学文网【摘 要】宪法中的任免权包括“任”和“免”两个方面，“任”是“免”的前提，但“免”不是“任”的必然，而只是其可能的结果。“免”的主体有时是由谁“任”即由谁“免”，有时“任”和“免”不完全统一（有四种情况）；“免”的对象一般是最高国家机关的主要成员；“免”的形式有罢免、弹劾、免去等；在“免”的程序中，罢免程序主要体现的是民主性，弹劾程序则更强调司法性，后者通常比前者严格。
【关键词】任免权；主体；对象；形式；程序
【中***分类号】D911.01 【文献标志码】A 【文章编号】1674―0351（2011）06―0021―08 任免权包括“任”和“免”两方面，通常这两方面是统一的，相辅相成的。“任”是“免”的前提，没有“任”就无从“免”；但“免”不是“任”的必然结果，然而却是必须设立的可能结果。从某种意义上来说，“免”是“任”的一种保障，没有“免”，“任”的效果就可能难以真正实现。如果对被任者只能“任”不能“免”，那么，任者就可能难以实现其“任”的真正目的，被任者一旦上任就可能脱离任者的监督而自行其是，所以“免”是任者手里的武器。“任”是任者让被任者“上台”的权力，“免”是任者让被任者“下台”的权力，同时拥有这两方面的权力，才是完整的任免权。
任免权虽然包括“任”和“免”两方面，但“任”和“免”发生的频率高低悬殊。“免”是任免权中不可或缺的一部分，是不能没有、也不能完全不使用、但却是不宜大量使用的权力。一般“任”多“免”少。美国从1787年制定宪法以来，“只有14名联邦官员受到众议院弹劾，13人受到参议院审判，其中法官9名，参议员1人，总统2人（安德鲁•约翰逊和克林顿）、部长1人（格兰特***府的陆***部长）。最终只有4人被判有罪（均为法官）。”［1］（P174-175）免职需要有充分理由，尤其是被任者的任期有限制时，“免”就更不应当被轻易使用，因为任期本身就是一种限制，一般的表现平庸任期届满不再任用即可，无需免职，特别是某些需要保持稳定的、专业技术含量较高的职务，如法官。虽然美国“各州法官有一定的服务期限，而不是终身制。但一个法官只有严重渎职并且只能经过正式程序，才能被解职，这在各州都是大致相同的。”［2］（P（202））在常规情况下不太可能出现大量的“免”，被免者往往只是被任者中的极少数，“任”与“免”的数量在理论上可能、但在实践中几乎很难完全相同，大量的免职往往是***局不稳定甚至***治危机的一种表现。因此一般掌握任免权的人或机关都会比行使“任”之权更谨慎地行使“免”之权，以避免造成体制危机。一些美国学者在批评美国国会弹劾克林顿总统之举时指出：“弹劾机制的最大危险就是造成局势动荡不安，结果可能在惩罚总统的同时，同样或更多的是在惩罚国家。”［3］（P155）制衡理论认为权力与权力之间制约和被制约、规范和被规范的关系本身也是需要制约和规范的，也是有“度”的，拥有任免权和监督权的机构也需要在法律的范围内行使权力，也需要顾及权力行使的效果而不是一味地***痛快，也需要自我克制而不是发泄情绪，也需要运用***治技巧、权衡利弊而不是仅仅为了伸张正义。“动辄寻求弹劾的方法危害很大”，它可能危及民主的发展，使想当选或想再次当选的***客们过于热衷于“指控反对***的成员事实上已触犯刑法，构成犯罪，因此应该遭到罢免。”［3］（P155）法国1946年至1958年的12年中，弹劾频繁，内阁更迭22次之多，严重影响到国家和社会的稳定，因此1958年宪法随后对弹劾的条件加强了限制性规定，才使得议会和内阁之间保持了基本平衡。［4］（P182）
一、“免”的主体
谁有权“免”，各国模式基本有两种类型：
（一）“任”和“免”基本统一，由谁“任”即由谁“免”，以体现权力和责任的一致性
如在我国由全国人民代表大会选举或决定产生的人员（全国人民代表大会常务委员会组成人员，国家***、副***，******、副***、国务委员，中央***事委员会***，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长），只有全国人民代表大会才能免；由全国人民代表大会常务委员会“任”的人员（最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和***事法院院长；最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和***事检察院检察长等），也就由常务委员会“免”。①这种“任”与“免”的统一，在有提名人的情况下，不仅包括由谁“决定”任就由谁“决定”免，还包括由谁“提名”任就由谁“提名”免。如在我国，对最高人民法院审判员、审判委员会委员、***事法院院长和最高人民检察院检察员、检察委员会委员、***事检察院检察长，全国人民代表大会常务委员会都需要根据最高人民法院院长或最高人民检察院检察长的提请才能加以任或免。②
（二）“任”和“免”不完全统一
这可分为四种情况：
其一，任者和免者不是同一个机关。如美国总统是由各州选举人选出来的，但对美国总统的弹劾却主要是国会的职权――众议院有权提出弹劾，参议院有权进行审判――审判由联邦最高法院首席法官主持。③
其二，对于批准（或决定）产生的人选，往往有提名人和批准（或决定）人，而免去其职务时却可能提名人或批准（或决定）人单方面就可以免。如美国宪法规定总统经由参议院建议并同意后可以任命高级官员，但并未规定总统可以不经参议院同意免除这些高级官员的职务，第一任总统华盛顿因德高望重而拥有不经国会批准的免职权，但1868年安德鲁•约翰逊总统未经国会同意就免去***长的职务却引起国会对约翰逊提出弹劾（弹劾案以一票之差未被通过），直至1926年美国最高法院在迈耶斯诉美国案的判例中才明确确立了一项原则：凡由总统任命的所有行***官员都可由总统加以免职而不需要国会的同意。④从“免”应当比“任”更慎重的角度来说，这是难以成立的，但从“免”比“任”数量少得多因而影响有限的角度看这又具有一定的合理性。
其三，批准（或决定）产生的人员不是由批准（或决定）人免，这种情况下“任”和“免”的批准（或决定）人虽然不同，其提名人却往往是相同的。如在我国，全国人民代表大会对***的部长级人员和中央***事委员会的全体人员都有“任”和“免”的权力，但全国人民代表大会常务委员会对***的部长级人员和中央***事委员会副***、委员、秘书长等，从宪法的规定上看有“任”的权力，却没有明确“免”的规定。⑤我国宪法第63条和《全国人民代表大会议事规则》第39条都明确规定“全国人民代表大会”有权“罢免”***的组成人员和中央***事委员会的组成人员，而宪法第63条和《全国人民代表大会常务委员会议事规则》中则都没有明确规定全国人民代表大会“常务委员会”有对***部长级人员和中央***事委员会成员的罢免权。⑥在实践中***的部长、主任、审计长、秘书长一般都由全国人民代表大会产生，但其“免”有时是由其常务委员会进行的，⑦说明在实际操作中我们对宪法第67条第9项规定的全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，根据******的提名，“决定”部长、委员会主任、审计长、秘书长的“人选”已经做了扩大解释：“决定……人选”包括决定“任”也包括决定“免”。笔者认为，***会的这种“免”之权不仅建立在现实的需要上，不仅因为部长、委员会主任们作为***的助手地位相对较低，因工作需要变动可能较为频繁（“实际上我国的部长经常在变动”［5］（P63）），而且需要在理论上有站得住脚的“理由”，即这些部长的“任”是在首长提名的前提下由全国人民代表大会决定的，因此其常务委员会只要有其首长提名就可以对他们“免”，这里的“任”与“免”之不统一只是任免中的“决定者”不统一（一个是全国人民代表大会，一个是其常务委员会），“提名者”是统一的（都是***），而“提名者”是比“决定者”更拥有实质性任免权的人，因此常务委员会之所以有“免”之权的一个重要因素，是因为这一规定并没有违背首长制中“尊重首长”这一基本原则。这也是为什么对全国人民代表大会“选举”的人员常务委员会不能免的一个重要原因――不仅仅因为这些人地位较高，而且因为他们是全国人民代表大会“选举”产生的（即提名人也在人大内），他们的罢免与否只能由全国人民代表大会自己定夺。
其四，任时的提名人与免时的提名人不一致。如我国******由国家***提名，***其他组成人员由***提名，中央***事委员会其他组成人员由******提名，全国人民代表大会决定（宪法第62条第5、10项），但根据《全国人民代表大会议事规则》第39条规定，以上人员的“罢免”由全国人民代表大会***团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表“提出”罢免案，全国人民代表大会决定。也就是说，国家***对***、***对***其他组成人员、******对***事委员会其他组成人员的“任”分别享有专门提名权（只有他们有提名权），他们的意见一般会得到全国人民代表大会的尊重而被采纳，而“提出”对这些人员的“免”却不完全是他们的权力，这些人员的“免”，除了他们有提名权外，***团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表也有提出权，如果是后一种情况，那么以上人员的“免”从提出到决定，就都由全国人大说了算，这与行***机关、***事机关实行的首长制似乎不太吻合，这种“任”与“免”的脱节在理论上缺乏站得住脚的理由。笔者认为，由全国人民代表大会***团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表提出罢免案的对象应限于议会“选举”产生的人员，而对其“决定”产生的人员，其罢免案的提出应是提名人的权力，这样有利于议会在“任”时区分“选举”任和“决定”任的不同形式，同时也有利于首长制的贯彻和落实。
如果“任”和“免”不是由同一机关作出，那么免者在“免”的时候除了要考虑被免者的表现外，还应考虑对任者的尊重。如美国国会对总统的弹劾从某种意义上说是对选民（通过选举人）当初选择的一种挑战，如果国会过于频繁地行使弹劾权，就是对选民的不敬。“对美国总统来说，弹劾至少应视为稀有的最后利剑，只有这样才能维护法律制定者所强调的保护选举秩序。”［3］（P146）同理，在我国，对于全国人民代表大会产生的部长，全国人民代表大会常务委员会在行使罢免权时应比全国人民代表大会自身行使罢免权更慎重。⑧
二、“免”的对象
即免谁的问题，一般有“任”就有“免”，绝对不可“免”的是皇帝，皇帝的下台只能用非法的形式，如，起义，打倒，暴力等。在民主体制下所有经民主程序产生的人员都可以免，即使实行终身制的法官，一旦发现有违法犯罪行为，也可以对其依法弹劾。
宪法规范的“免”的对象与其“任”的对象一样，一般是最高国家机关成员。各国的范围有所不同，如“在社会主义国家，所有公职人员均可以被代议机关罢免”，而西方国家弹劾的范围大体只是“国家***、行***官员、司法官员等”，“在那些不允许罢免议员或是没有罢免制度的国家，议员也可以被弹劾。”⑨
三、“免”的形式
关于“免”的形式，一般有罢免、弹劾、免去、辞职等多种形式。
（一）罢免
罢免是有罢免权的机关对自己可以罢免的有关对象的工作表现不满意时采取的一种让其提前下台（任期未到）的措施。罢免的条件一般较为宽泛，被罢免的对象有过失或虽无过失但能力平庸等都可能成为罢免的理由。在我国全国人民代表大会有权罢免国家***、***、中央***事委员会***、最高法院院长、最高检察院检察长等，地方各级人民代表大会有权罢免同级行***首长（省长、市长、县长、乡长）以及同级法院院长和检察长等。
一般来说，罢免权与选举权（而不是决定权）的联系更密切，被罢免的人员大多是由选举产生的人员。在许多国家即使是由选举产生的人员也不是都可以罢免的，罢免权的运用一般多在地方的较低层次，如在美国“罢免权绝大多数应用于市，但也有应用于州的。”根据罢免权的制度，地方行******的任期“按照全体选民的意愿随时可以终止。”［6］（P84）涉及高级官员一般适用的是弹劾制度。“罢免权的基本理论是，用这种办法，可以比在实行固定任期制的情况下更严密地控制各种***府机构。他们说，从世袭制到终身制，长任制、短任制，最后到不定任期，乃是人民控制全体公仆的几个不同发展阶段。”［6］（P64）但人民对公仆的控制并非越严越好，其任期也不是越短越好，如果公仆完全没有自主性，事事汇报，处处小心，随时可能被撤换，不给他们一定的时间按他们的意愿去实施其管理计划，则办事效果未必是好的。限任制是选举人允诺被选举人一定的时间期限（任期内），让他们施展抱负，而不去动辄干涉，在这里，选举人也应该保持克制（克制不等于放弃监督）。何况在一个民主社会中，新闻***、媒体曝光等途径已经能够对一般官员的行为起到监督和约束的作用，“哪里刑法和弹劾的过程失效，哪里舆论的压力不足以制止严重辜负人民信任的行为，罢免官员就被认为是可取的。事实上，人们深信，罢免权只要有行使的可能，一般就没有实行的必要。”［6］（P64）
罢免权一般不适用于法官，即使法官是由选民选举产生的，他们也极少在任内被罢免，且任期届满后通常可以连任。司法权本质上体现的是法治原则而非民主原则，司法的***性要求法官受到特别保护，使其不受到外界（哪怕是选民）的干涉。因此法官如果没有违法犯罪等行为，就不应被撤换，而因违法犯罪下台在性质上应属于弹劾而不是罢免。在美国历史上，对于是否应该罢免法官曾有过激烈的争议，最后反对声还是占了上风，塔夫脱总统和鲁特参议员认为，“对法官实行罢免，将会使庸碌无能之辈坐上法官席位，将生龙活虎和***不羁的人物撵走。法官们将会变得胆怯和随波逐流。趋势将是‘以一个没有骨气、优柔寡断、胆小如鼠、活像一根随风倒的芦苇似的法官，来代替大无畏而***不羁的法官。’塔夫脱先生在谈到法官罢免权时说，‘我毫不犹豫地说，这将是将一把斧头对准生长得很好的自由之树的根，使生命、自由和财产的保证无可救药地听命于选民中暂时占多数的人的一时冲动。’”“巴特勒博士认为，严格地说法官不是人民的仆人，而是‘法律的仆人’。如果实行罢免，暴***和不义肯定会接踵而至。” B10（二）弹劾弹劾制度起源于英国，但后来逐渐为不信任案所代替，1805年后英国再没有实行过弹劾。倒是在总统制国家弹劾制度得到广泛运用。［4］（P183-184）弹劾“在君主制国家只适用于高级官吏，不适用于君主；在共和制国家，大都适用于总统、***、内阁成员，而不适用于一般官员。在美国、日本、菲律宾等国，可以对法官提出弹劾。在挪威、荷兰、乌拉圭、尼加拉瓜等国，可以对议员提出弹劾。”［7］（P299）美国弹劾的范围之所以比一般国家宽泛，是因为国会对行***官吏违法行为的监察权较小，所以便以扩大适用弹劾权作弥补。［8］（P222）弹劾权在有的国家属于议会（如美国、印度）；在有的国家属于（如德国议会只能提出对总统的弹劾案，才有权审判）B11；在有的国家则由普通法院审理（如比利时宪法规定，弹劾案由下议院过半数通过，提交最高法院审判）。［4］（P184-185）还有的国家由特别高等法院审理（如法国），有的国家临时设立弹劾法院审理（如日本、挪威）。⑨各国弹劾案的提出基本有四种模式（议会中的下院提出；两院中的任何一院提出；两院联席会议共同提出；由一院制的议会责成检察专员提出），对弹劾案的审理大体有六种情况（上院审理，最高法院审理，审理，特别法院审理，两院联席会议审理，提出弹劾案以外的另一院审理），对被弹劾者的处分有两种结果（免去其官职并处以刑罚；只免职，如需判罪应另行于法院审理）。［7］（P298-299）
美国在制定宪法时，弹劾是“宪法创制者协商的核心问题。协商的结果就是要限制弹劾总统的权力以便减少大众情绪的作用，并确保权力的分离，同时也界定出弹劾总统的根据。”B12弹劾一般有宪法或法律的明确规定标准，如有犯罪行为弹劾才能成立，而且这种犯罪应与其利用职务有关，B13《美国宪法》第2条第4款规定：“总统、副总统及所有文职官员，被弹劾并判处***罪、贿赂罪或其他严重的刑事犯罪或者轻罪时，应罢免其职务。”［2］（P200）“日本《法官弹劾法》规定，法官因弹劾而被罢免的理由是：（1）明显地违反职务上的义务，或为严重地时；（2）无论在其职务内外，作为法官出现明显地丧失其威信的不良行为时。”［2］（P202）在法国、德国、意大利等国家，被弹劾的行为，“对于国家***，以***、违反宪法和法律为主，对于高级官员，以职务上的违法为主。”［7］（P299）
有台湾学者认为，罢免是在法律上（宪法上）对***治责任的追究，不需“案由”，只需有“契机”即可；弹劾是在***治上（宪法上）对法律责任的追究，需有具体“案由”。因此，罢免乃“对人而生”，弹劾乃“因事而起”。［9］学者们大体都持类似观点，认为罢免属于***策问题，无须特定的法律理由，弹劾一般针对犯罪行为而言，并且大多数针对***、受贿、渎职或破坏宪法等非常犯罪。B14英国历史上也曾经对弹劾案与不信任案未加区分，十九世纪以后，弹劾与不信任投票才完全分开。“弹劾用以监督违法，为法律问题；不信任投票用以监督失策，为***治问题。”［7］（P299）相形之下我国宪法只规定了“罢免”，没有规定“弹劾”，这样使“罢免”的适用对象过于宽泛――凡是议会产生的人员，不论选举产生还是决定产生，不论是***府成员还是国家***，或法官、检察官，一律适用“罢免”，且对他们的行为性质不加区分――不论是犯罪、违法还是不称职等，均适用“罢免”这一“下台”方式（虽然对犯罪、违法行为还要追究其有关法律责任，但这是“下台”后的问题，不是“下台”本身的形式）。这种制度设计的粗糙显然不利于权力的稳定和操作，在某种意义上也是对权力人的不公平。
（三）免去
一般是针对无过错，只是由于工作需要而去职的情况。如西方国家对法官的退休免职，其中有因达到一定退休年龄后的申请退休，也有因身体或不能胜任工作的命令退休。［2］（P201）在我国的***治运作中，“免去”是经常出现的一种“免”的方式，如2007年国家***的第64号令：“根据第十届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议于2007年4月27日决定：免去李肇星的外交部部长职务；任命***为外交部部长。免去徐冠华的科学技术部部长职务；任命***为科学技术部部长。免去孙文盛的国土资源部部长职务；任命徐绍史为国土资源部部长。免去汪恕诚的水利部部长职务；任命陈雷为水利部部长。”B15这些“免职”其中可能有年龄的因素，也可能有另谋高就的安排，还可能有其他更复杂的原因。笔者认为，免职的原因应适当公开化，透明化，民主***治的一个重要特征是淡化宫廷***治的神秘氛围，将权力操作尽可能公开在阳光下――不仅仅公开结果，也公开过程和程序。
（四）辞职
辞职严格地说不是被“免”去职务，而是自己主动下台，但在许多国家的***治体制中，辞职是一种变相的“免”。在西方国家，辞职与弹劾或不信任案往往有直接联系。如在法国，国民议会可以提出弹劾案，追究***府的责任，如果国民议会通过不信任案，***必须向总统提出***府的总辞职。当***府同国民议会发生冲突时，总统在与***及议会两院院长磋商后，得宣布解散国民议会，重新选举。日本宪法规定，内阁在众议院通过不信任案或信任案遭到否决时，如果10日内不解散众议院，内阁必须总辞职。B16在俄罗斯，联邦***府***的免职情况有二：一是自己提出辞职声明，总统解除其职务；二是总统直接解除其职务。B17当辞职成为一种“必须”而不是“可以”的选择时，辞职就包含了一种“免”的意义在其中。
辞职有个人辞职（首相或部长、法官等）和集体辞职（内阁辞职）。我国在实践中基本上只有个人辞职而没有集体总辞职。我国《全国人民代表大会议事规则》第38条规定了***“辞职”和“缺位”的有关处理程序，但没有明确其原因。B18在西方国家，“引咎辞职”制度针对的主要是***务类官员，业务类官员的违法行为则按《公务员法》的规定追究责任。我国的《******领导干部辞职暂行规定》第2条规定“******领导干部辞职包括因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职”四种，其中“因公辞职”是指“领导干部担任由人大、***协选举产生的领导职务，任期未满因工作需要变动职务，依照法律或者***协章程规定应当辞去现任领导职务的，向本级人民代表大会、人大***会或者***协提出辞去现任领导职务。”（第5条）；“自愿辞职”是指“******领导干部因个人或者其他原因”而提出的辞职（第8条）；“引咎辞职”针对的是“******领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职”（第14条）； B19“责令辞职”是指“***(***组)及其组织(人事)部门根据******领导干部任职期间的表现，认定其已不再适合担任现职，可以通过一定程序责令其辞去现任领导职务”（第19条）。对于“应当引咎辞职而不提出辞职申请的，***(***组)应当责令其辞职”（第19条第2款），“被责令辞职的领导干部不服从组织决定、拒不辞职的，予以免职或者提请任免机关予以罢免”（第23条）。近年来我国现实生活中的“引咎辞职”已不少见，如2003年12月，重庆开县罗家16号井突然井喷导致243人死亡，2004年2月15日吉林市因中百商厦特大火灾事故，54人死亡、70人受伤，2004年4月中旬，中国石油天然气集团总经理马富才、吉林省吉林市市长刚占标先后引咎辞职，原因是他们要对相关的责任事故承担领导责任。自此以后，又有多位地方***府首长因为各种责任事故而引咎辞职。B20有网友指出，“从上述多位***府官员的引咎辞职来看，所有市长、县长的请辞均未向同级人大提出，官员辞职前人大无一例外地都缺位，只是被要求事后按法定程序罢免其职务。这与有关部门‘越权代办’不无关系，更是对《宪法》所规定的人民代表大会是国家和地方最高权力机关的地位的挑战。”并认为港府前财***司司长梁锦松先生“偷步”买车的事件被媒体揭露后，梁先生随即向行***长官***提出辞呈的事例，可以借鉴以完善大陆有关“引咎辞职”的程序。［10］至于“缺位”，是指有关权力人因“死亡、失踪”等而丧失其职务的情况，“议员独自辞职是否包含在内，存有争议，……疾病或暂时的生死不明则不包括在内”，［11］（P320）法国宪法第7条、我国宪法第84条都规定了国家***缺位时的补救措施。如我国宪法第84条规定：“中华人民共和国***缺位的时候，由副***继任***的职位。中华人民共和国副***缺位的时候，由全国人民代表大会补选。中华人民共和国***、副***都缺位的时候，由全国人民代表大会补选；在补选以前，由全国人民代表大会常务委员会委员长暂时***职位。”美国宪法修正案第25条规定：“如遇总统被免职、死亡或辞职，副总统应成为总统。凡当副总统职位出缺时，总统应提名一名副总统，经国会两院都以过半数票批准后就职。”我国《全国人民代表大会组织法》第24条第2款规定：“委员长因为健康情况不能工作或者缺位的时候，由常务委员会在副委员长中推选一人委员长的职务，直到委员长恢复健康或者全国人民代表大会选出新的委员长为止。”我国《全国人民代表大会议事规则》第38条规定了“******、中央***事委员会***、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长”缺位时的措施：“全国人民代表大会闭会期间，******、中央***事委员会***、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长缺位的，全国人民代表大会常务委员会可以分别在***副***、中央***事委员会副***、最高人民法院副院长、最高人民检察院副检察长中决定人选。”在美国，州法官如有缺位，州长得以作出临时任命。［12］（P98-100）可见“缺位”并不涉及“免”，但有相应的“任”的需求――补缺，缺位需要补充，补不上权力就可能中断、脱节，从而破坏权力秩序。缺位通常是特殊情况，一般不太可能出现大量的缺位，因此补缺是个别位置的填充。B21罢免、弹劾、免职通常也是个别位置的调整（内阁辞职除外），但对这些位置上的人是先撤下来，再换新人上去，缺位则不需要“撤”――这些位置已经出现了空缺，它所需要的只是填补（任）。
四、“免”的程序
由于“免”需要比“任”更谨慎，因此一般“免”的程序应该比“任”更严格，“任”易“免”难。程序往往是一个过程，目的是为了确保免者对其免的考虑能够冷静和理性，它应该“是一个反思和说理的过程”，而不仅仅是少数或多数人的简单表决，通过这样的程序来防止“大多数人的不民主的牵制”以及“遏止潜在的群体两极分化带来的负面影响”。［3］（P136）但在实行罢免制度的国家中，“免”与“任”的程序相同或相似，通常强调的是民主性，“罢免的议决主体是人民或代议机关，包括代议机关自己提出、自己投票决定，代议机关提出、通过后交付人民投票决定，部分人民连署提出、交付全体人民投票决定三种形式。”“被罢免人可以进行申辩，但处于完全被动地位，在整个过程中，民意具有最终的决定权。”而弹劾制度则不同，弹劾“是以诉讼庭审的面貌出现的，具有准司法的特征”，“从提出、通过到付诸审判，都要求类似刑事诉讼那样的诉讼程序，体现在控审分离、重视证据，保障被弹劾人的辩护权等方面，被弹劾人作为当事人能够积极参与到诉讼之中，还可以聘请律师获得帮助。”⑨如英国的贵族院审理弹劾案时，“其程序与刑事诉讼程序相同，有讯问，有答辩，有人证，有律师”，美国参议院在审理弹劾案时，审判程序也与刑事诉讼程序相同。
注释： ①1954年宪法、1978年宪法和1982年宪法均规定我国最高人民法院院长的选举权和罢免权属于全国人民代表大会，唯有1975年宪法笼统规定“各级”人民法院院长由本级人民代表大会的常设机关任免（第25条），这显然是不合适的。 ②我国宪法第67条第11、12项。③《美国宪法》第1条第3款。④但美国总统可以不经参议院而自己免职的对象只包括他所能够任命的行***官员，而对他任命的其他官员则不可以。美国最高法院对总统解除***管制机构（如州际商业委员会、核管理委员会、环境保护暑等机构）负责人职务的权力作了某些限制，理由是这些机构执行的是部分立法职能（在国会“委托立法”的授权下制定规章）和部分司法职能（在当事人违反规章或发生争议时进行裁决），不同于一般行***机构。见杨柏华等著：《资本主义国家***治制度》，世界知识出版社1984年版，第171页。
⑤比较宪法第67条第9、10项（全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，根据******的提名，“决定”部长、委员会主任、审计长、秘书长的“人选”；在全国人民代表大会闭会期间，根据中央***事委员会***的提名，“决定”中央***事委员会其他组成人员的“人选”）和第11、12项（根据最高人民法院院长的提请，“任免”最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和***事法院院长；根据最高人民检察院检察长的提请，“任免”最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和***事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的“任免”），前者的用词是模糊的“决定……人选”，“决定”是否包括任和免两方面不甚明确，而后者明确是“任免”。
⑥从《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第二章“议案的提出和审议”中我们似乎可以“推论”出罢免案，因为罢免案是议案的一种，但其第14条第2款专门规定了“任命案”的有关程序，却没有提到罢免案，第32条又规定了“任免案逐人表决，……”，说明***会不仅有“任”而且有“免”的权力。因此全国人民代表大会常务委员会对***的部长级成员和中央***事委员会副***、委员、秘书长的罢免权（而不是“任”的决定权）在法律上至少是不够明确的，是需要解释或以惯例的形式加以补充的。从目的解释、历史解释等角度看，应当将***会“决定……人选”理解为包括“任”和“免”两方面，而不应拘泥于文字解释或上下文之间的逻辑解释（两院人选的条文中既然明确规定为“任免”，那么对***的部长级人员没有用“任免”而是用“决定……人选”一般应理解为是有意区分二者），笔者认为这可能是立法者的疏漏，对此不能将“决定……人选”解释为只包括“任”不包括“免”。
⑦如2010年6月25日全国人大***会经表决，决定免去李学举的民***部部长职务，任命李立国为民***部部长。中国***新闻网，2010年6月26日.
⑧我国1978年宪法第25条第6项规定全国人民代表大会常务委员会有权“在全国人民代表大会闭会期间，根据******的提议，决定任免***的个别组成人员。”1982年宪法第67条第9项规定全国人民代表大会常务委员会有权“在全国人民代表大会闭会期间，根据******的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选”，1982年宪法等于扩大了***会任免部长的范围（不再限于“个别”部长的决定）。
⑨参见苏艺：“台湾地区领导人罢免制度与弹劾制度比较研究”，中国青年***治学院2010年硕士学位论文，参见中国知网：中国优秀硕士学位论文全文数据库。
⑩［美］梅里亚姆著：《美国***治思想》，朱曾汶译，商务印书馆1984年版，第115页。关于当时部分人主张应该对法官实行罢免的意见，可参看该书第111-114页。在美国的司法改革运动中，改革者主张“法官必须受纪律的约束，其中包括因故而被罢免。”目前美国的50个州都建立了委员会来处理法官的渎职行为，“这种委员会调查申诉，并开庭审理那些被控失职或被控犯有不道德或不公正行为的法官。”［美］詹姆斯•M•伯恩斯等著：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社1993年版，第994、996页。
B11德国《基本法》第61条，德国《联邦法》第13条第4项。
B12［美］凯斯•R •孙斯坦著：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武等译，法律出版社2006年版，第140页。孙斯坦教授认为弹劾总统“应限于总统大规模的的行为，并且所滥用的权力显然就是作为总统所特有的权力。”他认为1998年对克林顿总统的弹劾是违宪的，并对此作了详细的论证，见该书第五章《弹劾总统》。
B13“那些可以为私人所犯的罪行，如果***府工作人员犯了，就不应该弹劾。谋杀、入室盗窃、抢劫和其他一切不能立即与职务联系起来的罪行，都应当按照普通的司法程序来处理。”［美］凯斯•R •孙斯坦著：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武等译，法律出版社2006年版，第144页。
B14参见苏艺：“台湾地区领导人罢免制度与弹劾制度比较研究”。该文比较了罢免制度和弹劾制度五个方面的相同点和五个方面的不同点。
B15“国家***令”未提到“根据******的提名”，如果这些部长的免职不是由***提名，那么是由谁提名呢？是否“由全国人民代表大会***团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表”提名？如果是根据***提名，那么“国家***令”中就不仅应提到“根据第十届全国人民代表大会常务委员会的决定”，而且应提到“******的提名”，以达到一种形式上的相对完备。
B16杨柏华等著：《资本主义国家***治制度》，世界知识出版社1984年版，第178页。应当指出的是，不信任案投票制度只存在于责任内阁制国家，如英国、日本、意大利、德国等。“由于在责任内阁制国家一切***策均由内阁决定，国家***不负实际***治责任，所以不信任投票只能适用于内阁，而不能适用于总统和君主。”吴大英等著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第300页。对不信任案的有关介绍，可参看田穗生等著：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版，第172-173页。
B17有意思的是，从1998年3月到1999年8月一年半的时间里，有四位联邦***府***被解除职务，但他们之中没有一个是主动提出辞职的。见刘向文著：《俄国***府与***治》，台北：五南***书出版有限公司2002年版，第265页。
B18《全国人民代表大会议事规则》第38条第1款对“辞职”作了如下规定：“全国人民代表大会会议期间，全国人民代表大会常务委员会的组成人员，中华人民共和国***、副***，***的组成人员，中央***事委员会的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长提出辞职的，由***团将其辞职请求交各代表团审议后，提请大会全体会议决定；大会闭会期间提出辞职的，由委员长会议将其辞职请求提请全国人民代表大会常务委员会会议审议决定。全国人民代表大会常务委员会接受全国人民代表大会常务委员会组成人员，中华人民共和国***、副***， ******、副***、国务委员，中央***事委员会***，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长辞职的，应当报请全国人民代表大会下次会议确认。”第2款对“缺位”作了规定：“全国人民代表大会闭会期间，******、中央***事委员会***、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长缺位的，全国人民代表大会常务委员会可以分别在***副***、中央***事委员会副***、最高人民法院副院长、最高人民检察院副检察长中决定人选。”
B19但何为“重大损失”或“恶劣影响”并没有统一标准，如2004年2月5日北京市密云县春节灯展发生重大突发伤亡事件，死亡37人，伤15人，北京市密云县县长张文引咎辞职；而2001年4月西省连续发生了三宗特大安全事故，死亡103人，***对陕西省省长程安东只予了行***记过处分。
B20参见毛寿龙：《引咎辞职、问责制与治道变革》，载《浙江学刊》2005年第1期。
B21也可能有例外。如波兰总统卡钦斯基的专机2010年4月10日在俄罗斯斯摩棱斯克失事，机上人员全部遇难，除了总统夫妇外，还有波兰副议长、副外交部长、国家安全局长、总统办公厅主任、***队总参谋长、国家银行行长以及数名地位显赫的资深国会议员。
参考文献：［1］田穗生等.中外代议制度比较［M］.北京:商务印书馆,2000.
［2］陈业宏等.中外司法制度比较［M］.北京:商务印书馆,2000.
［3］［美］凯斯•R •孙斯坦.设计民主：论宪法的作用［M］北京:法律出版社,2006.
［4］杨柏华等.资本主义国家***治制度［M］.北京:世界知识出版社,1984.
［5］肖蔚云.我国现行宪法的诞生［M］.北京:北京大学出版社,1986.
［6］［美］梅里亚姆.美国***治思想［M］.北京:商务印书馆,1984.
［7］吴大英等.比较立法制度［M］.北京:群众出版社,1992.
［8］王世杰,钱端升.比较宪法［M］.北京:中国***法大学出版社,1997.
［9］李惠宗.对总统罢免、弹劾、倒阁权行使之法理［J］.月旦法学杂志,2006(136).
［10］王北京.谁有权接受并同意***府官员的引咎辞职？［DB/OL］人民网2004-5-12..
［11］［日］阿部照哉等.宪法:上册［M］.北京:中国***法大学出版社,2006.
［12］［美］彼得•G•伦斯特洛姆.美国法律辞典［M］.北京:中国***法大学出版社,1998.
“To Remove” in the Power to Appoint and Remove in the ConstitutionMA Ling
(Department of Law, China Youth University for Political Sciences, Beijing 100089)
Abstract: The power to appoint and remove has two aspects: to appoint and to remove. Appointment is the premise for removal while removal is a possible but not necessary result of appointment. The subject who appoints may, but not necessarily, also remove (with four possible situations). The objects of removal are usually the major members of the supreme state organs. The forms of removal include recall, impeachment, excuse, etc. In the removal procedures, recall mainly embodies democratic features while impeachment emphasizes more on judicial features and is usually stricter than the former.
Key Words: power to appoint and remove; subject; object; form; procedure
【收稿日期】2011-09-26 【作者简介】马岭（1960― ），女，河北威县人，中国青年***治学院法律系教授。
转载请注明出处学文网 » 宪法中的任免权之“免”