络。各地乡绅自行建立范围较小的联系，后来则企***依靠乡团、商团的武力建立一个维护自身利益的网络。这样，民国初年广东各地乡村基层权力机构较之清末有更多的***性。从商团事变前后的史料反映出，县***府对乡村基层权力机构已基本上失控，省***府、大元帅府对此也无可奈何。
民国初年广东土地赋税征收的情况，多少可以反映出省、县对乡村基层社会的控制程度。按民国3年规定，广东应征田赋额(地丁加民米)每年为4214016.3元，但从民国元年度到15年度，15年间田赋实际收入平均每年只有2498174.7元，还不到民国3年规定数的60%[65](p11—12、102—107)。沙捐征收的情况更能说明问题。清末在广东的沙田开办沙捐，原定征额是每亩2钱银，考虑到各种阻力，原设想每年的征额为40万两，但第一年只收到13万多两，“嗣后岁有增加，亦未能尽合原估之数”[66]。民国以后，沙捐的实际征收额更远少于清末，民国3年度到民国14年度，广东省***府实际收到的沙捐平均每年只有区区89355.4元，而据1928年已清丈南海、中山、顺德等8个县的沙田(南海、东莞尚有部分沙田未列入)就达29735顷[67](p162—163、195—199)。即使按这个不完全统计的沙田亩数，12年间省***府每年从1亩沙田收到的沙捐只有大约0.03元。而且，无论是***阀还是******人的***府，征收田赋、沙捐往往还得直接依靠***队。农民所交纳的田赋、沙捐，不会少于清朝时期，不过，除部分被县一级***权染指外，大部分都落到了基层权力机构的实力派人物手中。珠江三角洲的沙田区，这类人物特别多，所以，他们所征收到的款项远超过***府。例如，1912年晚造，顺德县的盗匪和兵匪难分的机构，规定每亩交1元始准收割，据说该造就收入六七十万元[68]。东莞县道乡刘伦、刘苏，原为盗匪，1925年时归属陈炯明，“向就势力范围以内向各区征收田亩捐，每造收入约可得款二十万元”[69]。
广东基层权力机构，也同民国初年广东社会的进一步***事化有密切联系。晚清广东团练与地方***事化的问题早已引起学者关注。(注：参看孔飞力著、谢亮生等译：《晚期的叛乱及其敌人(修订版)》。北京：中国社会科学出版社1990年版。近年的还有杨念群：《论十九世纪岭南乡约的***事化》，北京：《清史研究》，1993年第3期。)在清朝文官统率武官的***治环境下，有传统功名的士绅只需要间接控制地方武装。民国初年以后，从中央到地方都是直接掌握武力的人物作主导，有***才有发言权。没有***事能力的士绅，有时只能让位于那些有***事经验的回乡***官、绿林与土豪。乡村基层权力机构的士绅主要靠直接掌握的武力而不是靠功名、声望取得地方的权力。盗匪和乡团人数众多，且互相流动。1915年，中国机器总会估计“广东绿林约三十万”[70]。与此对应的是乡团、商团的人数，1924年仅卷入商团事变的商团、乡团就达十几万人[71]。有人估计，广东在1927年有民团30万人[72]。清末民初广东民间武器之多更是令人惊异。1924年，孙中山估计，他的家乡香山“有2万支***掌握在农民手中”[73](p517)。顺德县的商团竟“置有七升半大炮两尊，水机关***多架”[74]。同年，有人引用某外国人的估计：“中国***械以广东为最多，合商、乡团各种自卫***械，与现役***队并土匪等等，共有四百万”[75]。上引民国初年广东的盗匪民团人数、***械数目，不可能是认真统计得出的实数，但无论如何反映了大致的情况，以及时人对这个问题的看法和关注。
从清末预备立宪开始，清廷计划实行地方自治，其中一个主要目的是想把国家的统治贯彻到县以下的基层社会，但没有成功。在民国初年的广东，除了以胡汉民、陈炯明为首的广东******府在1912—1913年曾经作过失败的努力外，此后十余年，治理广东的历届***府再也无力顾及乡村基层社会。到了大***时期，国共合作的广东******府，支持、发动农民运动的一个原因，也是希望借助农民的力量，把***府的权威深入到乡村。正因为如此，士绅势力最大的珠江三角洲地区，农民运动的阻力也最大。有学者指出，在1927年时期，广东“由土豪劣绅操纵民团土匪、勾结不肖***队制造的摧残农会、迫害农民的事件，以中路各县为最甚”[76](注：“中路”即广东中部珠三角地区。)。
到国民***府成立后，1930年，广东实行《广东区自治条例草案》，规定“县以下为区，区以下为乡镇，乡镇以下为里，里以下为邻”[77](p673)。但这只是名称的改变，乡村基层权力机构的实质不会有根本的改变。地方实力人物出长乡团、兼理乡***以谋求经济、***治利益的情况仍相当普遍，国民***府制定的各项法律，在不少乡村地区被视同具文。民国初年形成的亦官、亦绅、亦团、亦匪的人物控制乡村基层权力机构的格局，在广东，特别在珠江三角洲，一直延续到40年代末(注：笔者在上世纪60年代到70年代末，曾到珠海平沙(民国时属中山)“上山下乡”，陈结波、叶顺、马文、邝修丽等干部和老农曾在“忆苦思甜”报告以及平日闲谈，提到很多关于30—40年代中山大沙田区那些集团、匪、(镇乡)官于一身的人物的故事，以及农民的生活状况，使笔者对民国时期珠江三角洲的基层社会获得不少书本上难以得到的知识。)。
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