学文网（南京师范大学社会发展学院江苏南京：210046）
肇始于30年前的改革开放进程，在快速推进我国的工业化、城市化、现代化建设的同时，也带来了前所未有，规模宏大的人口流动现象。数以亿计的农民，作为城乡社会变迁的演绎者，离开乡土，寄居城市，在生产上实现了从传统农业到工业及服务业的转变，因而也获得了介于市民和农民之间的第三种社会身份：农民工。1处于流动中的农民工在给中国经济腾飞和城市发展作出巨大贡献的同时，也给城市社会系统带来了一定程度的紊乱。根据人口和劳动力增长的现实规律，以及城乡经济社会发展的趋势，在我国尚有至少2.8亿左右的农村劳动力需要转移到城市经济中来，2这意味着农民工问题将长期存在下去。3因此，必须从国家发展战略的角度，用系统的，发展的眼光来看待农民工问题。尽管依靠城市化的发展“化掉”农民工是解决农民工问题的终极出路，但如何根据客观条件确定农民工市民化的路径、步骤、策略，在经济发展和社会和谐稳定的前提下实现由农民工到市民的梯次过渡，是摆在漫长的城市化进程中的具体问题。4
处于江南部，紧邻上海的昆山，作为“新苏南模式”的典型，在经济快速发展的同时容纳了人数超过本地人口的农民工，成为名副其实的“移民城市”。大量涌入的农民工不但对城市的基础设施，社会秩序带来了很大的压力，而且其自身权益也缺乏制度化的有效保障，形成典型化的农民工问题。5面对这种情况，昆山市***府从城市科学发展及建设和谐社会的高度，创造性地开展了涵盖组织建设、制度建设、服务与管理等内容的“新昆山人”建设工作，营造和谐的制度环境及人文环境善待农民工，通过发展型社会***策吸纳一部分农民工市民化，较为成功地解决了当地农民工问题，实现了阶段性的治理目标，最终形成了一套被外界称为“昆山经验”的解决农民工问题的办法。作为经济发展模式以及城市化的一种典型，昆山对待农民工的做法无疑对其他地区具有借鉴和昭示意义。但“昆山经验”毕竟是近年来立足于昆山本地的实践经验的结晶，有着自身的特殊性，因此，解读“昆山经验”形成的动力因素，阐释“新昆山人”建设工作的内容，分析昆山经验特殊性和普遍意义，对于更好地解决其他地区的农民工问题，乃至制定全国性的农民工***策，探索农民工市民化的有效机制都有借鉴意义。
1 开展“新昆山人”建设工作的诱因和条件分析
解决农民工问题的“昆山经验”是在各种潜在的、显性的诱因和条件的催发下形成的，这其中既有经济因素，也有社会考量，既有发展需求，也有秩序要求，它们组成农民工市民化的不同层级的背景力量。总结起来，促使“昆山经验”产生的主要因素有以下几点：
1.1 国家宏观发展战略和***策的要求
为化解社会转型期出现的社会冲突、社会矛盾及各种发展中的问题，实现社会稳定、持续、健康的发展，中央先后提出“科学发展观”和“和谐社会”等新理念，为今后一个时期的发展和建设定下了一个基调。农民工问题因为牵涉经济社会发展的方方面面，是发展及和谐中的核心问题，因而中央多次对农民工工作提出具体的要求。2006年初，***的一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出，要“保障务工农民的合法权益”；2006年3月27日，***第5号文件《关于解决农民工问题的若干意见》又明确指出，“农民工问题事关我国经济和社会发展全局”，“解决农民工问题是建设有中国特色社会主义的战略任务”。2007年10月21日通过的中共十七大报告明确要求：“完善和落实国家对农民工的***策”，“进城务工人员子女平等接受义务教育”，“形成城乡劳动者平等就业的制度”。***和***府颁布的这一系列重要文件传递着一个强劲的信号：必须从加快推进以改善民生为重点的社会建设这一战略高度出发，以“科学发展观”和“和谐社会”理念为指导，妥善解决农民工的问题。
1.2 实现社会稳定的需要
在任何一个社会运行过程中，都会在社会主体之间产生不满情绪，形成有可能破坏整个社会系统的压力，当这种不满情绪超过社会系统的耐压能力时，就会导致社会系统的崩溃和瓦解。6近些年来，由于农民工城市生活的不适应、工作不稳定，社会排斥和歧视引致的社会地位边缘化，工资拖欠等权益受损状况的存在，更由于公权力的缺位和权利救济渠道的不畅通，农民工和“私力救济式”违法犯罪持续不断，成为影响城市社会系统稳定的重要因素。据统计，2005年昆山登记“新昆山人”68.9万，昆山户籍人口65.5万，“新昆山人”总数超过了户籍人口总数，巨量的外来人口无疑会给地方稳定带来更大的压力。2003年前后，昆山就出现过不少以省域地缘结伙的外来人口小帮派，东北帮、山东帮、安徽帮、苏北帮，以团体方式进行违法犯罪活动，据公安局人士披露，“黄赌毒”以及抢劫、偷盗等刑事、治安案件主要以外来民工为主。根据昆山市城管局提供的资料，每年被盗和被故意损坏的市***设施价值约300万元。这些冲突是对社会稳定的极大威胁，同时也大大增加了社会管理的成本。对于昆山来说，稳定是经济发展的前提，是社会建设的要求，是打造“平安昆山”、“魅力昆山”的需要，7是地方官员执***的核心目标之一，因而，稳定不但在各项***策目标中有着特殊的地位和优先性，而且也成为中央对地方官员进行考核的硬指标。
1.3城市化的需要
作为今后发展的战略性目标，昆山的城市化不但体现为城市空间区域的拓展，而且也是逐渐吸纳农村人口，将其市民化的过程，意味着城市文明的扩张。对于外来人口占有相当比重的昆山来说，农民工问题和城市化问题很大程度上可以看成是一个问题所展现的两个方面。自2000年起昆山市外来人口呈逐年递增之势，年均增幅达40%以上（见表1）。至2005年底，昆山的本地人口为65.5万，而登记在册的外来人口已经超过了68.9万，其中属于“管理层”、“雇工层”、“自主经营层”的分别占10%、80%和8.2%。外来人口中绝大部分是农民工，如果加上20万左右没有登记的流动人口，估计昆山的农民工总数约为70万。这些农民工受教育程度相对较低，城市管理观念、法治观念薄弱，在他们看来只要不偷不抢，凭自己的力气干活就不应该是非法。摆摊设点、占道经营、设置灯箱广告等违反城市市容管理规定的现象在他们心目中完全是合情合理的。同时由于文化和生活方式上的差异，随地吐痰、乱扔垃圾，乱涂乱写，甚至随地大小便等行为也屡见不鲜。面对着大量涌入的外来人口造成的城市生活混乱，昆山要在加强城市管理的同时，使外来人口在生活习惯，思想意识上与城市融合，以此作为城市化的起点。从昆山经济社会发展前景来看，昆山市城市化蕴藏着巨大的潜力，因此，制定城市化发展规划，有条件地，分步骤地吸纳外来人口，将其市民化，是昆山今后发展的战略性任务。
资料来源：昆山市公安局、统计局人口汇总资料。
1.4 营造良好的经济发展环境的需要
改革开放以来，昆山通过吸引外资聚集，促进产业聚集和人才聚集，经济和社会事业不断高效发展，成为全国百强县之首，江苏省“两个率先”的排头兵。据统计，共有全球55个国家和地区的3600多家外资企业落户昆山。昆山之所以能够取得这些令人眩目的成功，关键在于营造了一个优质的经济发展环境。随着近年来珠江三角洲“民工荒”的出现，农民工权利意识的觉醒，社会责任认证标准（SA8000）(注:SA8000标准认证，是指企业在赚钱的同时也要承担对环境和利益相关者的责任，是全球第一个社会责任认证标准。)对中国出口的影响，以及公众对***府履行社会责任的期待，昆山在下一步的发展战略部署中，必须着力解决外来人员就业与维权等各项问题，以营造良好的经济发展的环境，在今后日趋激烈的竞争中继续保持活力和魅力。
1.5 ***绩推动和样板效应
中国30年的改革是在***府权力主导和控制下的改革，而***府权力的载体是嵌在权力结构中的大大小小的官员。借鉴现代公共选择理论视角，(注:现代公共选择/制度分析理论的观点认为，***治生活领域中的官员与市场中的经济人一样都具有理性自利的特征。在***治生活中，实际上也是自利驱使***治积极分子积极从事***治活动，并在制度化的***治竞争模式中脱颖而出，成为成功的***治家。承认这一定，并不是对官员人格和***策的否定，而是认可理性自利在社会文明发展中的作用，进而更加清晰、客观的分析***治。)从现有的自上而下式权力配置规则以及***治运行特点来看，地方官员的行动逻辑在于追求***绩，获得上级的认可。因而，地方***府的改革首先要能够契合主要官员的***绩需求。在以经济建设为中心的改革话语指引下，对于地方官员来说，追逐短期的GDP增长，而忽略社会发展的其他需求是一种***绩策略；而在科学发展观的倡导下，平衡经济发展与社会建设，追求社会全面进步，创造性地开展工作配合新时期中央的宏观战略和部署也是一种***绩策略。因为在中央和地方的关系中，中央希望地方有整体观念和大局意识，希望***令畅通，地方绝对服从，因而积极作出响应的地方官员，总能在***绩上加分。昆山地方官员在两种***绩策略的比较中选择能够增进社会整体利益的昆山模式，除了看到社会建设对昆山的重要意义外，还在于这种选择可以带来额外的***治利益。作为中国现代化、工业化的前沿地区，昆山的创新具有昭示作用，中央对昆山在发展方式的改革也充满期待，因而作为首创的“昆山经验”会产生一种样板效应。这种经验在上级领导赞许下，通过主流媒体的宣传成为全省、乃至全国都要学习的典型，和“义乌经验”并驾齐驱。作为一种首创模式和典型而产生的明星光环会带来超额利益，这种结果使得整个官员集团都能够从中体现***绩，无疑会进一步粉碎原有的单纯追求GDP的***绩冲动，并使得官员集团愿意在社会建设的探索和实践中走得更远。2006年11月中旬的江苏省第十一届***代会，昆山市委书记张国华当选为中共第十一届江苏省委委员。县级市的市委书记进入省委委员的序列，在中国的***治生活中极为罕见，其中，“昆山经验”功不可没。1.6 经济实力的支撑
制度的产生除了需要动力因素之外，还需要有支持其运行的前提条件，昆山对待农民工的做法与昆山整体的经济实力，以及当地***府雄厚的财***基础有关。昆山以占全国万分之一的土地，万分之五的人口，创造了占全国4.1‰的GDP，2.3%的到帐外资和1/9的台资，2%的进出口额。2005年昆山人均GDP达13500美元，甚至超过了上海、深圳等城市，率先实现江苏全面建设小康社会指标，成为全国第一个“全面小康”县（市）。2007年，全口径财***收入突破200亿元大关，达到201.8亿元，其中地方一般预算收入超过85亿元。经济决定***治，***府所拥有的财***资源决定了颁行相关社会***策的时机和实施***策的程度，昆山市现有的财***条件是开展“新昆山人”建设工作的雄厚物质基础。
2.对“新昆山人”建设工作解读
“新昆山人”建设工作是立足现实，在实践的基础上总结出来的，具有前瞻性的系统工程，是典型的***府主导型的理性创设，反映了***府对多个维度的工作目标进行安排和取舍的理性思维、全局意识和前瞻性。作为昆山农民工问题的应对工作，这一套做法准确判定了昆山城市化的发展路径，当前所处的阶段，以及所具有的经济、***治和社会条件，以“善待”创造城市发展的和谐与稳定，以“接纳”面向未来，开启市民化的进程，通过一系列理念创新、组织设置、制度安排，将社会中的相关部分和要素组合起来，使之成为具有内在逻辑的统一整体，一种农民工梯次市民化的机制，规范着昆山农民工市民化的方向。
2.1 转变观念，实现理念创新
观念和理念是制定各项***策的精神内核，从价值取向上规约着公共治理行为，因此，农民工问题的妥善解决首先依赖社会管理者观念的转变和理念的创新。从国家的视角来看，农民工流动的30年也是一个在理念上逐渐转变对农民工的态度，进而转变农民工管理模式的30年。昆山对待农民工问题的理念转变也有着类似的轨迹，但是作为一个位处改革前沿的开放性城市，较早地从经济社会发展的全局进行反思，实现了理念的创新。以招商引资起步的昆山人，最早也是以单纯的经济指标为导向，在片面地汲取农民工的劳动力的同时，对农民工进行种种限制。然而，随着昆山经济社会的发展，农民工问题越来越成为发展中的核心问题，即与城市化扩张、工业化发展、社会稳定、城乡统筹等宏观目标紧密相连，相互影响、制约，昆山必须从践行科学发展观、建设和谐社会、加强社会建设的角度统筹考虑农民工问题。因而昆山人从过去强调外来人口不能做什么，转变为考虑能为外来人口多做些什么；不再仅仅地把农民工作为经济发展中的劳动力要素，而是将之视为社会发展的动力，同时更加尊重农民工的主体地位；不再设置沟壑，内外有别，而是逐步消除隔阂歧视，一视同仁；不但认为市民化是解决农民工问题的根本方向，还有力证明了“亲商”的经济目标和“爱民”的社会目标非但不冲突，反而是相互促进的。
昆山对农民工的宣传策略是对这种理念最好的诠释。笔者在昆山调查时，经常看到的口号有：“共处一地、共创繁荣、共保安宁、共数新风”；“有尊严，是故乡；有爱就是家”；“广阔的天空任你高飞，美丽的故事由你来发挥”等。***府控制的大众传媒为这类口号提供话语场域，参与知识建构和信息传递，使之变成了一种流行的叙事，深入到常识领域，就会对农民工进行一种崭新的“社会类别”的建构。由昆山市精神文明建设委员会和中共昆山市委宣传部共同编纂并向外来人口广泛发放的《昆山新市民幸福指南》开篇第一句话便是“每个人都有追求幸福的权利”，这种极为罕见的具有“自由主义”风格的话语，体现了深厚的人文关怀。为了帮助农民工更好地维权，昆山市局专门印制了《***条例实用问答》，主动发放到农民工手中。昆山市总工会编印的《昆山市“新昆山人”入会及权益保障问答》同样是发放给普通农民工的咨询性小册子。其中有问：“新昆山人”合法权益受到侵害怎么办？回答居然有“也可向有关媒体反映，采取舆论和社会监督”的字样。如此尊重农民工作为权利主体的地位，不担心负面新闻给地方***府可能带来的压力，体现了昆山对待农民工问题先进的理念和自信。
尤其值得注意的是，昆山在全国率先提出了不管是外来投资者，还是农民工，他们都是“新昆山人”的新理念。现在，在昆山已经没有本地职工和外来职工之说，只有新老昆山人这一新提法。改变农民工的称谓，这也是消除歧视的一种理念创新。因为农民工作为一种群体符号，已经被“污名化”，(注:一般来说，污名化体现了一个动态的过程，将群体的偏向负面的特征刻版画，成为该群体特征对应的一种“指称物”，也可以说给对方贴上标签的行为，如指责流动农民工小农意识、说话粗鲁、手脚不干净、随地大小便、看黄色光盘、肮脏、偷盗等。)和特定的义务、权利、身份、地位、社会评价相联系，在“我群”和“他群”之间有着清晰的符号边界，拥有这种称号，在自我判断和他人评价中，便构成了自己的社会类别，不利于群体之间的理解交流以及文化意义上的交融，而把农民工与其他外来人员统称为新昆山人，无疑容易改变源于对农民工“污名化”的叙事和话语系统。
2.2 针对农民工问题的组织设置
在城市管理结构中，农民工问题涉及许多部门和单位，分头管理不但意味着效率的低下和行***资源的浪费，而且可能造成***策的抵牾，管理上的冲突。昆山通过新的组织设置对农民工工作进行统筹管理。为保证“新昆山人”建设工作的开展，2004年4月，市委成立了以市委书记挂帅的“新昆山人”工作委员会，办公室设在市总工会，劳动、建设、卫生、教育、法院等22个部门为成员单位。8开发区、各镇也按要求相应成立了“新昆山人”工作领导小组。市总工会作为“新昆山人”工作委员会办公室，切实履行职责，加强协调，抓好各个层面、各个环节措施的落实。为了强化服务，市总工会专门成立“新昆山人”服务中心，作为专门为参与昆山建设的“新昆山人”及其子女提供服务的一个“窗口”，服务中心以权益维护、法律援助、就业指导、就学咨询、医疗帮助、来访接待为主要职责。2004年6月，“新昆山人”服务中心成立时，曾在昆山市的各大媒体的醒目位置或黄金时段，打出了“心系职工，志诚维权”的服务口号，并公布了热线电话，24小时提供咨询服务。笔者曾到“新昆山人”服务中心进行调研，发现办公场所各种免费的维权小册子可自由取阅，工作人员有着一套规范的工作程序，每一次接待都有案可查。以投诉为例，有投诉内容，被投诉单位意见反馈，协调情况，解决方案，以及最终投诉者意见反馈。这种通过组织设置提高工作效率的办法十分有效地维护了广大农民工的权益。
2.3 农民工社会***策体系的建构
一般而言，社会***策被理解为决定不同社会群体的资源、地位及权力的分配，它的核心包括社会保险、公共救助、健康与福利服务、住房***策、教育等。解决农民工问题，建立完善的社会***策体系是关键。昆山市除了在2004年颁布《关于加强“新昆山人”建设工作的意见》，从宏观上提纲挈领地对“新昆山人”建设工作提出要求外，在随后的几年中还建立了多层次的，针对具体问题的社会***策体系，(注:事实上，农民工群体已经走向分化，在市民化的进程中处于不同的位置，这种越来越明显的事实和趋势，决定了所有涉及农民工的***策必须根据分类予以考虑，否则，这些***策将无法适应全体农民工的客观需要。)使得解决农民工问题有了较为规范的制度保障。关于社会***策体系的阐释，有多种视角和拆析方法，从昆山市外来人口城市化的路径选择来看，在此阶段，对待农民工主要包括善待和接纳两个方面，分别完成社会安全和市民化的双重目标，相应地，在社会***策的取向上，就可以大致分为生存型与发展型。生存型社会***策维护农民工的基本权益，实现基本生活保障，以社会稳定为直接目标，为社会安全“托底”，也就是做到对农民工的善待；而发展型社会***策着眼于农民工的发展，为农民工在系统层面的整合，社会层面的整合，以及心理上认同城市社会，9最终实现完全意义上的市民化创造各种条件，层次较高，实现对农民工的接纳。这两种既相互配合又存有一定张力的社会***策，对应现实情况，层次分明，构成较为完备的社会***策体系，从中可窥见地方***府城市化方略的真实意***。
2.3.1 生存型社会***策
2.3.1.1 加强就业管理与服务，构建开放的劳动力市场
在农村人口向城市转移和就业过程中，西方发达国家一靠市场机制实现劳动力就业的平等竞争，二靠***府***策机制在帮助市场主体提供更多的就业机会的同时，确保市场竞争的公平、公正。相比较而言，我国的这两种机制都存在明显的缺陷，从而极大地影响到农村流动人口在城市的生存和融合。为了建立更加公平的就业制度，昆山市一方面加强就业指导，推进无差别的就业***策。昆山成立了外来劳动力就业指导中心，市区和各镇区建立了社区服务站，农村建立了“五位一体”综合治理办公室。昆山现有各级管理办公室58个，等级管理站283个。管理工作有经费保障，根据昆山方面提供的材料，目前市镇两级财***明确，登记一个外来人员，拨31元，其中公安20元、劳动与保障8元，计划生育2元、外口办1元。从2000年起，外来农民工被纳入统一的就业管理与服务范围，取消一切就业服务收费，实现无门槛就业；进入城乡统一的劳动力市场，双向选择，平等择业；与本地劳动力一样同工同酬，同等享受工资、福利和保险等待遇。另一方面，发展职业中介，降低就业成本。***府加强对中介市场的监督管理和业务指导，建立了劳动保障、公安、工商部门和妇联等配合协调的工作机制。
2.3.1.2 维护和保障农民工合法劳动权益
从法律的角度来看，劳权关系的主体包括劳动者、雇主和***府。其中，***府行使劳动行***管理权，具体说则是规范劳动关系中用工单位的行为，排除各种对劳动者正当合法权益的侵害。昆山市***府一是建立工资担保制度，有效遏制拖欠工资行为。工资是农民工在城市里辛苦打工挣来的血汗钱，由于农民工经济基础比较薄弱，拖欠农民工的工资很可能会使农民工陷入生存困境，进而引发恶性的。为了整顿市场秩序，维护社会稳定，2003年，昆山市***府颁布的《建筑工人工资支付担保试行办法》规定，凡昆山市范围内，2003年6月1日之后开工、新建、改建的建筑工程项目及50万元以上装饰装修工程，均实行工资支付担保。施工单位均必须和昆山市总工会和市建筑行业协会签订一份书面协议――《确立劳动关系、确保工资发放集体合同》。支付担保实行“一证一保证”，即作为先决条件，施工单位每申领一次施工许可证，必须提供一份工资支付保证，同时将一笔信誉保证金存入总工会指定的现金银行账户。更重要的是，新办法还将设立“保证单位”，由专业担保公司、银行、保险公司等组成，如果施工单位没有按期支付工人工资，以上机构必须代为支付。如果施工单位信誉差找不到“保证单位”，将从昆山建筑市场淘汰出局。相关的惩戒规定还包括，如果施工单位拖欠了建筑工人工资，将被勒令停止下一项开发业务。目前，这项由昆山首创的制度已推广至全国。二是规范用工行为。用人单位使用外来劳动力，必须具备法律法规规定的劳动条件和相应的食宿条件；必须手续齐全，证卡合一；必须依法签订劳动合同。昆山外来劳动力合同签订率达90%以上，证卡合一率达95%以上。三是加强劳动安全和职业病防治工作。为了最大限度地减少安全事故发生和职业病危害，一方面健全工作网络，建立安全生产责任追究制，真正做到工作前移、重心下移；另一方面，主动开展职业危害项目申报告知、企业职业病危害专项检查和宣传《职业病防治法》等工作。2007年，昆山对近800家企业进行了职业卫生监测，为近5万人进行职业健康检查。昆山市***府把自身角色自觉定位于公共服务提供者，而非利益追逐者和分享者的做法，在短期内可能会对用工单位以及***府本身不利，但从长远看确实创造出了有利于经济主体公平竞争，各利益主体良性博弈的开放、透明、公正制度环境，而这是经济社会能够持续发展的关键。
2.3.1.3 实施农民工社会保障
农民工社会保障制度是一种社会安全制度，目的是防范和化解个人可能出现的各种风险和困境，并着眼于将来，实现社会的可持续稳定和发展。因此，农民工的社会保障的建构，需要“风物长宜放眼量”，用社会发展的眼光去理解。一般来说，针对农民工的社会保障包括农民工的最低工资支付制度、工伤保险、医疗保险、养老保险等，以及农民工的失业保险、生育保险，对困难农民工的社会救助。昆山按照“谁用工、谁负责，谁主管、谁负责”的原则，凡签订劳动合同的，企业必须按照***策规定为员工交纳“五险一金”，即养老、失业、医疗、工伤、生育保险和住房公积金。从2001年开始，***府就有计划地将城镇职工基本医疗保障体系向外资、民营企业及社会自由职业者等混合经济主体延伸。2003年，昆山新增养老保险6万多人，其中外来工4.5万人，占参保人数的73%。历年累计外来工参保总数达到了10万多人。
2.3.2 发展型社会***策
2.3.2.1 实行职业培训，提高人员就业能力
在产业调整和劳动力市场不断变化的情况下，劳动者必须及时提高劳动技能，才能适应新的工作要求。同时，对于地方来说，只有搞好培训才能保证拥有足够的劳动力进行生产。近几年珠江三角洲出现的“民工荒”，在一定程度上就是缺乏熟练技工造成的。昆山市***府重视农民工的岗位培训工作，通过上门培训、订单培训等形式开展工作，并将其作为职能部门的工作目标，列入责任制考核。2007年昆山投入200多万元开展农民工免费培训工作，共有4000多名农民工经培训获得国家《职业资格证书》。
2.3.2.2 流动少年儿童的入学教育
农民工第二代的市民化将是今后城市化的重点之一，为了更好地市民化，在实现角色转换的同时，必须使其通过外部“赋能”（empowerment）与自身增能，适应城市，成为合格的新市民。10而其中重要的环节就是教育，因此解决昆山流动少年儿童的入学教育问题，不但关涉公民受教育的权利，以及道义上的诉求，更与昆山市城市化的战略紧密相连。为切实解决流动人口子女教育问题，昆山主要采取了以下措施：2004年8月，《“新昆山人”子女在昆山就读实施意见》出台后，昆山28所公办中小学和新建成的11所外来民工子弟学校，全部向2.3万名“新昆山人”子女敞开大门，除与当地学生同样缴纳杂费等国家规定费用外，借读费、择校费一律免交。而根据昆山市教育局提供的数据，自2001年9月起，全市新昆山人子女就学人数每年递增约4000人（见表2）。截止2006年2月，共有在读流动人口子女30871人，其中在公办中小学就读16949人，在流动人口子女专门学校就读13922人，公办学校吸纳率达54.9%，没有一名农民工子女因就学难在昆山市辍学。此外，在整顿市场，规范办学行为的同时，多渠道依靠社会力量举办流动人口子女专门学校，以进一步扩大教育资源。制定了流动人口子女专门学校设置标准，引导办学人多渠道筹措资金，按照标准建设学校，并在建校中用地审批、立项规划、校舍建设方面给予积极支持。
资料来源：昆山市教育局。
2.3.2.3 集居工程建设
“安居才能乐业”，对于那些舍家离乡的农民工而言，来到城市碰到最现实的问题，就是住在哪里。而对于城市来说，农民工居住地产生的种种问题也是管理中的难点。外来人口的集中住宿既能解决外来人口的大量涌入带来的违章建筑、环境卫生问题，也有利于维护良好的社会秩序，创建“平安昆山”。因此，昆山在对待外来农民工居住问题上，摒弃了传统的“劳动力管理模式”，而逐渐向“居民管理模式”转换。昆山***府制定了《昆山市外来人员“集居工程”实施意见》，各级***府、部门和社会累计投入资金3亿元建设供“新昆山人”居住的打工楼或其他集中居住区。集中住宿形成了“三三制”，即三种形式：企业内部校园式、社会面上旅馆式，建筑工地营房式；三个档次：高档次社区公寓型、中档次宿舍型、低档次住户型；制定了35条加强内部管理的规定，不断规范集居地建设和日常管理。据了解，昆山外来人口集中住宿率已达60%以上，正在建设中的外来人口集中住宿点有多处，全部建成后预计全市外来人口的机制能够住宿率将超过80%。
3 对“昆山经验”的讨论
3.1 小***府，还是大***府？农民工权益保护和市民化过程中的***府作用
回顾解决农民工问题的昆山经验，我们发现，如同在经济领域中一样，昆山地方***府在农民工权益保护和市民化过程中发挥了绝对性的主导作用。昆山经验在很大程度上不是来自于农民工权益觉醒后自下而上的推动，而是来自于权力拥有者的自觉，是一场自上而下的可控性很强的改革。可以这样说，如果没有地方领导的高度重视，强力颁布相关***策文件，通过整合新的组织资源及利用原有的组织系统和动员体系贯彻落实，昆山经验根本无从谈起。因而，昆山经验尽管以“赋权”为主要内容之一，却始终能看到强大的***府的影子，留有“威权”的印记。然而，对于***府在保护农民工权益及农民工市民化过程中究竟应当发挥什么作用，学界存在着一种与昆山实践不同的看法，认为在这个过程中要强调农民工自下而上的推动，社会的参与，以及市民化的“软环境”建设。以***府替农民工垫付和追讨欠薪为例，有学者持否定态度，认为雇佣是市场行为，工资关系是市场关系，属于私权领域，***府介入是公权涉入私权领域，是对程序正义的破坏，***府这样包办太多，同样不利于***府行***体制的改革。笔者认为，在当前中国特殊的***治语境中，社会参与，司法程序正义，乃至社会运动对解决农民工问题固然重要，但***府运用其行***权力强力推进有着更高的价值。从农民的角度来看，虽然从传统小农转变为农民工，交往范围和空间在急剧扩大，但实质上，他们脱离了以村落为根基的熟人社会，进入一个“陌生人社会”，基于地缘、亲缘、血缘形成的合作共济瓦解，集体行动能力反而降低，也就是说，尽管外出务工者已达1亿多人，但他们仍然是一个“自在”的而不是“自为”的群体，他们不能联合起来维护和追求自己的利益，所以，当他们的权益受损时，只能依靠***府援助，或者以非常的方式获得。11对***府而言，尽管30年的改革是一个不断放权让利，释放社会活力的过程，但***府仍然掌握着社会基本资源，保持着宏观上的控制力，这种大***府、强***府能够突破各种改革阻力，强力推进自己的施***意***，降低制度变迁的交易成本，是实现30年经济高速发展的“中国奇迹”的关键，因此，农民工问题如何解决，不是强调西方理论范式，而是要考虑现实国情背景下的路径依赖。同时也要用具体地看待改革过程中***府职权收缩的现象。虽然，从终极目标来看，建设成熟的市场经济，必然要有小***府、大社会的“国家―社会”架构与之相适应，但社会演进的复杂性也意味着各项社会发展目标并不是齐头并进，有时甚至需要借用原有体制的资源来快速推进某项社会发展目标。昆山的城市化是各种现代化要素的扩张，它必然经历一个从混沌到清晰，从无序到有序，从不断流动到相对稳定的过程。这其中，大***府在农民城市化问题上进行的改革与社会发展的其他阶段性目标环环相扣，有条不紊，体现出的可控性、高效性、稳定性、低成本等优势，以及所产生的令人满意的效果，更是从实践的层面佐证了上述分析。
3.2 要发展主义，还是要社会权利？昆山的现实选择
“发展主义（developmentalism）是一种意识形态，一种认为经济增长是社会进步的先决条件的信念。这种将‘发展’等同‘经济增长’，再将‘经济增长’等同美好生活的信念，本是特定的历史产物，但却被看作为普泛的真理，支撑着整套发展主义的话语，将丰富多元的人类需求和自然生态，约化成单一的向度，仅以经济指标来衡量。”12从某种意义上讲，发展主义就是GDP中心主义，就是社会达尔文主义，体现了许多后发展国家和地区在焦灼地面对现代化任务时的行动逻辑。在发展主义和科学主义的主流话语下，农民工问题被认为是能够通过加快经济发展、现代化与城市化程度的提高，最终不成为问题的，现在是发展过程中必然经历的特殊阶段，必须有人做出牺牲，换句话说，这也是一种强调后果而非过程的策略。而社会权利理论作为现代社会福利思想的基石，从公民平等和社会正义的角度出发，强调实现公民的福利和社会保障是一种公共责任。因而，从社会权利的立场出发，往往会提出比较激进的体现社会公正的价值理念的社会***策，比如取消城乡分治的户籍制度。
昆山经验显然没有上升到西方福利国家的社会权利的高度。因为农民工现象是中国转型期间或者说是中国现阶段社会发展进程中，传统户籍制度、城乡二元经济社会***治分割与市场经济发展、统一劳动力市场及中国现代化发展进程相冲突的产物。13在国家整体的刚性制度背景下，一个地方的社会***策不可能有超越时代许可的突破。昆山经验同样没有遵循狭隘的发展主义逻辑，而是采取实用主义的态度把农民工问题放在社会和谐、可持续发展的目标框架中。也即，希望通过一系列的制度安排，实现社会和谐稳定，用最小的代价为经济社会发展和城市化服务。因此，从对社会***策文本的解读中可以看到，昆山经验不是不切实际的对农民工权利的张扬，而是立足于当地特有的经济、***治、社会、文化现实，充分考虑城市发展潜力和现实城市容量、承载力，具有鲜明的地方性和时代特点。
3.3 可复制的经验，抑或孤独的样板？“昆山经验”的适用性分析
“昆山经验”对于全国其他地区有多大借鉴意义？回答这个问题首先需考察一下对“昆山经验”发生影响的各种因素及其相互关系。这些因素可以分为动力因素和制约因素两大类。动力因素包括：第一，提高社会综合效益。这包括社会的和谐对企业生产的良性影响，降低社会管理成本等等。第二，消除不稳定因素。这一点从逻辑上讲被第一点涵盖。把它单独列出来，因为安全和稳定的问题是转型期各级***府关注的主要问题，在执***者的***策考量中有特殊的分量。降低社会管理成本是从量上去考虑，而安全和稳定则是从质的角度关注。第三，塑造良好的经济发展环境。这无论对人才的流入和资本的吸纳都是极为有价值的。第四，***绩冲动。包括最高领导层的***绩冲动和典型效应带来的普遍性的***绩和利益。这里的最高领导层指的是决策层，与普通的官员对立，是指能够从改革中体现出自己的***绩的那部分人。最后，对社会可持续发展的影响。包括对漫长的城市化进程的正面影响，人力资本的提升对社会发展的意义等。而制约因素包括：第一，效率的损失。短期来看，权益维护越充分，对企业效益乃至对整个经济效益都会产生影响。从现有的干部任用制度来看，官员往往倾向于选择短期效益。第二，损害官僚集团和企业的合作关系。这可能会带来企业撤资、官员利益遭损的双重后果。第三，产生盆地效益。较之于其他地方更人性化的制度和***策环境会导致务工人员无序涌入，最终造成城市不堪重负，无法提供足够的地域空间和公共设施。
毫无疑问，正是以上各种因素在相互影响中共同发挥作用，才决定了“昆山经验”的产生，“昆山经验”是各种力量对比的结果。动力因素中，最高领导层的***绩冲动是尤为重要的，它粉碎了官僚集团的狭隘的自利诉求，成就了这次“自上而下”的改革。除此之外，安全因素在其中也起着重要的作用。中国的***治体制具有刚性特征，在西方国家为了推动民主和权利而广泛采用的社会运动的方式，在中国存在着***治上的风险，因此，通过“自上而下”的方式，主动革新，不失为解决问题的良策。动力因素中的提高社会综合效益和实现可持续发展，所起的作用不是很明显，属于辅的。实现可持续发展尤其如此，在威权体制下，***府的行***行为缺乏来自民意的有效监督，代议机制很不健全，官员的行为往往在寻求任期内的效益最大化，让聚光灯更多地照在自己身上，不会有利他主义式的长久考量。在制约因素中，关于第二点因素中的官僚集团的阻碍，在明星效应（Celebrity effect）(注:明星效应是指所有企业的每一种产品都应该追求市场的最大效用――需求数量X的最大化，以此为目的，树立起自己的品牌形象，以使人人尽知，以获人人喜爱，就像培养一个大明星一样培养自己产品的形象，就像明星们应该首先提高自身的素质一样提高自己产品的质量。)下已被瓦解。此外，随着昆山整体经济实力的增强，以及产业升级的压力，昆山***府的经济主导战略已由“招商引资”转变为“招商选资”，这些优质的资本对人员的要求较高，更加看重投资的软环境，在员工的福利和保障方面更加认同国际通用标准，这些无疑会在一定程度上消解其他制约因素的作用。
综合上面的分析，我们看到，“昆山经验”之所以能够出现，主要在于昆山经验的首创性所带来的超额***绩，以及产业升级所造成的阻力的减少。(注:中国是一个人口众多的国家，每年新增劳动力1000万，大批的农村劳动力要转移到城市，大学生的就业形势也异常严峻，给劳动人口寻找出路是涉及社会稳定的大问题，所以，现在过于强调发展资本密集型、技术密集型产业，不符合现实的国情。传统的劳动密集型产业不可放弃，因而，要注意到“昆山经验”的背景与其他地区的差异。)对于全国其他城市而言，如果我们认可***治体系中最高领导者具有扭转乾坤与官僚集团对抗的能力和权威，那么，昆山经验就不是能不能学的问题，而是愿不愿学的问题。事实上，没有类似昆山的首创带来的超额***绩，领导者革新的动力就削减了许多。此外，我国产业结构的调整因地区的不同也存在着梯次性。在少数沿海地区考虑产业结构调整，逐步转移劳动密集型企业的同时，广大中西部后发展地区，正在打造投资盆底，千方百计招商引资，引入劳动密集型企业。对于这些地方而言，发展主义逻辑是不可逾越的，在工业项目尚未落地的情况下，谈农民工劳动权益的保护和农民工市民化，多少有点“后现代主义”的意味。因此，完全模仿昆山，中规中矩地进行学习似乎是不可能的。然而在学习昆山经验的口号和宣传下，不说学习是不可能的，必须保证“***治上的正确性”，所以，就是假学和学多少的区别。对于渴望招商引资大干一场的落后地区来说，十年前的昆山经验才是真经，而现今的昆山经验完全是经济发展的“毒药”，所以只能假学。而对那些相对发达和正在经历产业调整的发达的地区来说，会多多少少学上一些，至于学多少则完全取决于上述各种力量博弈的结果。
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（责任编辑：沈 铭 收稿时间：2008-03）
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