学文网审批制度论文第1篇
关键词：审批权；内容；性质；改革
Abstract:Theexaminationandtheauthorizationfiscalbudget,thesurveillancebudgetstheexecution,istheconstitutionandthelawentrustswithalllevelsofNationalPeople''''sCongressandstandingcommittee''''simportantauthority.Thestrengtheningtothebudgetexaminationsurveillance,thesafeguardeconomyandthesocialeachenterprise''''shealthydevelopment,needstoexplorediligentlystrengthensthebudgetexaminationsurveillance''''seffectivewayandtheway,guaranteefiscalbudgetaccurateandtransparent.Thisarticleobtainsfromtheexaminationandapprovalauthoritycontentandthenature,fromguaranteedtheexaminationandapprovalauthorityrealizestheangle,discussesthebudgetexaminationsystem''''sreformshallowly.
keyword:Examinationandapprovalauthority;Content;Nature;Reform
引言
我国宪法规定了人民代表大会的预算审批权。预算草案编制完成后，应当提交国家权利机关审批通过，方可生效。预算草案经审批生效，就成为正式的国家预算并具有法律约束力，非经法定程序，不得改变。[1]《预算法》规定，中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级***府预算由本级人民代表大会审查和批准。地方人大尤其是市县人大，许多没有设立预算委员会。而全国人大***会的预算工作委员会只有20个人，很难审查上万亿的中央预算资金。预算审批权的行使状况并不能让人们满意，预算审批制度存在很多不足之处。
预算制度的建立，是民主***治的体现。***府对于公共资金的每一分支出，都应该事先制定详尽的预算，待人民代表大会审议和批准后方可支出。审批权作为高度***治性的议题，预算审批权的授予在不同的***府体制与***治文化传统下会有不同，但是，不论是怎样的国家制度，预算审批权总是包含着三个方面。这些内容可以概括为三个方面：首先是立法机关的收入保障权，指由立法机关通过制定及调整有关税法、国债法及金融货币法等法律文件，行使在税收、国债和金融领域中的财***权，起到控制***府收入、稳定国家财***金融活动的作用。其次是立法机关的支出控制权，指由议会通过授权法、拨款法、委员会决议及各种非正式立法的方式，对***府的开支项目及其支出预算进行控制，为***府的活动提供相应的物质保证。再次是立法机关的账目审核权，指由立法机关通过其内部设立的有关组织及相对***的监督部门，对***府的财务项目进行审计，从而监督行***部门的活动是否按授权与拨款法案的要求进行[2]。审批权的内容分为实质和程序两方面的内容。我们通常意义上理解的审批权似乎仅只包含了程序方面的审议和批准，而就审议和批准程序本身也已经简化到走形式的程度。
中国预算法只规定了预算草案由行***部门编制，由人大审批，但对人大是否享有预算草案的修正权，以及***府是否享有对预算审批的制衡权则未明确。这其实正是对审批权内容不明确的表现。显然，审批不同于备案，也不能只是批或不批，审批的重点在于审议然后决定是否批准，而审议则不能止于程序的审查，而应该更多地关注草案的内容。审批权应该包括预算草案调整权。由干预算草案编制的粗糙，以及人大会期制度本身方面的原因，目前人大事实上很难判断预算支出的合理与否。人大拥有调整修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对明显不合理的预算开支也多了一条制约途径。[3]
各级人大在审批***府预算时一般都会确认***府预算具有法律约束力，但预算审批权的性质是什么呢？从现有著述的观点来看，主要有立法权说、监督权说、决定权说和***权说。[4]预算的审批是对开支机构的事前赋权，事后确认的过程，而监督权是保障性和控制性的权力。审查批准预算案并不具有监督权这种事后性、保障性的特点。决定权具有自创性和实体规定性，而审批权一般不具有创建性，只是对既有事项的表态、宣告与确认。决定权和审批权在实体内容和运用程序上都存在着差别。预算虽然不具有实质性法律的抽象性要求，但不论是大陆法系的国家还是英美法系的国家，年度预算都具有款、项、目、节的法条架构，都经由一般立法程序成立，并以条例或者法案的形式公之于众。预算既然是法，立法机关是以法律的形态来通过国家预算审批的。那么应该可以得出预算审批权即立法权的结论，确立这一点对于预算审批制度的改革是非常重要的。很多法治发达的国家都赋予预算审批非常重要的地位，英美等不少国家甚至直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。[5]既然审批权是立法权，那么上文所提到的调整权则是应有之意。而我们面临的下一个问题是，人大是否有能力对预算草案做出调整。
预算审批是一项***策性、法律性、技术性都非常强的工作。人大不仅没有充分的时间也不具备相应的能力。如果没有专门机构的辅助，人大的各项活动很可能陷入表面化。而无论是在实行一院制议会国家，还是实行两院制议会的国家，预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会审议表决。如美国国会设有预算局，参、众两院都设有预算委员会。国会预算局负责在经济形势预测和财***收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助，预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外，参、众两院的拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。[6]这给我们以很大的启发。预算委员会可以充分利用预算信息管理系统，审查各预算部门收入支出的合法性、科学性、合理性。还可以建立专门小组，与预算支出的各个部门相对应，负责对该部门收支预算的专门审查。预算委员会一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改，另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理、但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。这就避免了因为缺乏信息和专业知识技能而做出不科学的调整。这样，不仅对部门也对审批机关有着双重的制约。
另外，目前预算草案粗略的风格，对人大代表而言都只能是“外行看不懂，内行看不清”。人大审查中不可能对预算方案提出一些实质性的意见，客观上形成流于形式的程序性监督。提交人大的***府预算编制应从粗略到细致，这样人大才有可能真正行使审批权。这样人大在预算委员会的协助下，在各部门的配合下，审批权才具有实际意义。
以上是从权力机关的角度来讨论的，而我们还可以借鉴发达国家的做法，免费派发***府预算报告给公众，民意机构可以对***府预算安排和实施过程跟踪、问责，甚至可以要求听证。这不仅是保证***府预算支出的合理性、公共性的要求，也是杜绝以官员意志代替公众意志，防止暗箱操作和腐败的根本措施，更是建设现代民主法治国家的要义所在。[7]
预算审批制度的改革，首先应正确认识审批权的内容和性质，为审批权的实现创造条件，不仅从认识上明确审批制度的实质和核心，也从客观条件上提供了审批权实现的可能性。同时，也应该借鉴发达国家的做法，建立“阳光预算”，从而更好地保证预算审批制度的完善。
【注释】
[1]参见刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社2004年版，第214页。
[2]参见王永礼：“人大预算审批权的若干问题＂。
[3]参见刘剑文、熊伟：“中国预算法的发展与完善刍议”。
[4]参见王世杰、钱端升著：《比较宪法》，中国***法大学出版社1997年版，第224页。
审批制度论文第2篇
作为我国行***审批制度改革的重要举措之一，并联审批制度对于实现***府职能转变和行***体制改革，促进***务公开，进一步提高***府办事效率，降低行***成本，保护公民、法人和其他组织的合法权益，深化行***审批制度改革，进一步转变***府职能，改革行***管理方式等都具有重要的意义。但就目前来看，并联审批制度还有一些问题亟待解决，例如并联审批制度的组织架构、部门间协调以及对其监督管理等问题。
关键词：行***审批制度改革 ***务服务中心 并联审批 多阶段行***行为
一、并联审批制度的基本理论
（一）并联审批产生的背景
1.行***审批制度改革
行***审批制度是包括行***审批的设定权限、设定范围、实施机关、实施程序、监督和审批责任等内容的一个有机整体。 行***审批制度是我国改革行***管理体制的重要组成部分，是实现行***管理的科学化、民主化和现代化的必然要求。它对于***和发展生产力，建立和完善社会主义市场经济体制，从根本上治理腐败，促进***府职能的转变以及改善***和***府与人民群众的关系，都具有极其重要的战略意义。行***审批制度改革，是指既要减少不必要的审批项目，还应调整行***审批的权限，减少环节、规范程序、提高效率、强化服务、加强监管、明确责任，建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的与社会主义市场经济体制相适应的行***审批制度。
我国行***审批制度改革开始于上世纪八十年代初期，通过改革***府审批权逐渐由中央分散到地方。不过，这个时期的改革是不彻底的，只是一种行***权力框架内的调适，仅仅局限于***府系统内部。进入二十一世纪，行***审批制度改革进入快速发展时期。20__年以来，***加大推进行***审批制度改革的力度，成立行***审批制度改革工作领导小组，并《关于行***审批制度改革工作的实施意见》，对在全国范围内推行这项改革作了统一的部署，为我国行***审批制度改革提供了组织保障。 20__年至今，***共进行了六次行***审批项目的改革，共计取消和调整了2232项行***审批事项，占原有比重61.96%， 地方***府更是将原有行***审批事项的半数进行了取消和调整。
2.《行***许可法》的颁布
20__年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国行***许可法》。作为中国的第一部行***许可法，它是在进一步推进我国行***审批制度改革的背景下出台的，也是世界上以单行法形式颁布的第一部行***许可法，其颁布和实施引起了全社会的广泛关注。它的通过标志着中国行***许可制度建设取得了实质性进展，也是我国行***法治建设历程中具有里程碑意义的一件大事。它对于巩固行***审批制度改革和***府机构改革的成果，规范行***许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行***机关有效实施行***管理，具有重要的现实意义。
《行***许可法》对行***许可的设定、实施主体、程序、监督检查、法律责任等各方面从制度上予以规范和创新，抓住了行***许可制度的瓶颈所在，使得行***许可制度改革步入一个全新的阶段，也为进一步推进行***审批制度改革提供了指导思想和法律依据。同时《行***许可法》对***府与市场、社会的关系进行了明确界定，第12条从肯定的角度规定了有限资源的开发利用、公共资源配置和公共服务的提供等可以设定行***许可的事项，第13条则从否定的角度规定了"公民法人等其他组织能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够自律管理、行***机关采用事后监督等其他行***管理方式能够解决"的可以不设行***许可的事项，从而确立了行***许可在设立方面的个人自治优先原则、市场调节优先原则、行业自律优先原则、事后监管优先原则。这四大原则不仅为公民个人、法人和社会自治组织和中介组织留了足够空间，而且为公民个人自由、社会自治、市场竞争提供了充分的法律基础，还为***府的行***许可权力设定了法律的边界，使***府的行***权力进入了有限***府的境界。这种情况下，***府就可以从行***审批的"泥潭"中脱身，集中精力行使好经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能，促使***府从全能***府向有限***府转化。
3.***务服务中心的建设
***务服务中心，指的是在服务型***府理念的指导下，***府职能部门通过集中办公的组织方式，采用高效和先进的服务手段，为公民或社会组织提供一体化服务的新型服务机构。***务服务中心作为***府为公民、法人和其他组>！
除了解决审批过程中出现的问题之外，***务服务中心也在***府和群众之间起了一个缓冲地带的作用，在***府职能不断调整和完善的过程中，使群众与***府或涉及行***审批的部门之间不直接发生冲突，对社会的和谐稳定有着巨大的作用。行***审批制度改革的重要载体就是行***服务中心：一方面，行***审批制度改革取得的成果向***务服务中心提供动力支撑，比如大批行***审批事项的削减、清理和整合，为中心公开相关信息提供了便利；网上审批的推广，为中心推动电子***务提供了借鉴经验。另一方面，***务服务中心建设又为行***审批制度改革提供了新思路、新方法，比如集中办理、并联审批制度等被应用于行***审批制度的改革中。
（二）并联审批的涵义
1.行***审批的概念界定
目前，人们对行***审批的概念尚没有统一的认识，这主要是由于行***审批的范围繁杂且不明晰以及行***审批与行***许可两者之间的关系存在争议造成的。根据***的《关于贯彻行***审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》中对行***审批的定义，行***审批是指行***审批机关（包括有行***审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。这一定义采用了实质认定的方式，把握住了"必须经过行***审批机关同意"这一实质，较全面的概括了行***审批主体、相对人及行***审批项目的范围，在实践上比较可行。
《行***许可法》第2条规定："本法所称行***许可，是指行***机关根据公民、法人或其它组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。"这与***《关于贯彻行***审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》中对行***审批的定义实质上是相符的，本文即是从这一意义上使用行***审批概念的，即将行***审批视为与行***许可相同的概念。
通过对行***审批定义的理解，我们可以看出其具有以下四个特点：第一，行***审批的主体是依据法定授权、有相关管理权限的***府行***机关。在具体实施中，行***机关还可以委托其他行***机关实施行***许可；除行***机关以外， 一些具有管理公共事务职能的组织也承担实施行***许可的职能。这些组织一部分是法律、法规授权的，具有合法性，另一部分是行***机关下属的具有业务连带关系的事业单位或其他法人组织。第二，行***审批是准予特定的相对人享有某种权利或具有某种资格、能力的一种授益性具体行***行为。第三，行***审批一般以法律的禁止为前提，法律如果对相对人所从事的活动没有禁止性的规定，行***审批即无存在的余地。第四，行***审批对行***主体既有职权性，又具有职责性，是职权与职责相重叠的一种具体行***行为。
（三）并联审批制度的意义
1.实现***务公开、促进职能转变
中共中央办公厅、***办公厅联合的《关于深化***务公开加强***务服务的意见》指出"深化***务公开、加强***务服务，对于推进行***体制改革、加强对行***权力监督制约、从源头上防治腐败和提供高效便民服务，都具有重要意义。" 并联审批制度规定各审批部门需将行***审批事项的法律法规依据、需具备的法定条件、需提交的申请材料、承诺办理时限、收费标准及收费依据等行***审批有关的详细信息，通过印制办事指南，在网上、***务中心大厅公布等方式给社会公众，使申请人通过便捷的方式获取信息。上述做法正是***务公开基本精神的体现，也符合行***审批制度改革的基本要求。
2.方便公众办事、提高办事效率
并联审批系统运用信息通信技术打破行***机关的组织界限，拓展时空的局限，公众和企业只需要在单一机关办事，一次性提交办事申请，***府机关在一处受理，提供全程服务。公众和企业不需要到每一个具体的行***审批部门，并可在指定的地方交接办理文档，从而缩短群众的办事时间。企业和公众可以通过并联审批应用平台获得全面、准确的办事要求，免去企业多次提交资料的麻烦，实现"一站式受理"新办公模式，而不必多次往返于各个办事部门之间，减免企业和公众的办事程序。
3.解决信息孤岛、整合业务流程
我国现行的行***审批制度中存在的一大问题是各职能部门缺乏统一规划和建设标准，各部门系统间无法融合，信息资源难以整合，使得行***审批制度资源共享和信息互通困难，无形中造就了诸多的"信息孤岛"。C*** 整合论认为，整合是围绕特定目的，通过将分散的资源集合，使用各不相同的方法，根据完整性与有序协调的原则进行整理、调整、组合、配置，以达到最优化的效果。换句话说，就是整合***府资源，整合企业和居民信息资源，使***务资源成为***府和公众共同拥有的资源财富，增加资源的使用率和使用效益，从而增加***务资源的产出。
并联审批系统采用计算机网络等信息渠道为技术手段，吸纳了所有的前置审批部门，不再需要每个部门抽调专人到专用地点进行办公，节约了人力和物力，实现了信息资源的充分共享。系统运行过程中所产生的所有信息都实时进入了系统数据库，用户可以快速、便捷地查询需要的各类资料，既满足了机关工作人员的工作需要，也使得***府实现了信息管理。信息资源的充分共享极大地促进了决策的科学性。就***府信息化而言，***务公开和信息共享是关键，扩大信息的公开和共享，加快***务信息资源的整合，是当前***府信息化建设面临的一项重要任务，也是适应***府职能转变的迫切需要。
二、并联审批制度的实践认识
（一）网上并联审批制度分析
1.网上行***审批
网上行***审批是推行电子***务的产物，也是电子***务最重要的内容。我国网上行***审批建设始于20__年，现如今各方面建设呈现出良好的发展态势。中央及各地方***府也非常重视网上行***审批建设，积极推进网上行***审批服务，并取得了一定的成效。网上行***审批改变了传统意义上公文审批物理时空的局限，提供了高效率、全透明、全天候、全方位的***交互服务，大大提高了机关企事业单位行***管理效率，是信息化时代大势所趋，也是信息化时代的主要烙印之一。
网上行***审批，是指按照行***许可法的要求，结合最新的计算机和网络技术，采用先进的科学管理理念和方法，以审批文档电子化为前提，以审批无纸化为基础，以审批全程网络化为关键，以提高行***审批效率为目的，集居民和企业网上申报（现场申报）、公务员网上审批、监察机关网上监察三位于一体的行***审批新模式。网上审批的各环节是跨地区、跨行业、无纸化快捷地在网上完成的，从而实现了真正意义上的"一网式服务"。如果说办公自动化系统处理的主要是内部办公业务，那么网上审批系统则是面向企业和个人，是***府职能的外部表现。网上审批系统是电子***务系统的重要组成部分，也是促进***务公开和***府业务流程改革的重要推动力。
2.网上并联审批
《行***许可法》的颁布实施，为各级***府利用网络提供"一站式"服务，实现网上协同办公、并联审批构建起一个统一的法律平台。网上并联审批就是网上行***审批的具体表现形式。
所谓网上并联审批，就是由***府牵头，成立并联审批管理组织，对申请人的申请涉及需要***府其他职能部门审批的，由并联审批中心通过专用计算机网络传输给相关审批部门同步审批，相关审批部门受到审批中心抄告的事项后，对审批申请的事项进行审查，并在规定期限内完成审批事项的审批工作，同时将审批的结果通过专用计算机网络进行传递和反馈，相关受理部门按规定的时限和要求办结，以"一门受理、抄告相关、并联审批、限时反馈、先证后照、效能监察、定期回访"为主要程序，结合相关部门一门式办理与多部门并联审批为一体的审批模式。
（二）并联审批制度存在的问题
1.部门层级和组织制度有待完善
并联审批单位的范围较狭窄。一是参加并联审批的同级单位范围有限。从我国实现并联审批的发展情况来看，目前只有部分***府部门实行了并联审批。这些部门主要是建委、工商、公安、消防、卫生等单位，而在实际的审批事务中，不只涉及到这几个部门。所以，相较于行***审批的需求而言，并联审批单位的范围还比较窄。为此，需要进一步扩大并联审批的***府部门。二是参加并联审批的上下级单位范围有限。我国目前并联审批单位范围较窄的另一个表现就是上下级行*** 主管部门之间缺乏并联审批。开展并联审批的部门主要是同级行***主管部门，但是在实际行***审批工作中，下级行***主管部门的审批事项很多是需要上级行***主管部门先进行审批的。所以，如何打破层级限制，开展上下级***府部门之间的并联审批，也是目前我国并联审批面临的重要难题。
并联审批的组织制度有待健全。现阶段来说不仅参与并联审批的部门太少，而且并联审批制度服务对象仅限于企业法人，把大量分布广泛，经营分散，最需要加入并联审批的个体工商户排除在外。此外登记机关与审批部门之间缺乏经常性的协调沟通机制，往往各行其***，相互扯皮，影响了审批效率的提高。尽管各地***务服务中心都在探索并联审批的方式，但实际情况是只有部分地区的***务服务中心在企业注册登记等涉及前置部门少的许可项目实施并联审批，建设项目等涉及前置部门多的项目几乎都没有真正实现的并联审批。这其中的原因在于：首先，并联审批制度涉及部门较多，需要部门之间充分协作，这使得原本相互***的部门之间及工作人员之间难以从心理上真正适应，因此部门之间合作联办意识薄弱，一定程度上阻碍了并联审批的有效进行；其次，并联审批制度要求审批部门间要进行职能整合，流程再造，而这一要求势必会削减一些部门的审批权限、审批项目及审批环节，这就会减少甚至取消一些部门的既得利益，因此，***务服务中心实行这一运行机制会受到阻力。
2.部门间的信息沟通不畅
并联审批的参与部门间缺乏业务协同和信息共享机制，并联审批制度服务的重要功能难以实现。目前我国并联审批多是从部门管理、自身业务的角度出发，建设的一整套从上到下的垂直管理体系，将原来的行***审批事项简单的复制进行，体系之间相互封闭，互不相通。从而构成一种以自身职能为出发点、以垂直行业管理体系为主导的审批框架，造成了业务与数据的相对自我封闭，以致跨部门、跨地区间大量信息孤岛出现，以致形成新的部门屏障与数字鸿沟，增加了地方***府管理协调难度。"信息的垄断在很大程度上意味着特权和利益。" 因此，不同部门之间为了保证自己部门的利益往往限制信息的交流。举一个简单的例子，很多建立并联审批业务的地方每年办理的审批事项都是数以万计，但这些成果分散在各系统中，很少有地方有一个系统能够集中、全面地反映出来。这不仅不利于并联审批的顺利进行，也不能从并联审批系统中找出有利的信息，很大程度上阻碍了并联审批的继续改进。
因此，要发挥信息在并联审批制度中的最大效用，就必须突破传统的***务模式下的信息分割的不利局面，加快信息的整合和共享。同时必须加快开发和整合企业发展所需的信息资源，尤其是应以跨部门、跨区域资源为重点，通过门户建设，促进跨部门、跨区域的并联审批应用，切实发挥"门户"的功能，为企业提供"一站式"、"一窗式"的信息和服务。
3.审批结束后的监督管理滞后
并联审批实施结束之后，相关部门的监督管理非常重要，这种完备的监督管理也是并联审批得以健康发展的重要保障。但是在我国并联审批过程中，却出现了比较严重的登记管理和监督管理相互脱节的现象。如在以工商局为主的的企业营业执照并联审批中，有的企业领取营业执照后并未领取许可证，有的许可证有效期与营业执照中相关经营项目的有效期不一致。对此，工商部门主要依靠年检时检查前置许可证来进行监督管理，但企业领照后与年检时仍有相当长的一段时间，对这段时间内企业经营行为的监控缺乏有效的措施。因此，前置审批部门对企业的监管要求标准不能降低，以往的"重审批，轻监管"的监管模式要彻底的改变。 否则的话，不仅会导致并联审批的失败，而且会导致对企业经营行为缺乏有效监管，引发诸多问题。
缺乏对并联审批项目的后期评估。在并联审批结束之后，***府绩效管理部门没有一个对并联审批项目进行专门的审计监督和绩效评估的体系。一些审批部门在发证后，就认为自己的工作已完成，没有进行后期的评估工作；另一些则认为本部门的内部事务已经够多，审批工作都做不完，没有人力和时间去进行后续评估工作，从而造成事实上无人评估。相关部门应该对并联审批项目中所涉及到的资金状况、系统运行状况以及使用效益情况进行全面系统的评估，为并联审批项目的进一步完善提出宝贵意见和建议，以此促进并联审批的进一步发展。
三、完善并联审批制度的对策
（一）加强部门协调，规范审批流程
1.建立审批部门之间协调机制
并联审批的良好运行依赖于各级***府的强力推进和协调部门的积极协调。***府支持不力或审批部门之间缺乏沟通，并联审批制度就会形同虚设。为此，必须建立一个强有力的协调机构。在并联审批中，申请人、直接受理部门、非直接受理部门、协调部门之间的相互关系可基本分为外部申请和审批关系与内部行***关系：申请人只同直接受理部门发生申请与审批的外部关系，同非直接受理部门之间的申请与审批关系由直接受理部门和非直接受理部门之间内部处理；直接受理部门、非直接受理部门和协调部门之间为内部行***关系，直接受理部门和非直接受理部门之间存在知情关系并由协调部门加以协调。
西安市在"联动式"并联审批制度的基础上寻求建立"立体式"并联审批制度，尽量争取最大程度的的部门协调力度。"立体式"并联审批制度既包括市级部门与市级部门之间的横向并联，也包括市级部门与区（县）、开发区部门之间的纵向并联，它突破了部门与部门之间、区县与区县之间，开发区与开发区之间以及相互之间的制约和藩篱，可以实现任何部门之间并联。
首先，建立市级部门之间的"联动式"并联审批制度，突破部门之间的限制。传统审批中，各部门都是各自为***，对前置条件未满足的事项不予受理，前置条件满足后，才机械性的进行对接，这种串联式审批链条，客观上造成程序复杂、效率低下。"联动式"并联审批即假定各部门审批前置条件全部成立，各部门窗口同时受理、同步审批，提前办完的部门等待前置，最后统一发放审批结果。整个事项办理时限就是办理过程中用时最长的单个审批事项的时限。其次，建立市区两级中心"联动式"并联审批制度，突破区域的限制。西安市近年来板块经济发展迅猛、带动力强，全市的重点建设项目大都集中在各开发区和区县。由于建设项目审批涉及的部门非常多，即使是开发区也还是有许多审批涉及到市级部门，这就造成了这些建设项目既要在开发区、区县办理，又要跑市级相关部门，非常不方便。市区两级***务中心"联动式"并联审批制度，形成上下联动的审批格局，即由市区两级***务中心牵头组织，项目单位就近选择在市中心或者区中心提出申请，建设项目所有涉及到的审批部门同时参与，项目受理后，所有部门同步办理，最大程度的方便申请人。
2.规范和优化并联审批流程
规范和优化审批流程是并联审批的基础。 推行并联审批制度，首先要梳理和规范并联审批的业务流程。目前，全国各地对同一并联审批事项的审批流程并不相同，这对于推行并联审批有一定的阻碍作用：一是各地同一审批项目名称不一，前置条件不一，审批时间不一；二是并联审批审批的流程不统一，随意性太强，有的流程是人为增设，有的是单位违规操作，不便于规范和使用。其次是优化并联审批流程。各个行***审批事项，为了缩短审批时间，应当精简审批环节，非重大问题、非原则问题尽量授权给负责并联审批事项的专门人员，让具体办事人员有职有权，能够迅速办理相关审批事项，提高办事效率。
并联审批的实施，是一个非常复杂的系统工程，仅仅依靠某个***府部门的努力是无法实现的。从国外发达国家的成功经验来看，并联审批的实施必须要加强统一领导和规划。为了确保我国并联审批制度的健康发展，就必须加强并联审批的组织领导，各级***府及***府部门的领导必须转变思想，树立大局观念，而不应该仅仅着眼于本部门的利益。各级***府部门也要建立相应的负责并联审批的机构，为并联审批的实施提供组织保障，加大并联审批开展的力度。另外，还需要进一步明确各行***审批部门的事权划分。通过明确事权划分，明确各个行***审批部门的具体职责，避免职责交叉而导致的交叉审批，以有利于进一步开展并联审批。同时，由于不同类型和规模的企业审批的条件、程序都不一样，我 国***府需要针对不同类型和规模的企业进一步完善和细化并联审批标准，切实为企业行***审批提供方便。
（二）利用信息技术，健全审批网络
1.建立集中的网上并联审批平台
近年来，网络信息技术日趋成熟并在***务服务工作中得到了广泛的应用。20__年4月，《电子签名法》正式实施，这些都为实现网上并联审批制度创造了便利的条件。同时，中共中央办公厅、***办公厅联合的《关于深化***务公开加强***务服务的意见》中也明确提出，"要加强服务中心信息化建设、充分利用现有电子***务资源，逐步实现网上办理审批、缴费、咨询、办证、监督以及联网核查等事项。规范技术标准，推动不同层级服务中心之间实现网络互联互通、信息共享和业务协同"。
建立集中的网上并联审批平台，即多部门多事项的网上审批在一个网上平台进行，拥有共同的前台入口和后台资料库，能够共享审批资源，其主要功能包括受理(互联网预审)、承办、审核、批准、办结以及补交告之，补交受理和特别程序等网上流转处理功能。系统提供多业务流的流程定制及表单定制功能，同时系统还可和制证系统、显示系统、短信息系统以及其他部门内办公系统相互联接，具有功能强、数据集中、设备集中、投资节省、管理方便等优点。
2.建设基础信息库和资料共享中心
建设基础信息库和资料共享中心，实现***务信息资源共享，是推行网上并联审批最基本的保障。在全国范围内建立若干数据库，如企业法人数据库和居民信息资料库。各个职能部门在进行网上并联审批时，首先必须在网上录入或扫描企业和居民的基本信息，并在办结时把相关证照也扫打描上网归库，而且审批时把资料录入资料库存作为网上并联审批的前提。如此这样，日积月累，各级***府的行***审批业务的数据库会逐渐丰富和齐全，为各部门网上并联审批提供基本保障。各地***务服务中心大多建立了扫描中心和资料中心，这个中心先将办事企业和居民的资料先进行扫描，然后再根据各个部门审批所需资料进行分门别类，统一资料名称，统一使用权限。一个部门能够共享和利用其他部门数据库的资料，同时一个部门的后来审批者能够共享和利用本部门前审批者所用的资料，使资料库能够跨越时间和部门的界限，真正做到资源共享。
西安市***务服务中心通过充分调研，拟建立一个基于互联网的全市统一的行***审批网络平台，将各区县、开发区、市***务服务中心已进驻部门以及部分未进驻部门的审批事项全部纳入。统一平台建成后，通过相应的模块和端口，将市***务服务中心与各区县（开发区）中心、街道办便民中心等所有中心之间全部联通，将进驻部门与未进驻部门之间全部联通，未进驻事项和进驻事项全部纳入。这个平台，为立体式并联审批提供了技术保证，为信息公开、实现信息共享提供了畅通的渠道，为实现统一监察提供了平台。
（三）加强内外监督，促进精细管理
1.设置并联审批协调督察机构
并联审批制度建设是一项复杂的系统工程，涉及面很广，因此，要想实现建设的顺利实施，很大程度上并不是取决于技术，而是取决于有效的统筹管理，特别是部门之间审批业务的配合、利益的平衡以及人际关系的协调。但是，随着并联审批制度建设的深入，必将要改造和优化现有的组织职能和结构以及改变传统办事观念和原有的工作模式。这将涉及到部门之间和个人之间的利益的重新分配，给既得利益者带来不利，所以推行起来难度很大。因此，并联审批制度建设的管理部门必须是具有较高层次的综合部门，必须有相当的行***权力，有多种的手段和工具来保证其协调督察职能的实施，特别是协调各部门的利益冲突。很显然，原有的管理部门不能够胜任这一职责。
基于以上原因，***府应当建立起强有力的并联审批制度的协调督察机构，用来统筹当地并联审批审批建设工作，调动和协调各方面的力量来整体推进制度建设进程。这就要求***府内较高地位的领导担任并联审批制度的主管领导，并以其为核心设置并联审批制度建设的协调督察机构。该机构统一协调各部门的利益矛盾，制定建设工作的各项基本制度，研究决定有关重大事项，领导和督察各部门履行职责等。
2.创新审批环节电子监察手段
根据《行***监察法》及相关法律法规，为加强行***审批监管，提高行***效能，大部分城市的监察机关都建立了行***审批电子监察系统，对行***审批服务事项实施监控、监督，较好地发挥了行***监察的职能作用，有效促进行***审批领域的廉***建设。
电子监察系统的功能是多方面的，最基本的主要功能有：实时监控、预警纠错、绩效评估、信息服务。电子监察系统可以发挥现场监控功能，即系统自动、实时采集每一行***审批事项办理过程的详细信息，对办事大厅或窗口的现场办公情况进行视频监控；实时监察功能，即办理时段分别自动生成并发出黄、红牌等进行警示；绩效评估功能，即系统根据预先设定标准对各机关的行***效能自动进行打分和考核；信息服务功能，即系统可通过互联网，向企业和群众提供行***审批的有关法律和具体办理要求等信息；决策辅助功能，即系统对各部门工作进行统计分析，为领导的决策提供服务。（张振业）
通联：江苏省泗洪县人民法院 张振业
参考文献:
[1]陈天祥：《新公共管理-***府再造的理论与实践》，中国人民大学出版社20__年版。
[2]段龙飞：《我国行***服务中心建设》，武汉大学出版社20__年版。
[3]丁茂站：《我国***府行***审批治理制度改革研究》，中国经济出版社20__年版。
[4]胡建淼：《行***法学》，法律出版社1998年版。
[5]姬亚平主编：《外国行***法新论》，中国***法大学出版社20__年版。
审批制度论文第3篇
关键词:行***审批制度；改革
一、进行行***审批制度改革的客观要求
1.全面落实科学发展观，入世后市场经济发展的迫切需要
为了完善社会主义市场经济，全面落实科学发展观，推动社会主义和谐社会建设，必须进行行***审批制度的改革。***府在管理经济与社会的时候，需要通过审批才能实现***府在社会资源配置中的积极作用。市场经济要求充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，***府不能再盲目地对经济和社会实行直接干预。实行社会主义市场经济，要求我们必须按经济规律办事，减少***府过多的、不规范的行***干预，最大限度地发挥市场机制的作用，调节经济运行，提高社会经济的运行效率。我国传统的行***审批制度，给予审批者直接支配社会资源的权力、自由裁量的空间较大，加之审批标准不公开、审批程序不规范，随意性大，透明度较低。笔者认为过去的行***审批制度与WTO的依法行***、依法管理、平等竞争、开放市场、非歧视性、公开透明等基本原则的要求有较大距离，不适应WTO的有关规则。WTO的基本原则及各项规定、协议都是基于市场导向基础之上的，内在要求各成员***府创造开放、统一、公平的市场竞争环境，变过多的行***干预管制之抑制功能为一视同仁的服务保障功能。
由此可见，为了全面落实科学发展观，适应入世后市场经济发展的迫切需要，我国行***机关的行***活动应符合WTO的要求，与国际社会接轨，应按经济规律办事，减少***府过多的行***干预，充分发挥市场机制的作用，应以统一、客观、公正和合理的方式实施相关的法令、条例、判决和决定或从事管理活动，增强可预测性和透明度。所以，传统的行***审批制度必须按照WTO规则和中国的市场经济规律，有计划地依法进行改革。
2.依法公开、公平、公正行***的必然要求
目前***府审批事项过多、范围过广，再加上审批过程的过暗、过乱,行***审批制度存在诸多问题。比如，审批手续繁杂，存在多头、重复、层层审批现象，导致审批时间无限延长，群众和企业办成一件事往往要跑几十个部门，盖几十、上百甚至更多的***章，这就使得一些部门和个人很容易利用所掌握的审批大权谋取私利,进行钱权交易，助长了一些职能部门和有关人员利用手中权力、索贿受贿。另外，大量的腐败现象由搞“暗箱操作”而滋生，审批人员根据经验、习惯、感觉甚至关系来决定是否批准，带有较大的随意性，损害***府应有的公正性和客观性。重审批轻管理、重收费轻服务现象普遍。审批责任不明确，很多审批部门和审批人员的审批行为缺乏严格的监督制约机制，对审批后的执行情况也缺乏必要的后续监督，往往导致行***行为管理失控和市场秩序混乱。
由此可见，腐败严重损害了行***效率，妨碍了社会的健康持续的发展，为了预防和治理腐败，依法进行公开、公平、公正行***，就必须改进工作作风，防止，减少消极腐败现象，就必须改革行***审批制度。
二、进行行***审批制度改革的有效途径
1.充分发挥市场机制的作用
2001年，***批转了***、***法制办、***体改办和中央编办《关于行***审批制度改革工作的实施意见》。在文件中明确提出了当前我国行***审批制度改革的指导思想和总体要求，以及改革应遵循的五项原则，制定了详细的实施步骤，提出了需要注意的几个问题。这就为我国行***审批制度改革指明了方向。2004年5月，***决定***部门第三批取消和调整审批项目495项。加上前两批已取消和调整的项目.***共取消和调整审批项目1806项，占总数的50.1%，实现了大幅度减少行***审批事项的目标。
“市场是最好的裁判官”，“市场是一支看不见的手”，应该充分发挥这支看不见的手的力量，而我国的行***审批过多干预那些繁杂琐碎的具体事项，人为地造成了大量的资源浪费。这就要求从根本上改变以我国行***审批制度。笔者认为，深化行***审批制度改革，一是应把妨碍市场开放和公平竞争的行***审批予以取消，市场竞争机制能自行调节的，交由市场去解决。二是由市场难以有效解决，但通过社会组织能有效解决的，应交由社会组织来解决。充分发挥中介组织、社团等社会组织在市场中的重要作用，强化***府的社会管理和公共服务职能。美、日等市场经济发达国家的经验表明，发挥好社团、行业协会和中介组织的作用对建立高效有序的行***审批制度非常重要。2.简化审批，强化监督机制
对行***审批制度改革实施的监督力度不够。目前，各地***府都陆续向社会公布了相当一批取消、下放的审批事项。但这些事项的落实情况如何需要行******门的积极参与,采取强有力的约束监督措施，否则就会造成改革留有形式或大打折扣。
对行***审批工作监督的目的，就是监督改进工作，维护公平、公正、公开的阳光竞争环境。一是健全审批部门内部监督制约机制，落实审监(审核)分离制度,加强部门内部监督检查，防止滥用审批权，建立审批人员定期轮岗和审批回避制度。二是健全纪检等部门的专门监督机制。有关纪检监督部门纪检监察要立足本职，广泛收集企业及服务对象对审批制度改革的意见和建议,对改革中出现的问题,及时研究反馈给有关部门。三是建立责任追究制度。行***机关在行使审批权过程中，不按规定的条件、程序进行审批甚至、，以及由于只审批不监督或者监督不力而造成严重后果的,要追究行***审批主管领导和直接责任人员的行***责任或法律责任，应遵循“谁审批,谁负责”的原则。四是社会监督机制的建立。为了保证一部有效的法律能够被认真履行，不仅要建立起有效的司法体系，更重要的是要建立起民众与社会的有效监督机制，这其中包括民众的有效申诉渠道、大众媒体的公开报道制度等。要建立和健全人大、***协、司法机关以及新闻媒体和群众的监督机制。使得社会监督机制有效建立起来，把有关信息通过媒体公示于众，使群众了解改革的意义内容、过程和结果，从而把审批事项纳入整个社会的视野。
3.转变***府职能。重塑思想观念
面对加入WTO的新形势，要提高***府工作效率，建立办事高效、运转协调、行为规范的行***管理体系，已势在必行，而要达到这一点就要从根本上转变***府的职能,以制度的方式明确***府该做什么。
只有转变***府职能、实现了***府退出市场，才能从源头上遏制***府审批制度的膨胀在传统体制下，***府是经济活动的主体，企业则成为***府的附属。因而，经济活动是由***府组织、经济决策也是由***府通过行***审批程序下达的。这种情况在从计划经济向市场经济的转轨初期仍不会有根本改观。这是因为在市场制度很不健全、市场经济活动还受到传统体制的多方阻碍时，***府的重要职能之一，是为市场经济开辟道路、“保驾扩航”。在当时情况下，***府审批甚至成为市场活动得以实现的条件。而当市场经济制度逐步建立起来、微观经济主体被充分激活、经济的自组织功能逐步完善了以后，***府再用行***审批手段去管理经济、管住市场，就只能起到妨碍甚至阻碍市场发展的作用了。因此，关键的问题在于，***府必须及时转变职能，适当退出市场过程。
三、结语
由于行***审批制度改革是一场***府的自我变革，在取不取消、取消哪些、如何取消等问题上缺乏明晰的操作规范和约束机制，难以进行到底。要使这项改革深入下去，必须通过立法，从法律制度上予以规范。《行***许可法》的即将贯彻实施，将加快***府职能的根本性转变，有力地推进依法行***工作，促进行***管理方式的改进和行***管理水平的提高，有利于从源头上预防和治理腐败，大大推动我国行***审批制度改革的进程。
参考文献：
[1]颜廷锐:中国行***体制改革问题报告一问题•现状•挑战•对策[M].北京:中国发展出版社，2004.
[2]唐铁汉.深化行***管理体制改革[M].北京:国家行***学院出版社，2006.
审批制度论文第4篇
关键词:行***审批制度；改革
一、进行行***审批制度改革的客观要求
1.全面落实科学发展观，入世后市场经济发展的迫切需要
为了完善社会主义市场经济，全面落实科学发展观，推动社会主义和谐社会建设，必须进行行***审批制度的改革。***府在管理经济与社会的时候，需要通过审批才能实现***府在社会资源配置中的积极作用。市场经济要求充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，***府不能再盲目地对经济和社会实行直接干预。实行社会主义市场经济，要求我们必须按经济规律办事，减少***府过多的、不规范的行***干预，最大限度地发挥市场机制的作用，调节经济运行，提高社会经济的运行效率。我国传统的行***审批制度，给予审批者直接支配社会资源的权力、自由裁量的空间较大，加之审批标准不公开、审批程序不规范，随意性大，透明度较低。笔者认为过去的行***审批制度与WTO的依法行***、依法管理、平等竞争、开放市场、非歧视性、公开透明等基本原则的要求有较大距离，不适应WTO的有关规则。WTO的基本原则及各项规定、协议都是基于市场导向基础之上的，内在要求各成员***府创造开放、统一、公平的市场竞争环境，变过多的行***干预管制之抑制功能为一视同仁的服务保障功能。
由此可见，为了全面落实科学发展观，适应入世后市场经济发展的迫切需要，我国行***机关的行***活动应符合WTO的要求，与国际社会接轨，应按经济规律办事，减少***府过多的行***干预，充分发挥市场机制的作用，应以统一、客观、公正和合理的方式实施相关的法令、条例、判决和决定或从事管理活动，增强可预测性和透明度。所以，传统的行***审批制度必须按照WTO规则和中国的市场经济规律，有计划地依法进行改革。
2.依法公开、公平、公正行***的必然要求
目前***府审批事项过多、范围过广，再加上审批过程的过暗、过乱,行***审批制度存在诸多问题。比如，审批手续繁杂，存在多头、重复、层层审批现象，导致审批时间无限延长，群众和企业办成一件事往往要跑几十个部门，盖几十、上百甚至更多的***章，这就使得一些部门和个人很容易利用所掌握的审批大权谋取私利,进行钱权交易，助长了一些职能部门和有关人员利用手中权力、索贿受贿。另外，大量的腐败现象由搞“暗箱操作”而滋生，审批人员根据经验、习惯、感觉甚至关系来决定是否批准，带有较大的随意性，损害***府应有的公正性和客观性。重审批轻管理、重收费轻服务现象普遍。审批责任不明确，很多审批部门和审批人员的审批行为缺乏严格的监督制约机制，对审批后的执行情况也缺乏必要的后续监督，往往导致行***行为管理失控和市场秩序混乱。
由此可见，腐败严重损害了行***效率，妨碍了社会的健康持续的发展，为了预防和治理腐败，依法进行公开、公平、公正行***，就必须改进工作作风，防止，减少消极腐败现象，就必须改革行***审批制度。
二、进行行***审批制度改革的有效途径
1.充分发挥市场机制的作用
2001年，***批转了***、***法制办、***体改办和中央编办《关于行***审批制度改革工作的实施意见》。在文件中明确提出了当前我国行***审批制度改革的指导思想和总体要求，以及改革应遵循的五项原则，制定了详细的实施步骤，提出了需要注意的几个问题。这就为我国行***审批制度改革指明了方向。2004年5月，***决定***部门第三批取消和调整审批项目495项。加上前两批已取消和调整的项目.***共取消和调整审批项目1806项，占总数的50.1%，实现了大幅度减少行***审批事项的目标。
“市场是最好的裁判官”，“市场是一支看不见的手”，应该充分发挥这支看不见的手的力量，而我国的行***审批过多干预那些繁杂琐碎的具体事项，人为地造成了大量的资源浪费。这就要求从根本上改变以我国行***审批制度。笔者认为，深化行***审批制度改革，一是应把妨碍市场开放和公平竞争的行***审批予以取消，市场竞争机制能自行调节的，交由市场去解决。二是由市场难以有效解决，但通过社会组织能有效解决的，应交由社会组织来解决。充分发挥中介组织、社团等社会组织在市场中的重要作用，强化***府的社会管理和公共服务职能。美、日等市场经济发达国家的经验表明，发挥好社团、行业协会和中介组织的作用对建立高效有序的行***审批制度非常重要。2.简化审批，强化监督机制
对行***审批制度改革实施的监督力度不够。目前，各地***府都陆续向社会公布了相当一批取消、下放的审批事项。但这些事项的落实情况如何需要行******门的积极参与,采取强有力的约束监督措施，否则就会造成改革留有形式或大打折扣。
对行***审批工作监督的目的，就是监督改进工作，维护公平、公正、公开的阳光竞争环境。一是健全审批部门内部监督制约机制，落实审监(审核)分离制度,加强部门内部监督检查，防止滥用审批权，建立审批人员定期轮岗和审批回避制度。二是健全纪检等部门的专门监督机制。有关纪检监督部门纪检监察要立足本职，广泛收集企业及服务对象对审批制度改革的意见和建议,对改革中出现的问题,及时研究反馈给有关部门。三是建立责任追究制度。行***机关在行使审批权过程中，不按规定的条件、程序进行审批甚至、，以及由于只审批不监督或者监督不力而造成严重后果的,要追究行***审批主管领导和直接责任人员的行***责任或法律责任，应遵循“谁审批,谁负责”的原则。四是社会监督机制的建立。为了保证一部有效的法律能够被认真履行，不仅要建立起有效的司法体系，更重要的是要建立起民众与社会的有效监督机制，这其中包括民众的有效申诉渠道、大众媒体的公开报道制度等。要建立和健全人大、***协、司法机关以及新闻媒体和群众的监督机制。使得社会监督机制有效建立起来，把有关信息通过媒体公示于众，使群众了解改革的意义内容、过程和结果，从而把审批事项纳入整个社会的视野。
3.转变***府职能。重塑思想观念
面对加入WTO的新形势，要提高***府工作效率，建立办事高效、运转协调、行为规范的行***管理体系，已势在必行，而要达到这一点就要从根本上转变***府的职能,以制度的方式明确***府该做什么。
只有转变***府职能、实现了***府退出市场，才能从源头上遏制***府审批制度的膨胀在传统体制下，***府是经济活动的主体，企业则成为***府的附属。因而，经济活动是由***府组织、经济决策也是由***府通过行***审批程序下达的。这种情况在从计划经济向市场经济的转轨初期仍不会有根本改观。这是因为在市场制度很不健全、市场经济活动还受到传统体制的多方阻碍时，***府的重要职能之一，是为市场经济开辟道路、“保驾扩航”。在当时情况下，***府审批甚至成为市场活动得以实现的条件。而当市场经济制度逐步建立起来、微观经济主体被充分激活、经济的自组织功能逐步完善了以后，***府再用行***审批手段去管理经济、管住市场，就只能起到妨碍甚至阻碍市场发展的作用了。因此，关键的问题在于，***府必须及时转变职能，适当退出市场过程。
三、结语
由于行***审批制度改革是一场***府的自我变革，在取不取消、取消哪些、如何取消等问题上缺乏明晰的操作规范和约束机制，难以进行到底。要使这项改革深入下去，必须通过立法，从法律制度上予以规范。《行***许可法》的即将贯彻实施，将加快***府职能的根本性转变，有力地推进依法行***工作，促进行***管理方式的改进和行***管理水平的提高，有利于从源头上预防和治理腐败，大大推动我国行***审批制度改革的进程。
参考文献：
[1]颜廷锐:中国行***体制改革问题报告一问题•现状•挑战•对策[M].北京:中国发展出版社，2004.
[2]唐铁汉.深化行***管理体制改革[M].北京:国家行***学院出版社，2006.
审批制度论文第5篇
论文摘要：随着社会经济的发展和现代资讯技术的发达，民众对***府服务品质的要求也越来越高，这要求我们的***府不仅是一个规范的***府、服务的***府，同时也应该是一个高效的***府，由此并联审批制度呼之欲出。成都市“一站式到一窗式”并联审批制度的实行，大大提高了***府办事效率，获得了公众与专家的一致好评。 论文关键词：并联审批 制度 改革 2007年7月，成都率先在全国推行并联审批，并在市***务服务中心正式运行。这次并联审批制度的推行从一开始便受到社会各界的关注，被定义为一次“***”性的变革，而从试运行效果来看也获得了公众和专家的一致好评。 一、并联审批的涵义及步骤 所谓并联审批，就是由***府牵头，成立并联审批管理组织，对申请人的申请涉及需要***府其他职能部门审批的，由并联审批中心通过专用计算机网络传输给相关审批部门同步审批，相关审批部门受到审批中心抄告的事项后，对审批申请的事项进行审查，并在规定期限内完成审批事项的审批工作，同时将审批的结果通过专用计算机网络进行传递和反馈，受理部门按规定的时限和要求办结，即“一门受理、抄告相关、同步审批、限时反馈”。 并联审批有两层含义：一是对于依法需要前置审批的单个审批事项，由相关行***审批部门同步审批；二是阶段式并联审批，既多个审批事项之间具有紧密的关联性，可以合并到同一阶段，各审批单位并行交叉作业，前置审批单位出具初审意见，告知后置审批单位，后置审批单位的审查工作最迟应在前置审批单位提出初审意见时与前置审批事项同步交叉进行。具体来说包括以下几个步骤：许可预告；服务前移；一窗受理；内部运转；并行审批；限时办结； 监控测评。 二、并联审批的优势与不足 通过目前试运行效果来看，我们可以看到并联审批具有以下优势： 第一，大大节约了申办人的时间 由于采用并联的方式，各流程同步进行，无需受上一流程的限制，因此大大缩短了审批时间。如以娱乐行业为申办为例，在过去，整个流程办理完结最长需要54 个工作日，有的在一个部门的一项审批就需要20个工作日，大大影响了办事效率，增加了行***成本。而通过并联审批再造后的流程只需7个工作日就可完结。 第二，有利于增强***府部门的服务意识 并联审批要求各审批部门在规定的时限内反馈意见，审批部门为了按时反馈，必须在接到并联审批中心传输的并联审批的信息后，立即主动与申办人联系，变被动的坐等申办人上门的工作方式为主动的找申办人，将服务前移，有利于改变***府形象，增强***府部门服务意识。 第三，可以节约行***成本，提高行***效率，实现资源共享 由于采用计算机网络等信息渠道为技术手段，吸纳了所有的前置审批部门，不再需要每个部门抽调专人到专用地点进行办公，亦不需成立除***务服务中心之外的专门机构，不需重建办公场所和购置其他硬件设备，节约了人力、财力、和物力，且通过网络的文件收发，大大的减少了公文在不同部门之间的流转时间，具有范围广、节奏快、保密性好、效率高的特点。 第四，有利于构筑透明***府，便于公众监督 并联审批制度规定各审批部门需将行***审批事项的法律法规依据、需具备的法定条件、需提交的申请材料、承诺办理时限、收费标准及收费依据等行***审批有关的详细信息，通过印制办事指南、在网上、办证大厅公布等方式给社会公众，使申请人通过便捷的方式获取信息。 当然，在这次成都推行的并联试运行审批中由于经验不足加上缺乏可供借鉴的案例，在实际运行中也存在以下不足： 1.试运行中未考虑行***审批层级不统一的问题 此次试运行中涉及的部门包括工
审批制度论文第6篇
一、现有外资并购审批制度的评析及革新原则的确立
我国迄今为止尚无一部专门针对外资并购审批制度的立法，目前外资并购的审批工作主要参照现行外资审批制度执行。而现行外资审批制度本身就存在诸多问题，表现在：(1)审批程序严格，无自动审批规定，所有外资项目都必须经过外资主管机构的批准，而且一旦审批内容有所变更，又必须报经原审批机构重新审批；(2)审批时间较长，又兼官僚式的拖延，工作效率低下；(3)审批部门、环节过多，报批手续复杂，而且还有不同地区、行业、项目乃至外资设立形式的差别，纵横交错、权限不一；(4)一部分审批权的下放，引发各地程序、宽严度不一的问题，特别是不少地方***府盲目追求引进外资的数量和规模，不惜超越权限范围，出台形形的“土***策”，实行所谓审批的“特事特办”，常使外资审批制度形同虚设。
由此可见，现行外资审批制度并不具备现代市场经济对审批制度的科学、高效与透明度的要求，其费时费事的繁杂程序、层层重叠的审批机构、权限不一的种种标准，不仅使审批效率大受影响。而且众机构之同的内部协调以及审批结果的权威性也不一定有保障。况且，现行外资审批制度主要是在上世纪80年代针对“刨建式”外资进入而构建，并没有考虑到外资并购的特性，所以生搬硬套到外资并购的审批上更显矛盾重重。比如反垄断本应是外资并购审批标准的关键部分，但现行外资审批制度显然无所考虑，致使造成目前外资在许多行业占据垄断或控制地位的严峻局势。
毋庸置疑，各国实行外资并购审批制度的目的，皆是为能在最大限度的抑制外资并购对国内经济的消极影响，从而促进国内经济健康地发展。但是，缺乏科学的外资并购审批制度却可能导致迥异的效果。所以，欲达外资并购审批制度趋利避害的功效，其本身的科学与合理至关重要，必须符合以下原则：
(1)宽猛相济，适时调整。即在具体掌握其实质性标准和尺度时，一般都应注意避免走向过于宽泛或过于严格的两种极端，而应适时地根据本国在特定时期的社会情况、经济结构、企业制度、重点项目和技术发展水平的要求，建立起相应的外资并购审批制度，从而有效地保证该项制度的实施既符合本国经济发展的既定目标，又使其消极影响得以减少到最低限度；
(2)繁简得当，由繁趋简。因为实质性标准的宽严固然决定着审批制度实施的结果，但程序的繁简也会直接影响审批制度效能的发展，所以应随着外资并购法律制度的完善和国内抵抗经济风险的能力增强，外资并购审批制度应走向规范化和效率化，包括审批期限缩短，审批机构与程序的简化等；
(3)透明度原则。审批制度缺乏透明度是外商抱有怨言的重大缺漏，为此必须做到：无论是国家层次还是地方层次的外资并购审批法律、法规、***策以及审批程序，都应公开，透明，以求法的公平、公正目标。
二、现有外资并购审批制度的革新
笔者认为外资法应对外资审批制度作出统一规定，统一适用外资创建和外资并购，而对于外资并购审批的特殊问题，应作出专门规定。具体的讲，包括外资并购审批机构、审批标准、审批种类、审批程序等。
（一）外资并购审批机构由复合制向单一制转变
对于外资并购的审批机构，英国《公平交易法》规定为公平交易局，德国《反对限制竞争法》定义为联邦卡特尔局。这些国家主要是有自由化的市场经济和有序的竞争规则的基础，所以将国内并购与外资并购的审批统一于国家反不公平竞争机构负责。而我国具体国情决定对国内并购与外资并购必须适用不同审批制度，这引致审批主管机构的当然有别。即国内企业并购的审批以反不公平竞争机构为主，而对外资并购的审批机构应以外资主管机关为主。外资法应对外资并购审批机构的审批和管理的具体权限作出详细规定，并从复合制审批向单一制审批转变。即改变原来审批机构层层叠叠，交叉混乱的局面，原来委托多个国家部门的权限，向国家外资主管机构集中，力争减少不必要的部门介入。
单一制审批是将审批权限完全统归中央，这种集权制度似乎与我国一贯倡导的简***放权***策不符。因为就一般规律而言，分权或放权有利于调动各方面的积极性，便于灵活简便地处理各项事务，缓解中央压力以及加快速度、缩短周期。但外资并购审批问题却有其特殊性：第一，外资并购审批要求统筹全局，从宏观上全面考虑国家安全、国民经济计划、综合平衡等重大事宜，各地方***府一般难胜此任。第二，外资并购审批更多的是要求维护国家的整体利益，有时甚至要以牺牲地方局部利益为代价。当两者之间产生冲突与矛盾时，地方***府往往不容易摆正位置。第三，由于各地方的发展不平衡，人员素质、***水平都存在一定的差异，难免出现有法不依、***不一的混乱状况。第四，对国家***策精神、法律原则，从理解、领会到贯彻、执行，再加上一些请示和汇报，可能反而延误时间、降低效率。所以外资并购审批实行统一的集权管理体制似更为恰当。世界各国实行单一制审批的实践也表明，这一制度不仅极大地克服了复合制审批的诸多弊端，而且有效地防止了程序延误。
当然，由于外资并购的特殊性质，外资主管机构与某些专门部门的“联合”审批却是必不可少。如由于外资并购极易引发控制或垄断现象，所以外资并购除国家外资主管部门审批外，还应经反垄断主管机构的审批；再如外资并购的国内企业可能是国有企业与上市公司性质，这时参与“联合审批”还包括外资并购国有企业还应当有国有资产管理部门等；外资以受让大综股权或其他方式收购国内上市公司的，还应当报证券管理部门审批等。所以这里应该强调的是，外资并购审批机构由复合审批制向单一审批制转变，主要是排除意义不大的一些***府部门的参与，而不是绝对的由外资主管部门的单一审批。
（二）外资并购普遍审批制向有限核准制过渡
我国原有的外资并购普遍审批制具有不可避免的低效率的弊端，所以有必要按照国际惯例实行有限度的核准制。而要实行有限度的核准制，合理的审批类型的确立是关键，这对于减轻审批机构的负担、提高外资并购审批的效率以及外资市场准入***策和法律的贯彻执行有着重要影响。对于外资并购审批类型的划分，笔者以为德国的做法很值得借鉴，德国法律规定所有并购案件均须向联邦卡特尔办公室申报，这种申报根据不同情况可分三种：(1)事前申报。如果并购一方年营业额超过20亿马克，或并购双方的每一方年营业额超过10亿马克的并购案件，必须在并购交易完成前提交联邦卡特尔办公室审批。(2)事后申报。如果并购双方或多方合计年营业额在5亿马克以上10亿马克以下的案件，可以在并购交易完成后报联邦卡特尔办公室审批。(3)事后备案。如果并购双方或多方合计年营业额在5亿马克以下的案件，免于进入并购审批程序，但在并购完成后必须向联邦卡特尔办公室备案。
立足我国国情，借鉴他国先进经验，笔者以为我国对于外资并购的审批亦可以分成事前申报、事后申报、事后备案三种基本类型。具体可为：(1)如果外资并购属国家鼓励外资准入行业的国内企业且并购规模不超过法定数额的，可采用事后备案形式，即免于进入并购审批程序，但在并购完成后须向审批机构备案。(2)如果外资并购属国家鼓励外资准入行业的国内企业且并购规模超过法定最低限但未超过法定最高限的，或者外资并购属国家允许类外资准入行业的国内企业且并购规模未超过法定最高限的，可采用事后申报形式，即在并购交易完成后报审批机构审批。(3)如果外资并购属国家鼓励或允许外资准入行业的国内企业且并购规模超过法定最高限的，或者外资并购属国家限制外资准入行业的国内企业的，适用事前申报形式，即并购交易完成前必须提交审批机构审批。此外，对国家禁止外资准入的行业或一些重要产业（主要是一些关系国民经济命脉和国家安全但未划入禁止类产业，如交通运输业中的铁路建设和经营管理、水上运输、航空运输、各类矿产资源开发等），应规定禁止或限定非控股比例。
（三）制定合理的审批标准
制定合理的审批标准对促进外资并购的积极效益和抑制其负面影响具有关键性意义，各国一般都是根据其具体国情而考虑多种因素。如加拿大投资法对外资并购审批标准的认定是综合以下因素：(1)这种并购对加拿大经济活动的投资效应；(2)加拿大公司及其涉及产业的参与程度与作用；(3)这种并购对提高加拿大生产率、产业效率、技术发展和产品革新等方面的效应；(4)这种并购对加拿大竞争的影响；(5)这种并购对加拿大民族工业、经济、文化和***治的影响；(6)这种并购对提高加拿大在世界市场上的竞争能力的贡献。考虑到外资并购对我国经济发展可能造成的多方面冲击，我国外资并购的审批标准也应采纳综合标准，即应包括竞争***策、产业***策和经济效率等因素，使之既能通过外资并购的方式引进资金、技术和管理等并购方的所有权优势，又能防止并购方在国内市场上的垄断，同时促进国内相关产业的有效竞争并防止保护落后。
对外资并购的反垄断标准，国外普遍采用的市场集中度是判断外资并购后是否会形成垄断或实质上限制竞争的较好选择。所谓市场集中度，是指市场上的企业数目和它们各自市场份额的函数。在美国1992年《合并指南》第1节规定使用赫尔芬达尔指数（Herfindahl-HirschmanIndex，简称HHI）说明市场集中，若企业并购后市场上赫尔芬达尔指数不足1000，则并购不具反竞争效果；若并购后市场赫尔芬达尔指数在1000到1800之间，且并购后较并购前的指数提高不足100个点，并购也不具反竞争效果，但若提高了100个点以上，则是反竞争效果而可能遭禁止；若并购后市场赫尔芬达尔指数达到1800以上，且并购后较并购前的指数提高了不足50个点，则并购不具反竞争效果，但若提高了50个点，特别是提高100个点以上，便可断定并购可能产生市场势力而可能遭禁止。德国《反对限制竞争法》第22条确定与美国《合并指南》不同测度方法。该款规定，就某种特定的商品或工业服务，如果一个企业至少占有其它的市场份额或者3个或3个以下企业共同占有其50%或50%以上的市场份额，或者5个或5个以下企业共同占有其2/3或2/3以上的市场份额，则可推定这个或这些企业已取得市场支配地位。两种测度方法相比，德国规定比较简单、直观、对比性强，而且这种方法只是关于一个或少数几个大企业的市场份额，这对于相关的企业或***机构都是比较容易取得的数据，而赫尔芬达尔指数据的计算需要复杂的统计工作，操作不方便。所以，我国对外资并购的反垄断审批标准应该依照德国做法，并根据我国具体国情对合理限度的“量”的标准作出合理界定。
（四）外资并购审批程序由繁到简的转变
对外资并购的审批程序必须适应市场经济效率性的追求，实现由繁到减的转变，包括：(1)缩短审批时间；(2)减少审批环节、审批手续及审批机构；(3)增强审批的透明度，做到公开、公平、公正。
三、现有外资并购审批制度革新的几个特殊问题
（一）对外资间接并购的特殊规定
外资间接并购大体有两种模式：一是外国投资者通过在中国境内设立并由其控股的外商投资企业并购国内企业；二是外国投资者通过收购国内企业的原外资股东股权而并购国内企业，如“福耀模式”（注：1996年3月，法国圣戈班工业集团在香港收购福耀玻璃两家发起法人股东——香港三益发展有限公司和香港鸿侨海外发展有限公司，从而持有福耀42.166%的股份，取得了福耀第一大股东的地位。——资料来源：刘李胜等：《外资并购国有企业——实证分析与对策研究》，中国经济出版社1997年版，第160页。）。外资间接并购对国内经济的负面影响甚至超过外资直接并购，表现在外国投资者可以通过间接并购方式规避有关外资并购法律，如其通过控股的外商投资企业（已取得中国法人资格）并购国家产业***策不允其外资控股或独资的国内企业，从而逃避外资并购的审批制度的控制，如外国投资者也可以通过直接并购和间接并购的方式隐蔽地达到对国内某一产业的实质控制，从而规避外资并购审批制度的反垄断标准。因此，外资并购审批制度应对外资间接并购作出特别考虑，其除对外资间接并购的各种方式作出明确的规定外，还应针对外商间接并购产生的不同于直接并购的特殊问题作出专门的规制措施（比如将外商对被并购企业直接与间接持有股份合并计算；对某些外商控股的外商投资企业对国内企业并购视同外资并购等），以达抑制和消除外资间接并购产生的各种危害。
当然，上述外资间接并购的两种方式中，前者毕竟属国内企业之间的并购性质，其适用的主要法律规范应属规制国内企业之间并购的法律内容；后者的发生常常是在中国境外，按国际私法应由股票上市地或产权交易地的法律调整。这些因素决定外资并购审批制度对间接外资并购的规定只限于某些特殊问题，集中在外商通过间接并购方式规避国家产业***策和竞争法方面。
（二）对外资“增资扩股”并购的特殊规定
目前，外国投资者通过“增资扩股”的形式并购经济效益好的合营企业已经成为外资并购的重要形式。与前述外资间接并购相似的是，外国投资者通过“增资扩股”并购合营企业，极易规避外资并购审查制度与外资产业***策。但由于我国现行外资法对外国投资者在合资期间增加资本的数额和程序以及外资出资比例的上限缺乏具体规定，导致对增资扩股式并购之法律规制几近空白，因而成为外资并购审批制度应当解决之任务。具体言之，外资并购审批制度应规定在某些限制或禁止外资控股的产业不允许外国投资者运用“增资扩股”式并购，杜绝外国投资者以此方式规避外资产业***策的行为。同时法律应规定合营企业章程与合同还应设立合资企业增资的效额和程序，当合资企业的一方单方面要求增加资本，并且增资的数额（一次或多次增资）会导致控股发生变化时，必须经过合资企业董事会全体成员一致通过，设立此程序的实质是赋予合资企业中方成员对外方成员的恶意增资的否决权。
（三）与外商出资比例规定相协调
规定外商出资比例的做法为大部分国家采用，其实质是体现东道国对外国资本的准入程度的控制。这种控制并不是在于在某一行业完全排除外国投资者，而是在外商投资企业中增加当地资本的参与，从而有助于促进外商投资企业溶入东道国的的经济体制。目前各国对出资比例法律规定大体有两类：一是在不同的行业，适用不同的投资比例，对于本国越重要的行业，外商投资控股比例的限制越严格；二是规定一个适用国内一切行业的出资比例。后者又可细分为：(1)有下限而无上限，如我国外资法；(2)有上下限，可在此幅度内选择，如土耳其外资立法；(3)无上下限，只有一种选择比例，如东欧各国立法多采用49:51的比例。
我国现行外资法对外商出资比例的规定显得过于简单，表现在：一是只规定一个适用国内各行业的比例；二是只规定出资比例的下限而无上限的规定。凡此这些都与外资并购审批制度不协调，主要表现在以下几点：(1)不能与外资并购审批制度的外资产业***策标准相协调，体现不出外资产业***策对外资并购准入的鼓励、允许、限制以及禁止等指导精神。(2)不能与外资并购审批制度的维护国家经济安全的目标相适应，未能正确体现出外资并购不同行业的企业对国家经济安全的影响的轻重程度，从而增加外资并购审批制度对国内重要产业的控制目标的实现难度。鉴于此，有关法律应对外商出资比例问题作出合理规定，具体包括：一是规定一个适用国内一切行业的比例，可只作下限规定而不规定上限；二是对不同的行业作出不同的上限规定，对于鼓励和允许外资进入产业，上限可为100%，对于限制外资进入的产业，应根据其对国家经济安全的重要程度分别给予最下限至100%之间的上限规定。只有这样，外资并购审批制度对外资通过并购形式的进入程度的具体把握才能有效实现，并防止或减少外资并购给我国经济安全带来的负面效应。
【参考文献】
[1]郑海航主编《中国企业兼并研究》，经济管理出版社1999年出版，第160页。
[2]刘李胜等：《外资并购国有企业研究》，中国经济出版社1997年版，第160页。
[3]肖冰：《外资审批制度的法律问题研究》，《现代法学》1997年第5期，第86页。
[4]史建三：《跨国并购论》，立信会计出版社1999年出版，第246页。
审批制度论文第7篇
预算制度的建立，是民主***治的体现。***府对于公共资金的每一分支出，都应该事先制定详尽的预算，待人民代表大会审议和批准后方可支出。审批权作为高度***治性的议题，预算审批权的授予在不同的***府体制与***治文化传统下会有不同，但是，不论是怎样的国家制度，预算审批权总是包含着三个方面。这些内容可以概括为三个方面：首先是立法机关的收入保障权，指由立法机关通过制定及调整有关税法、国债法及金融货币法等法律文件，行使在税收、国债和金融领域中的财***权，起到控制***府收入、稳定国家财***金融活动的作用。其次是立法机关的支出控制权，指由议会通过授权法、拨款法、委员会决议及各种非正式立法的方式，对***府的开支项目及其支出预算进行控制，为***府的活动提供相应的物质保证。再次是立法机关的账目审核权，指由立法机关通过其内部设立的有关组织及相对***的监督部门，对***府的财务项目进行审计，从而监督行***部门的活动是否按授权与拨款法案的要求进行[2]。审批权的内容分为实质和程序两方面的内容。我们通常意义上理解的审批权似乎仅只包含了程序方面的审议和批准，而就审议和批准程序本身也已经简化到走形式的程度。
中国预算法只规定了预算草案由行***部门编制，由人大审批，但对人大是否享有预算草案的修正权，以及***府是否享有对预算审批的制衡权则未明确。这其实正是对审批权内容不明确的表现。显然，审批不同于备案，也不能只是批或不批，审批的重点在于审议然后决定是否批准，而审议则不能止于程序的审查，而应该更多地关注草案的内容。审批权应该包括预算草案调整权。由干预算草案编制的粗糙，以及人大会期制度本身方面的原因，目前人大事实上很难判断预算支出的合理与否。人大拥有调整修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对明显不合理的预算开支也多了一条制约途径。[3]
各级人大在审批***府预算时一般都会确认***府预算具有法律约束力，但预算审批权的性质是什么呢？从现有著述的观点来看，主要有立法权说、监督权说、决定权说和***权说。[4]预算的审批是对开支机构的事前赋权，事后确认的过程，而监督权是保障性和控制性的权力。审查批准预算案并不具有监督权这种事后性、保障性的特点。决定权具有自创性和实体规定性，而审批权一般不具有创建性，只是对既有事项的表态、宣告与确认。决定权和审批权在实体内容和运用程序上都存在着差别。预算虽然不具有实质性法律的抽象性要求，但不论是大陆法系的国家还是英美法系的国家，年度预算都具有款、项、目、节的法条架构，都经由一般立法程序成立，并以条例或者法案的形式公之于众。预算既然是法，立法机关是以法律的形态来通过国家预算审批的。那么应该可以得出预算审批权即立法权的结论，确立这一点对于预算审批制度的改革是非常重要的。很多法治发达的国家都赋予预算审批非常重要的地位，英美等不少国家甚至直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。[5]既然审批权是立法权，那么上文所提到的调整权则是应有之意。而我们面临的下一个问题是，人大是否有能力对预算草案做出调整。
预算审批是一项***策性、法律性、技术性都非常强的工作。人大不仅没有充分的时间也不具备相应的能力。如果没有专门机构的辅助，人大的各项活动很可能陷入表面化。而无论是在实行一院制议会国家，还是实行两院制议会的国家，预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会审议表决。如美国国会设有预算局，参、众两院都设有预算委员会。国会预算局负责在经济形势预测和财***收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助，预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外，参、众两院的拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。[6]这给我们以很大的启发。预算委员会可以充分利用预算信息管理系统，审查各预算部门收入支出的合法性、科学性、合理性。还可以建立专门小组，与预算支出的各个部门相对应，负责对该部门收支预算的专门审查。预算委员会一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改，另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理、但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。这就避免了因为缺乏信息和专业知识技能而做出不科学的调整。这样，不仅对部门也对审批机关有着双重的制约。
另外，目前预算草案粗略的风格，对人大代表而言都只能是“外行看不懂，内行看不清”。人大审查中不可能对预算方案提出一些实质性的意见，客观上形成流于形式的程序性监督。提交人大的***府预算编制应从粗略到细致，这样人大才有可能真正行使审批权。这样人大在预算委员会的协助下，在各部门的配合下，审批权才具有实际意义。
以上是从权力机关的角度来讨论的，而我们还可以借鉴发达国家的做法，免费派发***府预算报告给公众，民意机构可以对***府预算安排和实施过程跟踪、问责，甚至可以要求听证。这不仅是保证***府预算支出的合理性、公共性的要求，也是杜绝以官员意志代替公众意志，防止暗箱操作和腐败的根本措施，更是建设现代民主法治国家的要义所在。[7]
预算审批制度的改革，首先应正确认识审批权的内容和性质，为审批权的实现创造条件，不仅从认识上明确审批制度的实质和核心，也从客观条件上提供了审批权实现的可能性。同时，也应该借鉴发达国家的做法，建立“阳光预算”，从而更好地保证预算审批制度的完善。
【注释】
[1]参见刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社2004年版，第214页。
[2]参见王永礼：“人大预算审批权的若干问题＂。
[3]参见刘剑文、熊伟：“中国预算法的发展与完善刍议”。
[4]参见王世杰、钱端升著：《比较宪法》，中国***法大学出版社1997年版，第224页。
[5]参见刘剑文、熊伟：“预算审批制度改革与中国预算法的完善”。
[6]同上。