学文网保障措施篇1
提要世界贸易组织成立后，各国启动保障措施保护国内产业的事例呈逐步上升趋势，使我国出口产品在大面积遭遇反倾销起诉之外，又增加了保障措施壁垒屏障。本文系统分析WTO保障措施的相关内容及其实施漏洞，提出我国出口贸易对策。
关键词：世界贸易组织；保障措施；预警机制
中***分类号：F743文献标识码：A
一、国际贸易中的保障措施
（一）保障措施涵义的界定。WTO《保障措施协议》中的保障措施是指成员针对未可预见的急剧增长的进口，为补救国内产业因此所受到的严重损害或严重损害威胁而采取的进口限制措施。一般表现为提高关税、进口数量限制或二者的结合（如关税配额）。也就是说，世界贸易组织给予了成员国在特定条件下例外（免于）承担其相关义务的权利。通过这种免责机制，赋予各成员一种救济权，即当一成员因履行世界贸易组织原则而出现进口的急剧增长，并对国内相关产业造成严重损害或严重损害威胁时，可以合法地采取进口限制措施，而不必履行原先承诺的关税减让原则和一般取消数量限制的原则，以救济本国产业。正是因为有了这种免责机制，WTO各成员才可能有充分的信心和胆量，通过不断地降低关税、削减非关税壁垒，大力推动贸易自由化。
（二）保障措施实施的条件。《GATT1994》第19条和《保障措施协议》规定了实施保障措施的三个实体条件：（1）存在某一产品的进口大量增加；（2）进口方存在相关产业的严重损害或严重损害威胁；（3）该进口增长导致了进口方相关产业的严重损害或严重损害威胁。实施条件要求，只有当（1）和（2）之间存在直接的因果关系时，才可以启动保障措施。保障措施的启动仅仅是基于进口数量的急剧增长，而和商品的成本与价格没有关系。对出口国来说，即使你进行的是公平条件下的竞争和贸易，也有可能遭遇来自进口国的设限，这一点正是保障措施和反倾销、反补贴措施的最大区别。从这个层面上说，保障措施是对公平贸易的一种伤害。为了避免WTO规则中的这种尴尬，在《保障措施协议》里，又规定对于采取保障措施的进口国应履行通知义务，通过“通知、磋商”，以给出口国进行相应补偿，或允许出口国采取报复性措施，以降低出口国的经济损失。
二、我国出口遭遇保障措施现状
（一）针对中国产品的保障措施状况。据新华网报道，2006年共有25个国家和地区对我国发起反倾销、反补贴、保障措施和特保调查共86起，同比增长37%，涉案金额20.5亿美元，我国面临的贸易摩擦形势日益严峻。据中国贸易救济信息网统计，2008年1～6月，国外对华共启动48起贸易救济调查，同比增加23起。其中，涉华保障措施3起，同比减少2起；特保2起，同比增加2起。实施保障措施的国家包括日本、阿根廷、美国、韩国、波兰等。尽管从案件数量，涉案产品的出口金额看，目前我国出口受制于国外实施保障措施的情况还不算很严重，但随着WTO成员实施保障措施数量的逐年提高，今后国外保障措施对我国出口贸易发展的负面影响将可能越来越大。
我国加入WTO以后，出口产品因能较全面地享受多边关税减让的成果，且能更大程度地享受多边机制对非关税壁垒约束带来的益处，其竞争力将会进一步显现，一些产品出口数量的增长将是可以预期的情形。相应地，我国出口产品对进口方国内产业带来的竞争压力也会进一步加大，这势必会导致进口方国内产业对我国出口产品更大的警觉和提防。另外，由于我国“入世”议定书中有允许成员对我出口产品采取特别产品过渡性保障措施的承诺，“入世”后WTO成员纷纷加强了对华特别产品过渡性保障机制的立法工作。这些立法主要是大幅度降低了立案标准，同时，可以仅针对我国。据统计，已有美国、欧盟、韩国、加拿大、澳大利亚、新西兰、印度等国家和我国的台湾地区制定了对华产品保障措施法规条款。目前，针对我国入世议定书发起的特保措施已成为“入世”后我国贸易摩擦的新问题。
（二）保障措施案件发生的主要原因
1、保障措施实施条件的漏洞。保障措施案件逐渐增加的主要原因之一，是其实施条件存在漏洞，明显的漏洞主要表现在以下方面：
（1）进口大量增加。《保障措施协议》规定：“增加”可以有两种解释，一是绝对增加，即当期进口比前期进口大时，可认为进口增加了；二是相对增加，即某一类产品由国内生产一部分，由国外进口一部分，当国内生产的那部分数量降低时，国外进口部分相对来说增加了。但对“大量增加”仍然没有一个确定的数量标准来进行衡量，尤其是对“相对增加”的解释，有贸易保护的嫌疑，更有可能导致实践中被滥用。
（2）严重损害或严重损害威胁。进口方存在相关产业的损害不一定构成进口方适用保障措施，必须当损害达到一定的程度，即“严重损害或严重损害威胁”的程度。对于这个“程度”在《保障措施协议》里也缺乏可量化的指标，从而使其在实际操作中难以把握。
（3）产品进口增长是由两个原因引起的：一是不可预测因素；二是承担WTO义务。“不可预测性”过于模糊，难以确立援引保障条款的客观标准，也更容易被进口方作为采取保障措施的借口。
2、保障措施实施的便利性。首先，保障措施是比较容易启动的贸易保护措施，其前提条件只要求某一产品进口量的激增，并对国内相关产业造成严重损害或严重损害威胁，进口国可以采取限制进口数量或征收临时性进口关税的手段，缓解进口对国内同类产品的竞争压力，而不需确认进口产品的价格是否低于正常价值，因而在操作上比反倾销、反补贴措施更为便利；其次，保障措施作为***府的行***干预手段，既是简单明了的，又是比较容易执行的。如，美国《1974年贸易法》第201条款规定，总统所采取的行动不属于联邦法院司法审议的范围。即当美国总统应国内相关产业请求需对某一产品采取进口保障措施时，不必经过司法程序，这样就可缩短决策时间，使保障措施尽快发挥作用。
3、WTO争端解决机制对保障措施的援用方更有利。根据《保障措施协议》，保障措施的援用方有义务与被援用方进行《保障措施协议》下的补偿磋商，但却没有义务达成谈判结果；同时，虽然援用方可能败诉，但只要它及时取消有关措施，它也无需给对方提供WTO争端解决机制下的补偿，更不可能被对方授权报复。所以，虽然援用方在法律上和道义上失败了，但在经济上却不用付出任何代价。
对保障措施的被援用方（受影响的出口方）来说，尽管可以运用WTO争端解决机制得到胜诉的结果，但令人遗憾的是，WTO为胜诉方提供的法律救济很有限。首先，虽然援用方有补偿磋商的义务，但却没有相关的强制性的规定和机制使被援用方得到相应《保障措施协议》下的补偿；其次，虽然被援用方可以实施《保障措施协议》下的贸易报复，但是报复毕竟是“损人不利己”的做法，其威慑意义更强于现实意义；再次，《保障措施协议》下的报复存在着很多法定条件的限制，而报复的实际使用及其效果也取决于被援用方的实力。
4、限制敏感性商品进口的有效工具。目前已经进行的保障措施调查所涉及的进口产品，按类别可分为五矿化工商品、农畜产品、轻工制品、机电产品和纺织品五大类。其中，五矿化工、农畜及轻工三大类产品是保障措施重点针对的对象。因为五矿化工、农畜及轻工等行业往往容纳着大量就业，要求***府予以保护的呼声很高，这些产品对于各成员而言都具有一定的***治敏感性。农产品至今尚未完全回归主流贸易这一点，也反映了各方在农产品贸易自由化方面的审慎。可以预测，随着农产品贸易进一步自由化，针对农产品的保障措施会愈发增加。作为国际贸易中的敏感性商品，无论从产业基层还是到***府高层，要求保护的愿望和实施保护的倾向都一直存在，在不能实施反倾销和反补贴措施后，保障措施――这一WTO原则的例外，将会偏离其初衷充作新的贸易保护的工具。
5、歧视性的针对中国的过渡性保障措施。中国加入WTO的议定书和《工作组报告》中明确规定中国认可“WTO成员的保留”和“针对中国的过渡性保障措施”。前者允许WTO成员保留对中国大量的过去的违反WTO规则的做法，包括配额、高关税、特殊反倾销措施、保障措施；后者则赋予WTO成员针对中国产品歧视性的实施保障措施的权利，而且实施条件较保障措施协定规定的条件更为宽松，即只要造成“市场扰乱”就可以实施，实施保障措施时也无须补偿，中国也不得就此向争端解决机构申诉。而且，中国在其他成员采取保障措施前的磋商程序中还可能被迫接受采取自愿出口限制的要求。对于中国而言，在长达12年的时间内，中国可能面临其他成员的歧视性保障措施。
三、应对国外保障措施的策略
（一）利用WTO争端解决机制。在我国加入WTO之前，我们所遇到的国际贸易纠纷只能寻求双边解决的办法，而不能诉诸于WTO的争端解决机制，其最后的处理结果往往对我们是不利的。现在我们可以利用WTO成员身份，启动世贸组织争端解决程序，保护我国的正当利益。2003年底美国钢铁保障措施败诉的案例，对我们是一种鼓舞，我们可以从中借鉴其成功经验，充分采用多边争端解决机制或以争端的多边解决为威慑，寻求通过双边磋商解决我国与其他成员在保障措施方面的贸易争端。
我国在利用WTO的争端解决机制方面还存在着很多的不足。根据中国人民大学法学院副教授韩立余的研究统计，“入世”近7年来，中国只提出2件WTO争端解决机制下的投诉。第一件是2002年3月，与其他7个WTO成员同诉美国钢铁产品的保障措施，最终胜诉；另一件就是2007年9月，就美对我铜版纸同时征收反倾销和反补贴税的初裁提出WTO争端解决机制下的磋商请求，后来矛盾提前化解。
（二）加强对WTO专家小组和上诉机构已裁决案件的研究，积极应对国外的保障措施调查。保障措施相对于反倾销而言，我国企业和产业组织还比较陌生。但我们应克服畏惧心理，吸取反倾销应诉不积极的教训和借鉴反倾销应诉成功的经验，积极应对国外的保障措施调查。首先应深入研究WTO专家小组和上诉机构报告，研究既往案例中申诉方和被诉方的控辩内容，以便为我所用。同时，积极介入与我国相关的国外保障措施调查。一方面通过提出与申请调查的进口方国内产业不同的信息和观点，使进口方调查当局不可能仅凭单方面信息得出结论；另一方面通过积极介入调查过程，可以更多地提出要求对方评估的相关因素，这样做既可以在更大程度上保证最终调查结果的公正性，也会在客观上对调查机构做出肯定的产业损害裁定增加更大的难度。此外，通过企业和产业组织的积极游说，获取当地进口商和消费者的支持，进而影响到最终的裁决结果。
（三）明确产业范围，细化行业组织职能，建立有效的出口预警机制。我国出口商品遭遇保障措施的主要原因之一，是大量同类出口商品集中在某一国家市场。这样，势必会造成以下两个不良后果：一是引起进口国相关产业的高度警觉与提防；二是面对有限的市场，大家都想分一杯羹，在没有技术及品质差异的前提下，价格之争就在所难免。最终的结果是难逃反倾销的桎梏；即使没有倾销之实，也会落入保障措施的陷阱。我国出口产品在国际市场面临的严峻现实，要求我们必须建立一套有效的预警机制来规范我国的出口秩序，避免出现同类产品出口市场过于集中的情况。
预警机制的建立依赖于***府、协会组织和企业的共同努力。就***府层面而言，贸易管理部门可以通过对重点产品的出口情况跟踪，及时对产业部门提供总体出口信息，特别是当某一产品在短期内集中地进入某一市场的情况下，应及时发出预警信息；同时，还应结合进口方的市场容量、相关产业的状况及***治原因等因素来考虑，因此***府的驻外经商机构也应注意了解所在地市场和相关产业的情况以及产业发展和***治之间的关系。就产业部门而言，作为市场的主体，他们更关心本产业的国际国内发展动态和竞争状况，但要全面、及时、准确地了解本产业发展的各种具体数据，非单独企业力所能及，在这方面，产业协会应发挥更大的作用。在此，我们有必要首先弄清楚“产业”的概念。WTO规则中所讲的“产业”并不像我们平常理解的一二三产业那样宽泛，它是一个具体到某一产品的概念。在我国，预警机制作用的发挥还在于有一个职能更为专业的产业中介组织的产生。
（作者单位：洛阳理工学院）
参考文献：
［1］王新奎，刘光溪主编.WTO与保障措施争端.上海人民出版社，2001.
［2］白光主编.WTO壁垒漏洞与争端案例.中国物资出版社，2002.
保障措施篇2
第一章总则
第一条为了促进对贸易健康发展，根据《中华人民共和国对外贸易法》的有关规定，制定本条例。
第二条进口产品数量增加，并对生产同类产品或者直接竞争产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁（以下除特别指明外，统称损害）的，依照本条例的规定进行调查，采取保障措施。
第二章调查
第三条与国内产业有关的自然人、法人或者其他组织（以下统称申请人），可以依照本条例的规定，向商务部提出采取保障措施的书面申请。
商务部应当及时对申请人的申请进行审查，决定立案调查或者不立案调查。
第四条商务部没有收到采取保障措施的书面申请，但有充分证据认为国内产业因进口产品数量增加而受到损害的，可以决定立案调查。
第五条立案调查的决定，由商务部予以公告。
商务部应当将立案调查的决定及时通知世界贸易组织保障措施委员会（以下简称保障措施委员会）。
第六条对进口产品数量增加及损害的调查和确定，由商务部负责；其中，涉及农产品的保障措施国内产业损害调查，由商务部会同农业部进行。
第七条进口产品数量增加，是指进口产品数量的绝对增加或者与国内生产相比的相对增加。
第八条在确定进口产品数量增加对国内产业造成的损害时，应当审查下列相关因素：
（一）进口产品的绝对和相对增长率与增长量；
（二）增加的进口产品在国内市场中所占的份额；
（三）进口产品对国内产业的影响，包括对国内产业在产量、销售水平、市场份额、生产率、设备利用率、利润与亏损、就业等方面的影响；
（四）造成国内产业损害的其他因素。
对严重损害威胁的确定，应当依据事实，不能仅依据指控、推测或者极小的可能性。
在确定进口产品数量增加对国内产业造成的损害时，不得将进口增加以外的因素对国内产业造成的损害归因于进口增加。
第九条在调查期间，商务部应当及时公布对案情的详细分析和审查的相关因素等。
第十条国内产业，是指中华人民共和国国内同类产品或者直接竞争产品的全部生产者，或者其总产量占国内同类产品或者直接竞争产品全部总产量的主要部分的生产者。
第十一条商务部应当根据客观的事实和证据，确定进口产品数量增加与国内产业的损害之间是否存在因果关系。
第十二条商务部应当为进口经营者、出口经营者和其他利害关系方提供陈述意见和论据的机会。
调查可以采用调查问卷的方式，也可以采用听证会或者其他方式。
第十三条调查中获得的有关资料，资料提供方认为需要保密的，商务部可以按保密资料处理。
保密申请有理由的，应当对资料提供方提供的资料按保密资料处理，同时要求资料提供方提供一份非保密的该资料概要。
按保密资料处理的资料，未经资料提供方同意，不得泄露。
第十四条进口产品数量增加、损害的调查结果及其理由的说明，由商务部予以公布。
商务部应当将调查结果及有关情况及时通知保障措施委员会。
第十五条商务部根据调查结果，可以作出初裁决定，也可以直接作出终裁决定，并予以公告。
第三章保障措施
第十六条有明确证据表明进口产品数量增加，在不采取临时保障措施将对国内产业造成难以补救的损害的紧急情况下，可以作出初裁决定，并采取临时保障措施。
临时保障措施采取提高关税的形式。
第十七条采取临时保障措施，由商务部提出建议，***关税税则委员会根据商务部的建议作出决定，由商务部予以公告。海关自公告规定实施之日起执行。
在采取临时保障措施前，商务部应当将有关情况通知保障措施委员会。
第十八条临时保障措施的实施期限，自临时保障措施决定公告规定实施之日起，不超过200天。
第十九条终裁决定确定进口产品数量增加，并由此对国内产业造成损害的，可以采取保障措施。实施保障措施应当符合公共利益。
保障措施可以采取提高关税、数量限制等形式。
第二十条保障措施采取提高关税形式的，由商务部提出建议，***关税税则委员会根据商务部的建议作出决定，由商务部予以公告；采取数量限制形式的，由商务部作出决定并予以公告。海关自公告规定实施之日起执行。
商务部应当将采取保障措施的决定及有关情况及时通知保障措施委员会。
第二十一条采取数量限制措施的，限制后的进口量不得低于最近3个有代表性年度的平均进口量；但是，有正当理由表明为防止或者补救严重损害而有必要采取不同水平的数量限制措施的除外。
采取数量限制措施，需要在有关出口国（地区）或者原产国（地区）之间进行数量分配的，商务部可以与有关出口国（地区）或者原产国（地区）就数量的分配进行磋商。
第二十二条保障措施应当针对正在进口的产品实施，不区分产品来源国（地区）。
第二十三条采取保障措施应当限于防止、补救严重损害并便利调整国内产业所必要的范围内。
第二十四条在采取保障措施前，商务部应当为与有关产品的出口经营者有实质利益的国家（地区）***府提供磋商的充分机会。
第二十五条终裁决定确定不采取保障措施的，已征收的临时关税应当予以退还。
第四章保障措施的期限与复审
第二十六条保障措施的实施期限不超过4年。
符合下列条件的，保障措施的实施期限可以适当延长：
（一）按照本条例规定的程序确定保障措施对于防止或者补救严重损害仍然有必要；
（二）有证据表明相关国内产业正在进行调整；
（三）已经履行有关对外通知、磋商的义务；
（四）延长后的措施不严于延长前的措施。
一项保障措施的实施期限及其延长期限，最长不超过10年。
第二十七条保障措施实施期限超过1年的，应当在实施期间内按固定时间间隔逐步放宽。
第二十八条保障措施实施期限超过3年的，商务部应当在实施期间内对该项措施进行中期复审。
复审的内容包括保障措施对国内产业的影响、国内产业的调整情况等。
第二十九条保障措施属于提高关税的，商务部应当根据复审结果，依照本条例的规定，提出保留、取消或者加快放宽提高关税措施的建议，***关税税则委员会根据商务部的建议作出决定，由商务部予以公告；保障措施属于数量限制或者其他形式的，商务部应当根据复审结果，依照本条例的规定，作出保留、取消或者加快放宽数量限制措施的决定并予以公告。
第三十条对同一进口产品再次采取保障措施的，与前次采取保障措施的时间间隔应当不短于前次采取保障措施的实施期限，并且至少为2年。
符合下列条件的，对一产品实施的期限为180天或者少于180天的保障措施，不受前款限制：
（一）自对该进口产品实施保障措施之日起，已经超过1年；
（二）自实施该保障措施之日起5年内，未对同一产品实施2次以上保障措施。
第五章附则
第三十一条任何国家（地区）对中华人民共和国的出口产品采取歧视性保障措施的，中华人民共和国可以根据实际情况对该国家（地区）采取相应的措施。
第三十二条商务部负责与保障措施有关的对外磋商、通知和争端解决事宜。
第三十三条商务部可以根据本条例制定具体实施办法。
第三十四条本条例自年1月1日起施行。
保障措施篇3
「摘要特殊保障措施是针对我国产品的一种歧视性的保障措施，其实施条件予以一般保障措施相比要相对容易。为了能够实质性的把握特殊保障措施的实施条件，笔者在叙述保障措施实施条件严格性的基础之上，详细解释了特殊保障措施实施条件中的各个要件。
「关键词保障措施，特殊保障措施
我国在加入WTO的谈判中，一些成员国担心我国加入WTO后出口产品快速增长而对其国内市场和国内产业造成冲击和损害，因而针对中国的出口产品设立了“针对具体产品的过渡性保障机制”（transitional product-specific safeguard mechanism，本文简称特殊保障措施）。目前美国、加拿大和印度已经根据我们在《中国加入WTO议定书》第16条的承诺，调整了国内立法。2002年8月13日，印度启动了全球第一期针对中国的特殊保障措施调查，被调查产品为工业用缝纫针。2002年8月19日，美国启动了对坐垫升降装置的特殊保障措施调查。特殊保障措施是保障措施的一种，其某些实施条件与一般的保障措施不同。由于其实施条件比一般保障措施要宽松，而且其他国家可以专门针对中国产品实施这种歧视性的措施，并且由于我国出口产品“物美价廉”的特性，笔者有理由相信在特殊保障措施剩余的有效期内（差不多10年半的时间），关于特殊保障措施的调查和实施将不不可避免的增多。本文拟就特保条款的具体理解进行相关论述。
特殊保障措施是一种专门针对中国产品的歧视性保障措施，其实施的目的、前提条件和实施程序与一般的保障措施有很大的不同。但是，特保毕竟属于保障措施的一种，其设置的目的不外乎有二：一是能够专门针对中国的产品实施，二是能够比较容易的实施。为了能够深入详尽的理解特殊保障措施的实施条件和程序，我们必须首先了解一下一般保障措施的实施条件和程序究竟是如何的严格，才能清晰地把握特殊保障措施实施条件的本质。
一、保障措施的实施条件
保障措施是WTO依据情势变更原则而设置的一种救济手段，其目的是为了弥补成员国由于履行关税减让和取消其它贸易壁垒的义务而产生的损害。依据GATT第19条、《保障措施协定》和涉及保障措施的相关案例可以确定保障措施的实施要件如下：
（一）实体要件
（1）不可预见的发展（unforeseen developments）
GATT19条第1款（a）规定：“如因未预见的发展或因一缔约方承担本协定义务（包括关税减让在内）而产生的影响，使某一产品输入到这一缔约方领土的数量大为增加，对这一领土内相同产品或与它直接竞争产品的国内生产者造成严重损害或造成严重损害威胁时，这一缔约方在防止或纠正这种损害所必需的程度和时间内，可以对上述产品全部或部分地暂停实施其所承担的义务，或者撤销或修改减让。”因为《保障措施协定》没有关于“不可预见发展”的相关规定，所以GATT19条中关于“不可预见的发展”的效力问题就存在争议，成员方经常在实施保障措施是否就此进行证明而争论不休。但是在韩国奶制品一案中上诉机构明确了成员有义务证明这一点。 另外，必须明确的是GATT1994第19条规定增加的进口必须是“如因未预见的发展和因一缔约方承担本协定义务（包括关税减让在内）而产生的影响…”不可预见的发展必须是缔约方承担GATT协议义务而产生的影响。因此没有承担GATT协议义务的情况下而遭受的影响，就不具有“不可预见的发展”的性质。
（2）进口增加（increased imports）
进口增加包含以下要素：首先，进口增加必须是无论从质量上和数量上来说，是迫切、突发、急剧和显著的，足以引起“严重损害”或者“严重损害威胁”。 可是，《保障措施协定》并没有明确规定“急剧而显著的增加”的具体条件。例如25%的增加相对于24%的增加来说是否是急剧而显著的，就存在争议。但是这迫使主管机关必须衡量一段较长时期的进口。在衡量完这种进口后，专家小组就可以审查这种进口的异常的增加是否足以急剧而显著。例如，如果相同的进口增加在一年内重复发生，并且如果我们认为该产业系统可以自行解决这种不稳定的状况，那么25%的进口增加就不能够证明实施保障措施的合理性。其次，《保障措施协定》第2.1条中使用的“进口”是现在进行时态的“正在进口”，因此对于主管机关来说，必须要检查最近一段时期的进口，而不应该仅仅调查过去几年的进口。 因此，为了证明进口数量是处于《保障措施协定》第2.1条的增加状态中，国内的机关就必须要考虑调查期间的进口趋势（而不是仅仅比较最近几年的年终进口数据） 因此，“为了证明一个产品的”进口数量正在增加“，主管机关就必须：（一）评价调查期间的进口趋势；（二）通过最近一段时间的进口趋势，进行定量分析，证明这种异常的进口增加是迫切、突发、急剧和显著的，并且由此形成了一种不正常的状况，此时实施保障措施是合理的。”
（3）生产同类或直接竞争性产品的国内产业（the domestic industry that produce like or directly competitive products）
首先，我们分析一下主管机关确定“国内产业”的步骤。《保障措施协定》第4.1条定义了“生产同类或直接竞争性产品的国内产业”。依据该定义，为了要确定这些“国内产业”，上诉机构认为国内主管机关在采取调查和决定实施保障措施之前，必须遵循以下三步：（1）确定其进口正在增加的特定产品的范围，避免误选不相关的产品；（2）根据WTO规定的标准，确定国内产品与进口增加的产品是“同类或直接竞争性产品”；（3）依据“同类或直接竞争性产品”确定该“国内产业”。
其次，在保障措施调查中确定“同类或直接竞争性”的实质性标准是：（1）产品的物理性质；（2）产品能够履行同样的或相似的用途的程度；（3）消费者认为并把产品作为替代产品履行特定的功能并满足一定的需求的程度；（4）为了关税的目的对产品的国际分类。 另外，上诉机构坚持专家组必须确认：处于生产过程不同阶段的产品是同类产品的不同形式还是不同的产品？ 比如在美国羊肉保障措施案中，国际贸易委员会将生产羊肉的国内产业扩展为到生产活羊的国内产业是否合法？这个问题就存在争议。再次，国内主管机关必须确立国内产品组中的所有物品和所有特定进口商品都是同类或有直接竞争性的。举例来说，清酒、伏特加、白兰地和威士忌进口都在增加。国内工业只生产清酒和浪姆酒。为了对前四种酒都采取保障措施，主管机关就需要确定清酒和浪姆酒与进口的清酒、伏特加、白兰地和威士忌是同类或直接竞争性产品。最后，调查机关依据所确定的“相同或者直接竞争的产品”来确定“国内产业”。
（4）严重损害或者严重损害威胁（cause or threaten to cause serious damage）
《保障措施协定》为严重损害或者威胁的确定设置了严格的条件。依据《保障措施协定》第2.1条的规定，某一成员方只有认定存在严重损害后才可以实施保障措施。第4条又为主管机关的认定设置了附加的要求。首先，主管机关在评估企业状况的所有有关的客观可量化的因素时，应当全面解释这些数据的本质和所采纳的数据的合理性。其次，主管机关的报告必须要阐明该成员方实施保障措施所考虑的各种相关因素，并且要尽量公开所使用数据的具体信息，这种做法的目的是要给利害关系方以机会，使他们能够得知主管机关涉及的事项。另外，如果专家小组发现一些可替代性解释是合理的，如果依照那些可替代性解释来看，主管机关的解释好像不充分，那么主管机关的这个解释就不是合理的。
（5）“进口增加”和“严重损害或者严重损害威胁”之间存在真正、实质的因果关系（the existence of a genuine and substantial causal link between increased imports and serious injury ）
《保障措施协定》第4.2（b）条规定：除非调查根据客观证据证明有关产品增加的进口与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系，否则不得作出（a）项所指的确定。如增加的进口之外的因素正在同时对国内产业造成损害，则此类损害不得归因于增加的进口。第4.2（b）条包含两项义务。第一是要证实进口增加和严重损害之间有因果关系。第二是要确定由其他因素导致的损害没有归因于进口增长。由此确定了在判定因果关系时必须履行“不归咎原则”的要求。
上诉机构根据第4.2（b）条对因果关系调查的解释要求：主管机关调查因果关系的第一步就是应当把由进口增加对国内产业造成的损害和由其他因素造成的损害区分开来。主管机关调查的第二步就是能够把所有这些因素包括进口增长造成的损害，一方面归因于进口增长，另一方面通过暗示，归因于其他相关因素。通过以上两个步骤，只要确保由进口增长以外的因素实际对国内产业造成的任何损害没有归因于进口增长，而且在不是进口增加导致的时候并没有把它当成是由进口增加导致的损害来对待，那么主管机关就遵守了第4.2（b）条。根据这种方法，最后一步就是按照《保障措施协定》的要求，主管机关可以判定进口增长和严重损害之间是否存在“因果关系”，这因果关系是否是一个真实的和实质的关系以及这两个因素之间的作用。
上诉机构强调这些步骤仅仅是一个“逻辑程序”，而不是《保障措施协定》规定的“法律调查”。 然而，上诉机构已经很明确的要求由所有不同因素导致的损害结果必须加以区分并单独分开。 因此，作为一个实质问题，主管机关的任何决定都必须允许查证：1，被认为造成损害的因素的损害结果已经相互区分开；2，这些损害结果归因于导致损害的因素；3，把损害归因于所有现存的原因因素之后，主管机关已经判定进口增加是否是严重损害的一个“真实的和实质的”原因。
（二）程序要件
除了上述实体性要件外，实施保障措施还要履行一定的程序义务。GATT第19条第2款规定，缔约方在根据本条第一款的规定采取行动之前，应尽可能提前用书面通知缔约方全体，以便缔约方全体以及与这项产品的出口有实质利害关系的缔约方，有机会与他们就已采取的行动进行协商。如涉及的是有关优惠方面的减让，在书面通知中应该注明要求采取行动的缔约方的名称。在紧急情况下，如果延迟会造成难于补救的损害，不经事前协商，可以采取本条第一款规定的行动，但在采取行动之后，必须立即进行协商。《保障措施协定》第12条也规定了通知和提供磋商机会的义务。
可见，通知和提供磋商机会是WTO成员实施保障措施的程序性要求。但对于通知的内容和时间，则存在不同的看法。首先，对于通知的内容，实施保障措施的WTO的成员是否有必要在其通知中包括《保障措施协定》第12条第2款的所有资料，是否应该证明“进口增加”和“严重损害或者严重损害威胁”之间的因果关系？对此上诉机构认为：实施保障措施的WTO成员必须在其通知中最低限度的阐述在《保障措施协定》第12条第2款中具体列明的构成“所有相关资料”的事项，以及在《保障措施协定》第4条第2款中列明的要求在保障措施调查中进行评估的事项。其次，对于通知的时间，《保障措施协定》第12条第1款规定“成员应当立即就下列事项通知保障委员会”，何谓“立即通知”？目前尚无统一的意见。
二、特殊保障措施的实施条件
通过上述对保障措施实施条件的论述，我们可以看出WTO对保障措施的实施设置的条件是相当严格的，并且有一定的实施细则可以遵循。特殊保障措施是专门针对我国产品设置的歧视性保障措施，其设置目的就是要降低对中国产品实施保障措施的限制，因此其实施条件相对于一般保障措施来说要宽松。至于其实施条件究竟如何，下面，我们根据我国《加入WTO议定书》、相关国家关于特保的立法以及美国特殊保障措施第一案??座椅升降装置案的裁决，对特保的实施条件进行具体的阐述。
（一）实体要件
（1）市场扰乱
《中国加入WTO议定书》第16条第一款规定：原产于中国的产品当进入任何一个WTO成员方境内时，其数量的增加或者所依条件，若对该成员方生产同类或直接竞争产品的各生产商，造成或威胁造成市场扰乱时，受此影响的该成员方应请求与中国磋商以寻求双方满意的解决办法，包括该受影响成员方是否要诉诸《保障协定》规定的措施。依据该条规定，只要其他成员方认为进入到其境内的我国产品引起了该成员的市场扰乱，该成员就可以对我国产品实施保障措施。何谓“市场扰乱”？该条第4款规定市场扰乱应该在下列情况下存在：一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类或者直接经竞争产品的国内产业造成实质损害或者实质损害威胁的一个重要原因，其实质要素归结如下：
1.进口快速增长（increasing rapidly）
市场扰乱要求进口增加必须是绝对数量或者相对数量的快速增加，这与保障措施的规定有略有不同。后者强调的是质量和数量，而且必须是迫切、突发、急剧和显著的，并且足以引起“严重损害”或者“严重损害威胁”。前者的要求不在于质量和数量，强调的是速度。这与两者产生的原因有关。保障措施的产生原因是：WTO成员依照总协定减让关税和取消其它贸易壁垒，在履行承诺的过程中，进口一般会增长。但是这种增长如果在一定幅度内是可以预期的或合理的，则没有问题。但是如果超过了一定的幅度，引起了严重的负面效果，则不是WTO成员所预期的了，所以保障措施的实施一定要强调不可预期的质量和数量的增长。而特殊保障措施产生的原因，是因为我国产品的“物美价廉”，其他成员担心在对我国减让关税和取消其它贸易壁垒之后，我国的产品会蜂拥其市场。因此，在特保中所强调的是增加的速度，而不是质量和数量。
进口必须是快速增加的。美国国会曾经指出，在使用“快速”标准时，应当查明最近的进口是否超过历史水平，并应当考虑增加的数量和有关的实践这两者之间的平衡。如果进口增加集中在1年时间内，那么就是非常快速的；如果进口增加出现在2年到3年的时间内，那么就应当考虑更长的时间，也就是这种情况下的进口增加不像前一种情况那样快速；如果进口时增时减，那么增加的进口也可以满足“快速增加”的条件；如果进口稳定、绝对的下降，相对于国内生产下降或增长缓慢，那么就不符合“快速增加的要求”。同时，快速增加必须是比较近期或持续的，而不是早期的，也就是说主管机关应当选择一个合理的、可以比较的期间，一个可以认定进口快速增长的期间。
2.生产相同或者直接竞争产品的国内产业（the domestic industry that produce like or directly competitive products）
《中国加入WTO协议书》第16条没有对“生产相同或者直接竞争产品的国内产业”进行定义。依据“种属原则”，因为特殊保障措施是保障措施中的一种，则对于特殊保障措施的规定属于特别法的性质，那么根据有特别法依据特别法、无特别法依据普通法的原则，所以特殊保障措施没有规定的地方应当比照《保障措施协定》中的相关内容进行执行。所以，笔者以为《中国加入WTO协议书》第16条中的“国内产业”应当按照《保障措施协定》中“国内产业”的范围进行衡量。
3.实质损害或者实质损害威胁（cause or threaten to cause material damage）
这一点与《保障措施协定》中的“严重损害”不同。《我国加入WTO议定书》中没有规定“实质损害”，美国的特保利法中对此也没有进行规定。“实质损害”一词来源于《反倾销协定》，我们可以以此进行比较分析。《反倾销协定》中虽然没有直接给实质损害下一个明确的定义，但是规定了在确定损害时应当考虑的几个因素：1，被调查的进口产品的进口数量情况；2，进口产品对进口国市场同类或者直接竞争产品市场价格的影响；3，进口产品对进口国内生产同类或者直接竞争产品的国内产业的影响。美国国际贸易委员会（ITC）对来自中国的座椅升降装置进行特殊保障措施调查时就是从这三个方面分析其国内产业是否受到了实质损害或者是指损害威胁的，因此这三点还是有参照意义的。
另外，美国国会曾经指出，“实质损害”与“严重损害”相比是程度较低的一种损害。 至于在确定“实质损害”时所需要考察的具体信息，美国国际贸易委员会（ITC）在对来自中国的座椅升降装置进行特殊保障措施调查时，认为在确定实质性损害时应当考虑影响产业状况的所有相关经济因素，包括美国“201条款”中的三类广泛的因素，即生产设备闲置、公司无法在合理的利润水平经营和失业或待业，以及其他相关经济数据，例如产量、销售、库存、生产能力及其利用率、市场份额、就业、工资、生产力、利润、现金流动、资本支出和研发支出等。单个因素都不一定是决定性的，而是在相关商业周期和有关产业特定竞争条件的背景下考虑所有相关因素。
4.进口快速增加和实质损害之间存在重要因果关系（the existence of a significant causal link between increasing rapidly imports and material injury）
这一点也与保障措施中的“真正、实质性的因果关系”也有很大的不同。“真正、实质性的因果关系”要求进口增加是严重损害的最重要因素，这意味着不但进口增加导致了严重损害，而且还要证明其他因素不能引起这种严重损害。这个要求是很严格的，因为主管机关要从正反两个方面证明进口增加和严重损害之间的因果关系。可是“非归因分析”（non-attribution analysis）从实践操作上来说是很难证明的，这个要求极其严格，同时也使得上诉到保障措施委员会的保障措施案大都取得苞粟的后果，此原则的严格性就略见一斑了。而“重要原因”是指严重的造成国内产业实质性损害的一个重要原因，而不是最重要的原因，其重要性无须等于或大于其他原因。由于该要求实质上并不需要进行“非归因分析”（non-attribution analysis）这一步骤，因此其要求远远低于“真正、实质性因果关系”。这样，如果一个国内产业遭到损害，其中已经得出损害的30%的原因可以归因于进口的快速增长，则这30%的原因就可以被视为“重要原因”。而在严重损害中，进口增加所导致的30%损害肯定不能证明是与严重损害之间存在“真正、实质性的因果关系”。
（2）引起重大贸易转移的行为
这是能够引起特殊保障措施的另外一个***原因。我国在《加入WTO议定书》的第16条承诺：如一WTO成员认为根据第2款、第3款或第7款采取的行动造成或者威胁造成进入其市场的重大贸易转移，则该成员可请求与与中国和/或有关WTO成员进行磋商。…如此类磋商未能在作出通知后60天内使中国与一个或多个有关WTO成员成协议，则请求磋商的WTO成员在防止和补救此类贸易转移所必需的限度内，有权针对该产品撤销减让或者限制自中国的进口。
该条有几个要点需要澄清：首先，“根据第2款、第3款或第7款采取的行动”就产生了两个问题。一是采取行动的主体是谁？二是采取的行动究竟是什么？根据《中国加入WTO议定书》第16条第2款、第3款或第7款的规定，这些“采取的行动”及主体包括：1，中华人民共和国采取的，旨在制止或补救发生在准备适用重大贸易转移条款的成员方之外的其他WTO成员方的市场扰乱的行为；2，准备适用重大贸易转移条款的成员方之外的成员方，为了制止或补救市场扰乱，根据该议定书第3款的规定采取的撤销减让和限制进口的行为；3，准备适用重大贸易转移条款的成员方之外的WTO成员方，根据该议定书第7款的规定采取的临时保障措施。另外一个问题是何为“造成或者威胁造成进入其市场的重大贸易重大贸易转移”。这在我国《加入WTO的议定书》中没有进行具体规定。依据美国关于特殊保障措施的相关规定，裁定存在重大贸易转移的依据包括：1，根据海关进行监督；2，来自中华人民共和国产品在美国市场上实际的或者即将产生的市场份额增长；3，来自中华人民共和国产品在美国市场上实际的或者即将产生的进口数量增长；4，有关WTO成员方采取的或者建议采取的行动的性质和程度；5，中华人民共和国向该WTO成员方和美国出口的程度；6，采取或者建议采取行动后，对该WTO成员方的出口所发生的实际变化或者即将发生的变化；7，来自中华人民共和国的出口产品向美国之外的国家实际发生活着即将发生的转移；8，被调查产品进入美国的进口量的循环性或者季节性特点；9，被调查产品在美国市场上的供求状况。以上几条规定我们可以参照理解引起重大贸易的行为，至于其具体实施情况如何，由于目前尚没有针对贸易转移而采取的特殊保障措施的调查或实际实施案例，针对上述因素所作出的评判还需要先例进行判断。
（二）程序要求
《我国加入WTO议定书》关于实施特殊保障措施的程序性规定基本上与《保障措施协定》中的相同，不过有以下几点上需要注意。
第一，实施特殊保障措施的期限。关于特殊保障措施的实施期限《议定书》中没有具体规定。不过，依据《中国加入WTO议定书》第16条第1款的规定“受此影响的成员方可请求与中国进行磋商，以期寻求双方满意地解决方法，包括受影响的成员是否应根据《保障措施协定》采取措施”，笔者以为特殊保障措施只是保障措施的一种，其与保障措施的不同关键在于特殊保障措施降低了实施保障措施的条件而已。而特殊保障措施没有规定的地方仍旧要适用《保障措施协定》的相关规定。因此，笔者以为按照《保障措施协定》的相关规定，特殊保障措施的期限一般为4年，在特情况下的延长不得超过8年。至于《议定书》第16条第9款的规定-本条的适用应在加入后12年终止，指的是在此期间届满后其他成员国不得针对我国的产品再根据该条的规定实施特殊保障措施。但是已经存在、仍处于有效期的特殊保障措施仍得继续实施，直至其有效期届满。同时，因为此时该特殊保障措施所依据的准据法已经失效，实施该特殊保障措施的成员方不得在该特殊保障措施的有效期届满后再做出延长实施期限的裁定。该12年的规定是指特殊保障措施条款的有效期限，而不是特殊保障措施实施的有效期限。
第二，关于报复条款的规定。《保障措施协定》规定如果一个保障措施是根据进口的绝对增长采取的，且该措施符合相关规定，那么被实施保障措施的成员国不得在保障措施有效的前3年采取报复行为。如果是依据进口的相对增长而采取的，则被实施保障措施的成员国在货物贸易理事会收到终止的书面通知30天后，保障措施实施的90天内，可以实施相应的报复手段。而《我国加入WTO议定书》第16条第6款规定：如果特殊保障措施是依据进口的绝对增长采取的，其规定与《保障措施协定》相同。但是，如果特殊保障措施是依据进口的相对增长采取的，我国只有在该特殊保障措施持续有效期限超过2年后才可以采取相应的报复手段。
三、结语
我国《加入WTO议定书》中的特殊保障措施条款是我们为了加入世贸而接受的妥协性条款，我国的出口产品不可避免地要受到该条款的冲击，如何应对外国特殊保障措施的调查将会成为我国我国***府相关部门及企业下一步的主要任务。因此，如何应对特殊保障措施要成为我国***府相关部门及企业必备的常识。面对这种状况，法学工作者应首当其冲，为特殊保障措施实施条件中的法律问题扫平道路，以利于我过对特殊保障措施调查的应诉工作。路漫漫其修远兮，吾将上下而求索！
注释
[1]韩国奶制品保障措施案上诉机构报告，上诉机构编号WT/DS98/AB/R.
[2]阿根廷鞋类保障措施案的上诉机构报告，上诉机构编号WT/DS121/AB/R，第131段。
[3]阿根廷鞋类保障措施案的上诉机构报告，上诉机构编号WT/DS121/AB/R，第131段。
[4]阿根廷鞋类保障措施案的上诉机构报告，上诉机构编号WT/DS121/AB/R，第129段。
[5]美国部分钢铁制品进口保障措施案，欧盟第一份书面建议，第278段。
[6]国境税调解工作小组报告，BISD 18S/97， 第18段。进一步涉及日本酒税案上诉机构报告，第20段和欧共体石棉案上诉机构报告，第101段。
[7]美国羊肉保障措施案的专家组报告，第7.95段。也参见，美国羊羔肉保障措施案的上诉机构报告，第92段。
[8]美国麦麸类产品保障措施案上诉机构报告，第69段。
[9]美国羊肉保障措施案上诉机构报告，第177和178段。
[10]美国羊肉保障措施案上诉机构报告，第177和178段。
[11]美国羊肉保障措施案上诉机构报告，第179段。
[12]参见布鲁斯·E·克拉波：《美国对外贸易法和海关法》，第769-770页。
[13]《美国特殊保障措施第一案??座椅升降装置案》，杨国华，北大法律信息网 .
参考书目：
1.《世界贸易组织法律教程》，宣增益主编，中信出版社2003年版。
2.张玉卿、李成钢著，《WTO与保障措施争端》，上海人民出版社2001年第一版。
3.韩立余，《WTO案例及评析（1995－1999）》下卷第322页－367页，中国人民大学出版社2001年3月第一版。
4.陈立虎，王万新，《保障措施制度研究》，《国际商***丛（第4卷）》，第328页-第366页。
5.《乌拉圭回合多边贸易谈判成果：法律读本》，石广生主编，人民出版社2002年版。
6.赵维田，《论关贸总协定的保障条款（上）》，《国际贸易问题》1990年第3期，第9页。
7.赵维田，《论关贸总协定的保障条款（下）》，《国际贸易问题》1990年第4期，第14页。
8.赵维田著，《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年1月第一版。
9.《中国加入世贸议定书》特殊保障措施条款
10.李居迁，《WTO保障条款的源流及法律特征》，《比较法研究》，1997年第二期。
11.曾令良，陈卫东《论WTO保障措施制度与我国保障措施立法的完善》，《世界贸易组织法研究文集》，当代中国出版社2002年7月第一版。