学文网乡村治理论文第1篇
[关键词]公共选择乡村关系治理
在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下,中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中,经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期,建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一,然而,在乡村关系治理的现实实践中,乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇***府的越位侵权和村委会的过渡行***化是当前乡村关系改革和发展的难题,严重制约了乡镇行***效能的有效履行和村民自治的健康发展。
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释,广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派,是将经济学应用于***治科学;狭义的公共选择理论是作为行***管理学的一个流派而存在,它将公共选择的方法应用于公共行***管理领域,关注的重点是***府的管理活动及各个领域公共***策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择,公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与***治制度中***府的行为纳入同一分析轨道,即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是:人是关心个人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点,分析了公共管理组织的行为,他们认为,公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心,相反他们的和常人没有什么区别,都是个人效用最大化的理性经济人,追逐自己的私利,他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益,然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域,既适用于***府部门组织也适用于非***府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面:一是乡镇***府的越位侵权,具体说主要集中在对村委会人事权、财***权以及农民生产经营自的非法干预上,体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中;二是村委会的过渡行***化和“过渡自治化”,前者指村委会成为乡镇***府的一个下属办事机构或一级“准***权组织”,后者指村委会单纯从本社区利益出发,不愿接受乡***府指导,对承担的协助乡镇***府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出,作为两个紧密联系又相对***的公共管理组织都力***追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然,在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人,是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化,从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言,一般来说,在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时,经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化,抑或投机,而不是靠公平竞争获利。同理,***治体制的不完善,也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇***府强权
乡镇***府作为我国乡村地区基层***权组织,处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制,其主要特征在于各级***府为完成上级下达的经济赶超指标,采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇***府加以贯彻落实,也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务,如计划生育、征兵、粮食种植,税款征收等。为此,乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会,并利用强有力的行***命令手段督促其执行,这就造成村民自治组织自治权限大大缩小,从而使乡***府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后,理论上说村民自治委员会与作为基层***权的乡镇***府并无行***隶属关系,二者只是工作上指导与合作关系,根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民***府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民***府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇***府关系的规定是非常粗略和原则化的,既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定,也没有对村民自治的领域给以明确表述,这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇***府拥有比村民较多的***治、经济、文化和组织资源,再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间,他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织,是经过村民授权来控制与管理社区资源,体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任,但是在实际中村委会又承担了乡***府分配给某些行***职能。这样,村委会便扮演了双重角色,一方面要贯彻上级方针***策,代表乡镇***府工作,另一方面又要完成属于自治范围内的工作,分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的,但矛盾和冲突不可避免,因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化,它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行,同时,乡镇***府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策,一方面村委会顺从乡镇***权,成为乡镇***府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”,另一方面从自身利益出发搞“上有***策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制,村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是***府与社会的关系,通过在公共部门中恢复竞争,引入市场机制,打破***府垄断,从而将***府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看,乡村关系失范主要在于乡镇***府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突,治理的关键在于乡村双方的良性互动:
(一)完善法律法规,明确乡镇***府与村委会的职责权限
要实现乡镇***府与村委会良性互动,首先要确立二者是相对***的利益主体,是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡,乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的,现行的法律只是设计较为宽限的法律框架,并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位,首先要理清二者的职责权限,一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡***村治原则精神,各级人大制定关于乡***村治特别是村民自治的实体性法规,明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限,哪些事项需要乡镇***府“指导、支持和帮助”,哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、***的路线方针***策通过乡镇***府得以顺利贯彻,村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇***府的依法行***得到村民的认可拥护,违法施***被村民合理拒绝,同时村委会的双重角色大体平衡,起到了“承上启下”的作用,使乡镇行***管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑***府形象,建立服务型乡镇***权组织
改变***府形象,规范***府作为,首先要在体制上***乡镇***府,根本的是要改革压力型***治体系,使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造***府基层组织体系方面不是继续精简,因为现有框架下精简已经走到末路,改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员,乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能,如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇***府不应该对经济增长目标负责,也不应该对自身财***负责,更不应有自我扩张和资源掠夺行为,乡镇***府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色,把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域,提高服务能力。
(三)培育自治组织,增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通***府与公民重要桥梁。***府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调,一方面各种民间组织及时把其成员对***府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给***府,另一方面又把***府的***策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对***府行为构成强有力的制约,适应了农民丰富多彩的社会需要,民间自治组织大量成长,***府就会受到来自外部的制约,可以抵制、克服***府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制,使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境,如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中,不断探索实施规范管理的新体制,建立***府与非***府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织,在村务管理方面更应担负起责任,只要不偏离***的路线、方针、***策,不违反国家法律法规,对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督,加强自我决策和自我管理能力,增强村庄“自主性”,这样才能理顺村庄和乡镇***府关系。
(四)提高乡村人员素质,实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中,人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下,农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、,表现在村民群众中则是文化水平低,觉悟不高,缺乏契约合作意识,并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况,必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神,乡镇干部要按照“三个代表”要求,提高认识,改进方法,依法履行“乡***”职责,充分认识到乡镇***府与村委会之间是指导与被指导关系,对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行***命令,应尊重村民自治权和村委会的相对***性,增强服务意识、公仆情结;村干部要依法履行“村治”职责,加强自身建设、增强自治能力,自觉协助乡镇***府做好各项工作,引导农民用好民利,做好村民的“当家人”。从根本上说,要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变,实现乡镇民主管理与村民自治良性互动,共同建设和谐的乡村社会。
[参考文献]
[1]陈振明***策科学--公共***策分析导论(第二版)[M]北京:中国人民大学出版社.2003
[2][美]布坎南自由市场和国家[M]北京:北京经济学院出版社.1998
[3]徐学通村民自治中的困境:村委会的行***化倾向[J]行***与法2003(10)
[4]宋敬本从压力型体制向民主合作体制的转变[C]北京:中央编译出版社1998:28
乡村治理论文第2篇
「关键词乡村治理/责权分配/融资/监督
一、分析问题的理论出发点
缓解乃至消除阶层、地区以及城乡差异是构建和谐社会的关键之一，这就要求我们在各个方面做大量的工作，其中有一项紧迫任务就是改进我国的乡村治理。关于乡村治理，尤其是关于村民自治这个我国近年来实施乡村治理的新措施，许多学者已经进行了大量的研究，极大地丰富了我们对这个问题的认识。但是，已有的研究大多致力于对我国某个或某些村庄的治理进行细致的描述与分析，而较少联系其他国家在乡村治理方面的经验和教训，也较少放在我国宏观***治体制改革的背景中去考察。我们选取发达国家德国、转轨国家匈牙利、以及人口大国印度作为研究对象，就是希望通过比较分析，看看这些国家在乡村治理的体制和操作方面对我们有哪些启发。
就乡村治理而言，考察面很多，例如选举、***府职能、财***收支体制等。这些问题我们也将有所涉及，但不是我们的线索。我们考察的线索是乡村公共事业（如道路建设、校舍修建、饮用水供应、垃圾处理等等）的决策、融资、实施与监督过程；考察的主要内容是围绕这些公共事业的建设，厘清这些国家决策权力在乡村基层***府与上级***府之间是怎样分配的、这些公共事业是怎样融资的（特别是各级***府在融资过程中的作用如何），以及这些公共事业是怎样实施与监督的。之所以如此，主要是考虑到改进乡村治理的基本目标之一是要促进乡村公共事业的建设、改善乡村的生产与生活环境，建设和谐的乡村社会。
我们的分析在理论上参照治理的分析框架。治理理论为我们提出了一个比较理想的目标模型，各国的现实状况与这个理想模型相比较一定是有差距的，我们要分析这个差距，同时找出形成这些差距的原因，进而讨论我们可以从中学习到什么样的经验和教训。
根据治理理论的分析框架，完善的公共品供给应该具备以下九个要素：（1）合法性，即关于公共品提供的决策被自觉认可和服从；（2）透明性，即有关的决策和执行过程是公开的；（3）责任性，指的是有关管理人员对其行为的负责程度；（4）法治，即法律成为公共管理的最高准则；（5）回应（responsiveness），它的基本含义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责任的反应；（6）有效，主要指公共品的决策和执行富有效率；（7）参与，指决策和执行的过程有人们的广泛参与；（8）廉洁，指有关的决策人员奉公守法、清明廉洁，公职人员不以自己的职权谋私；（9）公正，即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和***治信仰的公民在享有公共品的服务方面是平等的①。
一个国家在公共品的提供问题上，是否符合以上九个标准，能否达到上述理想状态，取决于一系列的因素。已有的研究表明，一国的经济发展水平、民主制度的完善程度、中央与地方的权力分配关系、法律制度的完善程度、大众传媒的开放程度等都是影响善治的变量。理论上，一个国家经济越发达，在公共品的提供上就会越充分，决策人员就越有经济资源去回应居民对公共品的需求。因为回应充分，所以也容易在“公正”和“有效”方面有好的表现。健全的民主制度则是合法性、透明性、法治、参与和廉洁的保障。中央和地方的适当分权可以提高决策的效率，也有助于厘清各级***府的责任。传媒的开放程度对监督的影响很大，开放的媒体有助于治理过程的公正、廉洁、透明和高效。这些方面都是我们要研究的。不仅如此，我们还要研究乡村的经济、社会、人口规模和构成等要素，因为它们对乡村公共品的提供也有很大的影响。
我们将考察和分析德国、匈牙利、印度和我国乡村治理，比照善治的理想状态和影响善治的变量，分别就各国在乡村公共品提供的状况，以及造成这些状况的原因进行分析。本文是建立在这些研究基础上的比较分析。
二、通过比较获得的初步观察
1.经济发展水平与民主制度的影响
通过四个国家的比较，我们发现经济发展水平极大地影响着乡村公共品的提供状况。从四国情况来看，德国乡村公共品在数量和质量上都比匈牙利好，匈牙利的状况大大优于中国，中国的情况又略微优于印度。这与德国的人均国内生产总值高于匈牙利，匈牙利大大高于中国，中国略微高于印度的情况是一致的。因此，经济发展水平对公共品的供给数量和质量有决定性的影响。
但是，经济发展水平不能自动解决与公共品提供有关的一切问题，比如公共品提供过程中的合法性、透明度、责任性、效率、廉洁、公正等问题。并不是经济发展水平越高，这些方面的情况就一定越好，经济发展水平越低，这些方面的情况一定就越差。德国和匈牙利的经济都比较发达，而且两国的民主制度都比较健全，但是在乡村公共品的提供方面，匈牙利却有很多问题，主要是效率低下。效率低下的主要原因是地方***府过于散碎②，中间层级的***府过于弱小，没有干预和协调的能力，致使一切跨地方***府的公共事业都难以开展。虽然部分地方***府横向联合起来的各种地方***府协会起到了一定的弥补作用，但是散碎的地方***府和弱小的中间层级***府构成了制度性的障碍。匈牙利地方***府的散碎化，是对1990年代以前体制下匈牙利地方被强迫合并的一种反弹，改革以后，人们唾弃过去的强制合并，各地纷纷要求建立自己的村镇***府，整个社会的思潮也赞美这种做法，造成村镇地方***府数量大增，规模大大缩小，产生了新的困难。目前改革地方***府，尤其是解决地方***府规模过小的问题，正在匈牙利全国上下进行热烈辩论。
经济不发达固然严重制约着公共品的提供，但是其他方面的制度和机制可能使得情况变得更糟，也可能使得糟糕的情况有所缓解。中国的经济发展水平与印度相当，都远远落后于匈牙利和德国，所以在公共品的提供水平上远低于匈牙利和德国。但是印度的民主制度使得乡村公共品的提供在决策的合法性、参与、透明度、回应性、廉洁和公正方面都有优良的表现。同时印度***府掌握的资源较少，所以印度大力发展非***府组织，使得国内外的非***府组织在乡村公共品的提供方面起了很大的作用，***府与非***府组织合作，利用非***府组织调配资源的能力，从一定程度上弥补了***府资源匮乏的困境。虽然从总体上看，中国乡村地区的公共品与印度相比，在数量上更充足些，质量也更高一些，同时中国的公共品提供在决策和实施的效率上比印度高，但是中国乡村公共品供给与善治的几个标准相比差距依然很远：合法性的程度低、民众的参与度低、不透明、回应性差、有很多的腐败现象、不够公正，造成很多地方的乡村地区公共设施落后，或者造成***府改善基础设施的努力反而会导致群众抗议。虽然不够普遍，但是在中国的一些地方，高效率的建设恰恰是社会高度紧张的原因。高度的社会紧张，造成群众和乡村***府之间的对立，最终会损害地方***府的决策和实施效率。
2.***府间责任与权力分配的影响
通过对中国、德国、匈牙利和印度四个国家的比较，我们发现，***府间权力与责任的分配，以及决策在***府间的传导机制对公共品的供给产生了重大的影响。
研究表明，中国的***府间责权分配与其他三国的***府间责权分配有巨大的差异。简单说来，德国、匈牙利和印度的***府间责权分配是清晰的，有些任务上级***府不能随意摊派给下级***府，而有些上级规定的任务对下级来说不是强制性的。而在中国，情况大不相同：首先，***府间责权分配是模糊不清的；其次，所有的任务都可以下派给下级***府；第三，所有上级规定的任务对下级来说都是强制性的。综合比较，具体表现如下：
首先，正如我们在德国、匈牙利和印度所看到的，这些国家的地方***府法律都清楚地规定了地方***府的责任，以及相应的决策权力。相关的法律规定甚至清晰到幼儿园、小学、中学、技术学校、公园、***书馆、老年人福利住房、残障人教育与福利住房、道路交通建设与维护、供排水系统建设与维护等等责任和决策权力分别属于哪一级***府。法律的规定是细致的，一目了然。但是，中国的法律对各级***府的责任和权利的规定则非常模糊。我国地方各级人民代表大会和***府组织法第五十九条和第六十一条规定了地方各级***府的职能，只是笼统地要求地方各级***府要“执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行***区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财***、民***、公安、民族事务、司法行***、监察、计划生育等行***工作”，但在任务分配方面不再有具体的规定。
其次，在德国、匈牙利和印度，有些责任是不能随便下放到基层***府的，法律清楚规定了某一水平的***府有哪些责任、没有哪些责任。比如，在匈牙利，就教育类的责任分配而言，法律明确规定，学前和小学教育是乡村***府和城镇***府的责任，不是县***府的责任；而中学、技术学校和残障人学校教育是县***府的责任，乡村和城镇***府没有这方面的责任。县***府不能把举办中学、技术学校和残障人学校教育的责任下派给乡村和城镇***府。中国则是上级***府可以把所有责任无限下派给下级***府直到最基层的乡镇***府。我国的地方人大和地方***府组织法第五十九条第一款规定，省、市、县***府应执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行***机关的决定和命令；第六十一条第一款规定，乡镇***府应执行本级人民代表大会的决议和上级国家行***机关的决定和命令③。村委会组织法也规定，村委会要接受乡镇***府的指导和帮助，协助乡镇***府工作④。这样，在法律且事实上，就导致了上级***府可以将一切任务都下派给下级***府，直到最底层的乡镇***府，甚至村民委员会。
第三，在德国、匈牙利和印度，对基层***府来说，并不是所有的责任都是强制性的，有些责任是自愿性的，就是说地方***府可以根据自己的实际情况决定是否举办某项公共事业。每项公共事业是否是某级***府的强制性责任，法律都有清楚明确的规定。例如，在匈牙利，学前和小学教育是乡村***府的强制性责任；而***书馆、文化中心、影剧院等则为自愿性的责任。但在中国，一切任务都是强制性的。法律根本没有赋予基层***府自主选择的空间。由于法律没有规定具体的某项责任只能下派到哪一级***府为止，又由于法律要求下级***府必须执行上级***府的决定和命令，完成上级***府交办的任务，所有一切责任都可以下派，而且一切责任都是强制性的。
在我国，上级***府将任务转移给下级的另一条途径是***的系统，各级***府受同级中共***的领导，而***的组织原则之一是下级服从上级，所以上级***府的任务可以提交***形成***的决议，或者上级***府的任务本身就是同级***决议所提出的，这个决议下派给下级***，再通过下级***转移给下级***府，如此不断地向下转移，乃至乡镇***府和村委会⑤。这种状况在德国、匈牙利和印度是不存在的，不用说这些国家存在着上级***府的执******与下级***府的执******分属不同***派的情况，不同***派之间不但没有从属关系，甚至可能是对立关系，转移公共事业建设的任务根本无从谈起；即使上下级***府的执******都属于同一个***派，法律也已经清楚规定了哪些公共事业建设的任务是由哪一级***府承担的，把建设任务转移给另一级***府，即使主观上转出方与接受方都愿意，也是违法的，是绝不允许的。转
相比之下，我国的体制特点造成了一系列严重的问题：首先，它造成了互相推诿的现象，需要建设某项公共事业时，没有人知道应该由哪一级***府去提出和实施，各级***府都可以尽量把这份责任推卸到其他层级的***府那里去，尤其在公共事业出现短缺需要追究***治责任时，因为没有清晰的法律规定，各级***府更是互相推诿，以致有关责任不了了之。
其次，我们没有制度保障，可以清楚明确地阻止上级***府任意“盘剥”下级***府直到乡村的意***。如果我们像德国、匈牙利和印度一样，法律明确规定某些任务不是强制性的，是乡镇***府或村委会可以自主决定的，而且某些任务是不得下派给下级***府的，那就可以大大制约上级***府“盘剥”下级***府的企***，大大增加村民自治乃至乡镇自治的空间。
第三，它导致基层***府和村委会的行为严重扭曲，要完成所有的任务是不可能的，所以基层***府要么最大限度地从居民那里汲取资源，造成居民与基层***府严重对立；要么谎报数字隐瞒真相做表面文章来欺骗上级***府，或者两者兼而有之。
其他方面的问题也是显而易见的，因为整个体制的决策是自上而下的，所以谈不上利益相关者的参与，也无法做到决策过程透明。这些决策很难得到普通群众的认可和自觉服从，也就是说合法性不足，同时因为没有自下而上式的多主体参与，责任回应性很低；没有自下而上的监督，廉洁难以保证。
3.村与乡镇治理结构的影响
如前所述，***府间责任和权力的分配，以及决策传导机制的差异对乡村治理造成了巨大的影响，它们制度化地界定了乡村治理能够自主转圜的空间。在有限的空间内，村与乡镇治理结构的不同也会产生不同的影响。我们以乡村***府或村委会的决策过程为例，来分析乡村治理中的核心人物（如下表所示）。
我们来考察一下这些核心人物在决策与实施过程中起什么样的作用，先从匈牙利的村镇公务长（notary）谈起，这是一个公务员的职位，也是一个非***治性的职位，跟村镇***府的换届选举没有关系，其工作业绩由内***部根据公务员的有关法律规定进行评定，而不是由当地居民来评定。因此，这个职务没有任何的决策权，而决策和实施权完全在经由选举产生的村镇长手里，村镇公务长要确保村镇长的决策和实施符合法律规定，即村镇长在考虑某件事情时，他要事先告知其相关的法律规定，在决策的过程中他要纠正不符合法律规定的部分；在实施的过程中他也要时时地对照法律，确保整个过程符合法律规范。如果决策和实施过程中出现违反法律的状况，他应该拒绝为相关的指示背书（所有村镇***府的指令、签订的合约、以及提交的报告都必须同时有村镇长和村镇公务长的签字才是有效的）。由于他要关照决策和实施的法律面向，因此要求村镇公务长应该是律师出身。德国没有村镇公务长这个职务，但是德国的村镇长要完成匈牙利的村镇长和村镇公务长两个职位应当完成的工作，因此，德国的村镇长大多数也是律师出生，因为其他职业的人很难担负起需要复杂法律知识背景的村镇长的工作。同时，无论德国、匈牙利还是印度，村镇长都是经由自由、开放、透明、竞争的选举产生，村镇长是得到了选民充分授权的决策者，他的决策计划也得到了选民事前的考察，同时他的决策效果还要受到选民在下次选举中投票考验。正是村镇长及村镇公务长候选人的特殊要求使匈牙利与德国乡村治理满足合法性条件。
在我国乡村治理结构里，没有类似村镇公务长这样的角色，它反映了我国乡村治理的法律制度很不完善，缺乏必需的法律规范，也就没有了遵守法律规范的必要。同样重要的是，我国乡村治理的核心人物在决策过程中很难照顾到居民意愿，因为民意对这两个职位产生过程的参与非常有限，对这两个职位的监督和制约也极为有限。***支部或***书记是由上级***经由***员大会同意任命的，这个过程没有普通民众的参与。虽然近年有些地区的村庄在***支部书记的任命过程中采取所谓“两票制”的做法，尝试整合普通群众的民意，这些新的举措值得鼓励，但是到目前为止效果如何还不甚清楚，而且即使是这种举措，实行的地方也很少。而乡镇***书记的任命方面，还没有尝试整合民意的举措⑥。村主任的产生过程，虽然近年的选举在透明、公开、公正方面有进步，但还是受到了很大的限制。乡镇长的选举虽然也有“公推公选”的新举措，但是实施的过程仍然有很多制约，实施的乡镇数量也很少。总的来说，我国乡村治理的核心决策人物较少反映民意，也较少照顾到是否合乎法律规范，这也造成了许多弊病。
4.融资机制的影响
德国乡村公共事业项目的融资完全由***府预算提供。虽然***府不禁止私人捐款建设敬老院、残障人福利机构、初级教育机构等，但是***府有责任和义务提供这些方面的基础，私人提供的这些服务只是给有关人士提供了更多的选择，***府不能以已经有私人投资为借口不建设这些项目。进一步地，一个项目的融资方式和结构与该项目的性质有关。由联邦***府和州***府委托的地方***府建设的项目，则其全部开支由联邦***府和州***府以专项转移支付的方式拨付。由法律规定强制性地由地方***府建设的公共事业工程，则由地方***府与州和联邦***府共同承担，联邦预算和州预算则根据给定的公式统一为各地方***府拨付一定的资金，地方***府从自己的预算中拨付其余的支出。由法律规定地方***府可以自主决定的项目，地方***府要全部从自己的预算中支付，也可以由本地区的公民投票决定建设某个项目，并为这个项目单独设立一项一次性的税收。值得注意的是，***府举办的公共事业项目，不接受任何企业或个人的捐助。企业和个人可以自己出资举办某项公共事业，但它们不能出资让***府去操办这一项目。
匈牙利是单一制国家，中央***府在名称上不叫联邦***府，中央***府以下没有一个权力广泛的州***府层级。匈牙利也有中央***府全额拨付委托地方***府实施的项目，有村镇***府与中央***府共同融资而由村镇***府举办的公共事业项目，有完全依靠村镇***府预算的自主选择的项目。***府不禁止私人举办公共事业项目，但不能替代***府提供同样设施和服务的任务。匈牙利的村镇公共事业项目的另一个资金来源是欧盟的资助，这在2004年加入欧盟后成为可能，当然目前这项资金来源的数量还很有限。由于村镇***府的常规财***收入不足，村镇***府更多地依赖的是居民公决，并收取项目导向的一次性税收来给村镇的自主选择项目进行融资。
中国的财税体制在***府间的收入划分上是很明确的，而且是向上级***府特别是中央与省***府集中的。但是在支出责任的分配上无相应的法律规范。正如前文已经指出的那样，事实上支出责任通过地方***府组织法和村委会组织法的规定以及***系统内下级服从上级的体制不断地转移到乡镇***府和村委会，乡镇***府和村委会非常有限的收入完全无法应付不断转移下来的建设责任。一个办法是向上级***府申请补助，但这些补助的数量极其有限。即使是这笔微薄的补助，也是通过地方***府与上级***府的谈判来达成的，而没有清楚明确的公式或规章可循。谈判年复一年地进行，谈判的结果也在年复一年地变动，因而地方***府在公共事业建设上的融资能力很不稳定。更为严重的是我国财***转移支付的专款不能专用，中央财***转移支付常常全部或大部分被基层***府挪作他用，这在其他三国都是不可想象的。融资不足和融资渠道不明的问题造成了我国无法公平有效地利用有限的资源在乡村地区进行公共事业建设，使许多乡村公共品供给处于极为匮乏的状态。
5.监督机制的影响
监督是确保基层***府以合乎法律规范的方式实施法律规定的任务，包括动议提出、决策、筹资、资金使用、项目建设以及交付使用与维护。在德国、匈牙利和印度，反对***在民意机关内外的监督和自由的新闻媒体的监督是强有力的，它使得任何水平的***府都不敢有明目张胆的违法行为。除此之外，对基层***府的监督还有来自中央***府的力量。匈牙利中央***府在各地区设置了公共事务公署（PublicAffair***istration），这些公署最重要的职能就是监督地方***府的行为并使之符合有关规范。这些公署的监督并不是在发现地方***府的不当行为以后变更地方***府的人事和改变它们的决策，公署没有这个权力。公署对地方***府行为恰当与否的考察角度，只能是决策和执行是否符合有关法律的形式规范，它无权评判地方***府的行为恰当与否，比如它无权评判一项公共事业的决策是否有利于当地居民的利益，它只能评判诸如一项决策是否经过了法律规定的投票程序等等。当公署确信某个地方***府的某项行为不当以后，可到法院对地方***府的行为提起公诉，地方***府依从法院的判决维持、撤销或修正自己的行为，但公署无权直接指令地方***府采取或不采取某项行动。
我国的监督非常薄弱，这是众所周知的。虽然在反对***的监督和新闻媒体的监督方面我国与上述国家没有可比性，但是这些国家的监督机制仍然有许多值得我们认真思考的地方。富有启发意义的一点是，这些国家的监督“对事不对人”，我国的监督则倾向于“对人不对事”。具体地说，在确保基层***府的行为符合上级***府的规范方面，德国、匈牙利和印度依靠的不是基层***府的人事由上级***府控制和监督，因为基层***府的执***者与上级***府的执***者可能分属不同***派，而国家的整个行***机制仍然能够井然有序地运行，重要的原因之一是法律规范了行***秩序，无论什么人，只要按相关的规范行事就可以了。但在我国，对下级***府的约束主要依靠任命下级***府的人事来实现，关于决策的程序和规范、责任和义务的分配等等没有明确而具体的规定，通过任命服从上级命令的人、领会上级意***的人来实现上级***府对下级***府的领导。这种机制有一定的效率，缺点是难以对其实施监督，不仅因为没有规范***府官员行为的法律可遵循，而且即使有法律，也因为上下级在人事上的亲密关系，上级不可能站在客观的立场根据一般性的、非人格化的法律来监督下级的行为。
三、初步的结论
与德国、匈牙利和印度相比较，我国乡村治理存在着巨大的缺陷。经济发展水平固然是我国乡村地区治理绩效不佳的原因，但是我国乡村治理绩效欠佳还有很多原因，如我国法律在***府间责权分配的规定上模糊不清，上级可以无限制下派任务给下级，上级下派的所有任务都是强制性的，乡村基层的自治和自主空间被极力压缩；乡村治理结构反映民意不足，对决策和实施过程是否合乎法律程序的关照不够；融资渠道不畅通；对各级***府的监督过度依赖上级机构和***的组织，而上级机构和***的组织又任命了下级***府的人事，因此监督难以到位等等，造成或加剧了乡村治理的不良状态。当然，其他国家，特别是匈牙利和印度，也不仅有良好的经验，其教训也值得我们吸取，比如匈牙利地方***府散碎化带来了巨大的负面影响；再比如印度也存在资源分配非常不平衡的问题，在城乡之间、地区之间有巨大的差别，富裕的城市地区，公共品的供给比较充分，但是大多数贫穷落后的地区，公共品的供给也都量少质次；此外，印度在公共品提供过程中也存在着巨大的腐败，如此这些弊端均值得我们引以为戒。
注释：
①俞可平，“善***：走向善治的关键”，文汇报，2004年1月19日。
②匈牙利地方***府有3200多个，平均每个***府下辖人口3000多人，多数人口集中在布达佩斯等大城市，所以村镇***府的规模是很小的，有些村镇***府下辖人口只有一两百人。
③见2004年10月27日公布的地方人大和地方***府组织法有关条款。
④见1998年11月7日公布的村民委员会组织法第四条规定。
乡村治理论文第3篇
关键词：乡村治理；重庆三峡库区；人口超载；困惑
一、视角、理路及问题的提出
三峡工程建设是中国20世纪末国家加速工业化战略的重要体现，并因其“百万移民”和库区生态重建而为世界关注。10年来，三峡工程建设的成功、“开发性移民”***策的创造性实践以及对库区生态保护的强化等已是不容置疑的事实。但无论是三峡库区生态重建还是该地区社会结构变迁及社会建设，都是一个长期过程，而对这一过程做“历史的”和“正在发生的”两个维度的检视，是事物发展的应然要求。
社会建设是一个系统，并与一定的经济发展水平相联系。在通常情况下，一个国家或一个地区的社会建设，是该系统基于进化的渐变过程。但三峡库区的社会建设，因地区工业化的跨越式发展——大规模工程建设和由此产生的“百万大移民”而具有特殊性，即三峡库区的社会建设包含着社会结构变迁的内容。
在三峡库区“百万移民”的迁建与安置中，由***府主导的行***性、大规模工程移民的非自愿性和工程建设进度加快等多种因素使然，促成了“百万移民”的安置进程呈现出四个特征：安置时序的约束性，安置方式的受限性，工程建设加速对安置规划构成“倒逼机制”和安置过程带有完成行***任务的“色彩”。在这四个特征的交互作用下，三峡库区的社会转型有别于因渐进工业化导引的社会转型的速率和方式而具有突发性；因而整个三峡库区的社会回应能力——在一定社会结构中公众依据社会和自身价值准则，参与对公共***策的应答、认同、实化及实践(互动)的能力是有限的；同时，这种“有限”不仅仅表现在人们认知、心理和个体承受能力等方面，而且还表现在三峡库区是中国最贫困的地区之一的社会条件不良、生态环境脆弱、土地资源承载能力低和产业基础极度薄弱等方面。
笔者在参与主编国家社科基金项目《重庆“移民经济”研究》后，为开展“移民社会学”研究，曾于2005年3月至2008年1月，先后6次到重庆三峡库区做实地考察。笔者注意到：一方面，在大规模移民中，当行***力量对库区的社会回应能力及移民回应方式的选择形成主导与规制后，客观上生成出“移民社会”这类特殊的经济社会现象、生存形态和社会结构变迁模式；另一方面，以经济发展为基础的社会建设既不是经济建设的“副产品”，也不应落后于该地区的经济发展水平；当三峡库区的“移民社会”逐渐生成为一种特殊的社会结构和形态，并随着2006年国家实施新的库区移民补偿***策而得到强化时，与三峡工程逐渐被确认为国家公共产品相联系的是，移民社会、移民群体的文化及社会心态也随之形成；再一方面，三峡库区移民社会重建与治理的基础——乡村治理依然面临多重具有历史承续特征的结构性矛盾，而且这些结构性矛盾正悄然地发生着某种变化：如三峡工程建设与三峡库区生态环境保护之间的矛盾，正转化为三峡库区移民乡村土地资源与人口严重超载之间的矛盾；如三峡库区的城市化与农村剩余劳动力转移的矛盾，正演变为乡村社会建设与治理主体弱质化的矛盾等等。或许正是因为这一“历史的”和“正在发生的”过程蕴含着多重启示，从而为开展“移民社会”研究和思考“移民社会学”这一研究命题提供了可能。
二、对三峡库区乡村人口超载历史基元的检视
三峡工程建设在国家战略设计及实施中，包含了经济、社会、人口与生态环境保护有机统筹的主旨，如实施“开发性移民”***策和“退耕还林”***策等等，因而它有别于新中国历史上其他水库移民的非统筹的取向和过程及方式；虽然“开发性移民”***策的核心是“以人为本”的统筹性移民安置，但其作为一种全新的尝试，又具有探索、创新与试错的性质，如实践中对三峡库区移民“后靠安置”方式的部分修正和对移民后期补偿***策的再调整等。
(一)三峡库区乡村治理中人口超载的现状
按2009年三峡工程建设坝前水位达到175米的设计要求测算，重庆三峡库区将动态迁建和安置107万移民。其中，规划设计的库区农村移民安置约41万人。减去农村移民安置中10万外迁移民，仍有31万多农村移民需在重庆三峡库区内以“整体后靠”和“插花”方式安置。对于这一规划安置的总量，若考虑到三峡工程建设长达10年以上的周期以及与这一过程相伴随的重庆库区每年平均12％o的自然增长或约7％0的人口净增长数；考虑到三峡库区为了保护生态环境，国家实施了25度以上坡地“退耕还林”所减少的土地数量，即按此要求，整个重庆三峡库区在25度以上的坡地占其总面积的近1／3；考虑到三峡地区历史上是中国贫穷落后地区的现实和由于三峡工程建设论证长达9年多，而在此期间国家停止了这一地区的基础设施建设和工业化投入的社会效应；考虑到三峡工程建设及后期管理对库区农村劳动吸纳的有限性，即三峡地区跨越式工业化与该地区社会结构变迁相对分离的实际；考虑到为保护三峡库区生态而对库区传统落后的“五小”企业关、停、并、转出现的产业“空洞”和由此形成的就业压力等等；那么，三峡工程建设与生态环境之间的结构性矛盾，就有可能转化为库区土地资源与人口之间的结构性矛盾、产业空虚与就业压力的结构性矛盾、三峡工程建设的现代化与三峡地区经济社会落后的结构性矛盾。
正如，在重庆库区，三峡工程建设将淹没耕地36万亩和整个库区内需退耕还林282万亩。虽然据国家长江水利委员会的规划设计，重庆三峡库区可以开发15.66万亩土地，即通过开垦荒地、坡地改梯田、调整家庭承包责任田和采取工程防护等措施，但是，根据《***关于保护森林资源制止毁林开垦乱占林地的通知》(电[1998]8号)和《***办公厅关于征求国家计委<关于灾后重建，根治长江黄河水患补充意见>的通知》的要求，三峡库区25度以上坡地必须实施退耕还林。按照这一要求，在重庆三峡库区按规划可开发的15.66万亩土地中，将减少7万亩。由此，在重庆三峡库区移民安置中，非规划的潜在人口的刚性增长和规划的可开发的移民安置土地的刚性减少之间的结构性矛盾，从实施移民安置的初期便孕育了。
于是，随着重庆三峡库区第一阶段移民任务(1992-2000年)的完成，重庆三峡库区的人口密度由移民前的363A／平方公里，增加到383A／平方公里；到第二阶段移民任务完成时(2004年)，库区每平方公里达到了391人。截止到2005年底，重庆三峡库区幅员面积为4.5373万平方公里，户籍人口为1793.56万人，其人口密度上升到396人／平方公里，是全国平均水平的3倍。到2005年底，重庆三峡库区可耕地面积为10724745亩，人均耕地面积0.598亩，只有全国人均耕地1.41亩的42.4％，是全国农村人均耕地1.6亩的37.3％。由此，在重庆三峡库区特别是库区的农村，人口超载、人地矛盾异常突出。
当***对重庆明确提出“要确保长江上游和三峡库区腹心地带的生态安全”任务时，重新审视重庆三峡库区移民安置尤其是农村移民安置已有的历史和正在显化的先期***策效应，既是重庆实施统筹城乡发展的现实需要，也是学界的社会责任。
(二)加深库区人口超载的历史基元
重庆三峡库区的人口超载现象，在库区农村表现得尤为突出并具有历史的基元。表现在：一是库区农村的移民安置，主要采用的是就近“插花”和集中“后靠”两种安置方式。在这两种安置方式中的土地补偿与调剂，都不同程度地存在着移民以熟地换生地、平地换坡地、高产地换低产地的问题；在不考虑三峡库区各种地质灾害多发的背景下，客观上已经存在原有土地和新垦土地对农村人口承载能力下降的问题。二是三峡工程开工建设前的“数据详查”在某些地方存在“粗放”问题，从而加深了一些地方农村移民安置中的人地矛盾。如在安置总量上，重庆库区农村移民的生产安置量，超规划设计6.96万人，而占地移民生产安置又超过规划设计3.05万人，两项合计超安置规划达10.01万人；同时，重庆库区集镇人口的规模，也比原规划设计安置的人口多出60424人；又如，从某一局部地区看，如开县长安村在调整土地安置移民时通过丈量后发现，全村实际耕地为1500.5亩，比早期规划设计时的1992.6亩“详查”数，少了492.1亩。三是当三峡工程进度加快而对移民安置工作形成“倒逼机制”时，对各级地方***府而言，能否在原安置规划基础上提前完成大规模农村移民安置是一项“刚性”任务。在工程建设加快形成的倒逼机制的作用下，有些地方采用农村移民“整体后靠”的集中安置，是一种提高安置效率的行***理性。然而，这一安置方式不仅突显了土地对人口承载能力的不足，而且安置方式的粗放还制约了社会及成员的回应能力，于是农村居民点安置集中、耕地极少，生计问题突出。四是为解决好三峡工程建设与库区生态环境的保护，国家实施了关系长江流域和库区腹心地带生态安全的“退耕还林”***策，这一战略的实施非常正确。但任何社会***策在彰显“可见功能”的同时，还可能因为某一地区的经济社会发展条件的制约而显化出某些“潜在功能”，因而在实践中检视社会***策并建立相关修复机制，是探索、创新与试错的内在要求。如笔者一行2007年4月到重庆三峡库区忠县石宝镇的太平村做实地调查时了解到：该村是半淹没移民村，全村沿江的一部分较肥沃的土地被淹没后，是通过把本村移民后靠和调整村内人均承包地的方式来安置移民的，而调整后的全村人均耕地约为O.5亩；当国家要求实施“退耕还林”***策时，该村还有一部分农户承担了退耕还林的任务，而退耕还林后的农户的人均耕地约为0.3亩。按国家***策规定，退耕还林补助的标准是：每亩每年补助、240元，其中生态林补助8年，经济林补助6年。当我们在调查中问及“耕地少，退耕还林补助领完以后怎么办”时，当地多数村民的回答是“不知道”；但也有一些村民表现出了对未来的“乐观”，而乐观的理由是国家在2006年开始对三峡库区农村移民按人头实施了新的补助，即每人每月50元并持续补助20年(在调查时，国家对退耕还林的补偿时间还没有调整，国家是在2007年下半年又再次调整并延长了退耕还林的补偿周期)。但对于同村让出了部分承包地的非移民村民和非退耕还林村民来说，却是没有补助的。五是重庆三峡库区在人口分布上具有对低平地势强烈的趋向性，如在海拔600米左右的平坝浅丘地区是843人／平方公里；在海拔1000米左右的丘陵低山区是450人／平方公里；在海拔1500米左右的山高坡陡地区是430人／平方公里。当沿江淹没地的农村移民后靠安置，而高山地区的非水库农村移民又因为“退耕还林”而向低处迁移时，在乡村土地资源与人口超载的矛盾中，又嵌入了人口分布中的人口挤压问题。
(三)对乡村人口超载和挤压的现实分析
三峡库区“移民社会”的产生，是由大规模经济建设和由***府主导的非自愿性大规模移民带来地区经济社会结构变迁的过程使然。因而它在现实社会系统中是一种特殊的社会变迁过程及生存形态。移民社会的生成过程涉及生产力与生产关系的调整甚至变革，因而对由大规模非自愿性移民生成的“移民社会”做结构分析，是考察这一特殊的社会变迁过程及生存形态、社会心理的核心。
社会结构是具有长期持续性、稳定且有规律的社会互动关系模式；它内含各种经济的、***治的、文化的和社会的关系的互促与制约以及这些关系的嬗变受制于一定的资源条件，尤其是在经济社会整体发展落后的地区。所以，一定区域内的人口超载和挤压现象，尤其是在以土地为生存基础的农村，不仅意味着生存资源匮乏、生存空间萎缩和自我发展条件不良，而且还意味着该区域社会结构变迁的内在动力不足以及乡村社会自身建设和社会关系嬗变等潜在风险。
在库区，农村移民的安置除外迁移民外，主要有两种：建农村移民集中安置点和“插花式”分散安置。因而移民社会的生成及类型也与这两种安置方式相联系。在农村移民集中安置点，其乡村公用设施和移民住房都是新建的，但因为人均耕地极少，乡村自我发展的能量即生产与再生产的资源条件不足；而且这类新建的移民村、社大多没有集体经济，因而移民普遍面临着移出后如何生存与发展的压力。笔者在库区的移民乡村调查时注意到：当问及“村民自治”、“计划生育”等乡村治理话题时，多数村民并不关心；但他们却“质疑”调查者为什么不关心和过问他们的生计问题。调查还发现，对于整体后靠安置形成的一些移民乡村的建设问题，部分移民的看法是“我们为国家做了贡献，损失已经很大了，所以乡村的基本建设应该由***府‘买单’”；而且认为，如果他们以后遇到什么困难，也应该找***府。
由大规模移民整体安置形成的典型的乡村社会，不仅其结构变迁的动力主要来自于外部的***府行为和国家***策扶持，而且移民社会中的社会网的重构、人际关系的发展和社会心理的形成，还因为移民社会结构的文化基元的特殊性而具有循环内生和持续固化的特征。前者导致并表现为：移民社会结构的演进，潜在走向相对封闭和内在发展动力不足的风险；由后者使然并表现为：移民社会的社会网的重构具有局限性和呈收缩状态；而由二者共同决定：移民社会在演进中的“交换”，更强调与地方***府的互动。而在文化重建中，更强调“我们是移民”这一特殊的文化及社会心态。于是，移民社会的人际关系、移民的社会心理及价值取向等，逐渐演变为一种特殊的亚文化并沦为主流社会的亚文化圈。正如，一种普遍存在的文化是：不仅许多移民不断强调“我们是移民”，而且更重要的是许多安置地***府及社会公众也认为“他们是移民……”虽然这种现象及文化的功能还只是“初露端倪”，但这种“存在”已经正在或多或少地阻碍三峡库区典型移民社会的自我发展与建设，如相当一部分移民乡村以及一部分移民的自我发展的责任意识比较薄弱。
“插花式”安置主要包括只有部分淹没的乡村中的村民实行内部安置和全淹乡村的村民实行分散安置两种。但无论哪种“插花式”安置，都需要对移入地乡村的人均耕地做新的调整和新垦部分土地。由于新垦土地的规模受“退耕还林”***策的限制，因而移入地村落的人均耕地普遍减少和土地承载能力相对下降是必然的。对承接插花式移民的乡村而言，虽然承担了安置移民的任务，但乡村基础设施建设本身并不能获得***府成规模的补偿，这与整体后靠式移民安置是不同的；以致这些乡村本已落后的公用设施，必然要面临更加严重的人口超载问题；再加之库区的许多乡村受自然地理条件、交通等因素的制约，几乎都没有集体经济的基础；于是，许多插花式移民安置乡村的村民的土地收益下降和乡村自我发展能力被不同程度地削弱成为了一种“归宿”。正如，我们在调查中了解到：由于人均耕地少，一些村、社就连拓修机耕道都非常困难。
在库区农村，虽然移入地的乡村社会结构有人口数量、人口分布和人口构成类型上的变化，但却没有呈现出由量变到质变的结构性特征。正如，原有的相对封闭的乡村社会结构、传统落后的生产方式和相对封闭的生存状态，是因为三峡工程建设产生的大规模移民而“被迫”迅速地、但却是短暂地开放了和改变了。虽然这在一定程度上改变了这些乡村内部长期的“自赖”发展模式和社会结构进化的循环特征与方式，但却没有从根本上提高其生产力和改变这些乡村传统的生产方式和生存方式；虽然由外部力量推动产生的移民乡村的村民理应有“风雨同舟”的情结，但在插花式移民乡村中，却产生了无论是原住村民还是移民的新的适应与认同问题。正如，笔者在忠县调查时发现：当问及人均耕地和移民的生活状况时，原住村民的回答是“大家的耕地都少，但他们(移民)要领20年的补偿，我们啥都没有”；当笔者以“村里的集体收入是否移民也分配”的话题分别询问原住村民和移民时，原住村民的回答是：“现在人多了，分不到什么一¨一”而移民的回答是：“我们有吗?可能是因为我们有补偿……”
事实上，在“插花式”移民安置的乡村，一些说不清、道不明的“潜规则”(差别对待)是存在的，而且已深深地反映在“插花式”移民乡村的人际关系中。如调查发现：在同一村落中，移民与移民之间的交往和互助，在深度与频度上都远高于移民同原住村民之间的交往与互助。笔者还了解到：当“插花式”移民乡村中的移民数量达到一定规模并相对集中和有他们自己的“代言人”时，乡村治理中的利益博弈一般是公开的，而且移民群体并不_定处于弱势；这与移民群体始终握有“***策牌”和能够及时得到乡镇***府的支持有关系；但在高度分散的典型的“插花式”移民乡村中，即少数移民分散安置在同一村的不同社里且人数很少时，情况就不相同了。这类移民更多的是把他们自己“封闭”起来，按他们的话说：“现在都是各顾各的，基本上没有交往，他们也不愿意同我们交往。”
另外，在插花式移民乡村中，必须通过调整村里的人均耕地来实现安置；而***策补偿是按移民人头直补到移民个体而非移入地的乡村。因而移入地的原住村民形成了“我们拿出了耕地却没有得到补偿”的心态和“吃了亏”的意识；而移民普遍强调的是“我们为国家做了贡献，吃了更大的亏”。当这两种心态及观念意识，因2006年国家开始实施对三峡库区移民进行后期扶持和补偿***策而进一步强化时，不仅移民与原住村民群体之间的关系更加疏离了，而且原住村民与移民在发展条件与基础上的差距也随之拉大，即在乡村人均耕地少的共生环境中，移民每人每月有50元的补偿并要持续20年，而原住村民是没有的。
由工程建设促成的大规模非自愿性移民，既是一种经济现象与过程，又是一种社会结构变迁现象及过程。但在实际过程中，这两种属性及特征的演变却未必是统一的、互促的、均衡的和同向度的。如果说“注意力”是一种经济要素和社会资源，那么，***府、公众关注得更多的是三峡工程建设本身将带来的经济效益和它的综合功能以及对大规模移民关注的重点在于他们的补偿的落实和移民安置的进度等等；而对于大规模移民形成的“移民社会”以及这一特殊的社会结构变迁及转型过程本身的思考和理解，却非常薄弱。当移民乡村内部面临严重的人口超载所导致的生存压力、原住村民与移民间的关系及情感的疏离、移民群体和原住村民群体之间的发展条件存在较大的差距时，移民乡村的发展及建设，便面临了他们自身无法摆脱的“困惑”。
三、库区乡村治理与治理主体的弱质化
与工业化，城市化进程相联系的农村富余劳动力转移，是社会进步的重要体现。因而三峡库区农村劳动力及人口的大量外流是必然的，而且无可厚非。但是，社会个体流动是基于自我发展和比较收益的再选择，还是基于最基本的求生存的压力，二者有很大的区别。在这里，笔者不是要讨论他们是否应当流动，尤其是结构性流动与一定的经济社会发展、科技进步相联系，而是希望检视迫使他们流动的社会基元和产生的效应，包括那些可见的和潜在的。
(一)库区乡村治理主体弱质化的基本性状
重庆库区是贫困区县集中连片的地区。在重庆库区的15个淹没区县中，有11个属于扶贫开发重点县。从历史上看，建国初期的三峡地区就是中国的贫困地区之一。在改革开放中，虽然全国由东到西都逐渐步入了加速发展状态，但对于三峡库区来说，由于三峡工程是否建设的论证长达9年多，而这期间国家在***策上明确控制了对三峡库区的基本建设投入，以致整个三峡库区在全国改革开放的高速发展进程中，长期处于了低度发展的状态，三峡库区的农村更是进入了几乎停滞发展的状态。在重庆库区农村人均耕地少、人口超载严重和地区经济社会发展极为落后的性状下，库区农村剩余劳动力的所谓“转移”，在很大程度上并非是因为国家工业化、城市化和科技进步的需要使然，而是迫于库区的土地资源已不足以承载他们的基本生存，按当地村民们普遍的说法是“要去讨生活”。
认知和判断三峡库区经济、社会发展落后有3个可以参考的维度。第一个重要维度是：建国以来三峡地区一直处于低度发展状态。如原万州地区的8个县，国家从建国后至三峡工程开工前，总计投资仅6亿元；又如，云阳县在***初至三峡工程开工前的数十年间，国家人均投资仅为98元，只占全国人均国家投资的9.3％。第二个重要维度是：三峡库区城市化率低。据重庆市统计局提供的资料，按2005年重庆三峡库区1793.56万户籍人口计算，非农业人口为590.53万，仅占32.93％；而农业人口为1203.03万，占到67.08％。第三个重要维度是：三峡库区人口的受教育程度低。教育是个体或群体在社会中实现公平的起点。据重庆市第五次人口普查数据整理，在重庆三峡库区6岁及以上年龄受教育人口中，小学及初中文化程度者所占比例分别为41.37％和29.82％，二者合计高达71.19％；同时，在重庆三峡库区，6岁及以上受教育人口中，文盲和半文盲率达7.78％。在库区农村，大专以上文化程度的比重仅为0.12％，高中文化程度为2.49％，两项合计的比例仅占2.7％；而且这类文化素质稍高的劳动力还大量地外出“讨生活”去了。“讨生活”是指他们的外出务工有别于因经济社会发展和科技进步产生的结构性流动，即他们中的绝大多数人是迫于“一方水土难养一方人”。因而他们中的大多数并非能够在城市的第二或第三产业中沉淀下来，所以他们依然具有“农民”身份和“两栖”职业特征。
对整个社会而言，当教育是公平的起点，就业是实现公平的过程时，在落后的三峡库区农村，劳动力人口整体受教育程度低和传统农业发展的资源匮乏，不仅注定了他们在库区的生存压力大，而且决定了他们外出讨生活或寻求发展的成本高。
(二)加深库区乡村治理主体弱质化的原因
从需求理论看，当一个地区的个体或群体面临生存压力时，在社会结构逐渐开放的条件下，他们基于本能的选择便是外出(务工)，并以此来维持基本的生存需要或改变生存方式。从交换理论解释行为主义命题的角度看：当“有机体在某种场合下的行为曾得到酬赏，如再次出现相似场合时，它们就会重复那种行为”，即三峡库区农村劳动力的大量外流，一方面类似于当年安徽农民走出“改革第一步”的那种“自救行为”；另一方面，当他们的“自救”在三峡库区的基本生存条件(土地与人口)没有根本改变时，将会持续下去。从发展理论看，一旦由经济动机产生的某种特定的模式在一个文化中建立起来，它就限制了其他潜在的社会模式的出现，即限制了三峡库区农村村民建设自己家园的行为模式的出现；换言之，三峡库区农村劳动力作为一个群体的发展需求——乡村建设或新农村建设，不是被他们人为地忽视了，而是这种群体性需求被更广泛意义上的一种多维现象——“贫困”——既包括物质匮乏和较低的健康与教育程度，还包括风险和面临风险时的脆弱性以及不能表达自身的需求和缺乏影响力等抑制了。
从历史的视角看，造成重庆三峡库区农村人口文化素质低的主要根源在于库区经济社会发展落后；但是从另一角度看，造成库区经济社会发展落后的根源，又与库区劳动力文化素质整体较低相联系；而且，库区劳动力整体素质低的基本性状尤其是农村劳动力文化素质及结构的不良，既对库区经济社会的可持续发展形成了制约，又使库区的乡村治理面临治理主体弱质化的困惑，特别是在三峡库区农村的几乎所有青壮年劳动力都外出务工时。
2005年8月，笔者一行9人在库区的武隆县调查时，当地领导介绍说，“我们县外出务工的农民要占农村劳动力总量的60％左右”；他说，“我们是部级贫困县，农民外出务工的收入要占我们县农民人均纯收入的70％左右；能出去打工的几乎都出去了，农村剩的都是些老人和娃儿……”在三峡库区的开县，有关领导介绍说，“我们这里的农村特别是很穷的地方，现在基本上没有青壮年……而且在沿海地区，女的比男的好打工些，所以农村的育龄妇女也几乎都走完了……”
2006年3月，我们在万州区与区委、区***府和有关部门领导座谈时，区领导介绍说，“我们区因为移民和对‘五小’企业的关、停、并、转，城镇人口的就业压力本身就非常大，所以农村的剩余劳动力大多数都到外地打工去了”；我们在乡镇调查时，一位领导说：“我们有些村的年轻人几乎都走光了，连村干部都不好选。”
2007年4月，笔者一行人在库区忠县官坝镇的固国村召开了村民座谈会，当问及该村有多少剩余劳动力外出务工时，36岁的村书记说，“哪里是剩余劳动力哟，现在土地少得很，农民种地是‘除了锅巴没得饭’，能出去的都出去了；我们村起码有70％的人出去了”；同时，他又指着来开座谈会的村民对我们说，“你们看嘛，今天来的几十个人，哪里有年轻人嘛”。在调查中笔者了解到，该村在2003年曾经荣获“全国计划生育先进示范村”的称号，这在农村社会治理中是非常难得的；为此，我们在调查中专门询问了村委会的运行、村干部的选举和“计划生育村民自治”的情况。然而，村书记却对我们说，“我不太清楚。我去年底从沿海回来，今年初才当村书记，以前的村书记满60岁了；现在村里没有年轻人，所以书记、村长都是我，我还要兼管计划生育工作，我那里管得过来嘛”。随后，笔者在与村书记进一步的深度访谈中了解到：他之所以不太赞同我们关于“农村剩余劳动力”说法，是由于该村因移民和“退耕还林”摊薄了人均耕地(仅有0.3亩)，许多村民是把自己一家的几分地完全撂荒了外出务工的；而且该村已经谈不上什么乡村治理了。
现代大工业的发展将解构以家庭为生产单位或经济组织形式的传统农业，是恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一文中早已证明的一种必然；而且，马克思在《资本论》中还强调过这样的规律：“工业较发达的国家向工业不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象……一个社会即使探索到了本身运动的自然规律……它还是既不能跳过也不能用法令取消自然的发展阶段。”当三峡库区大规模工业化及跨越式发展方式与三峡库区大规模移民发生的社会转型进程相对分离时，即三峡工程建设本身并不能大规模吸纳库区农村劳动力就业，而是客观上“挤压”了当地农村的土地资源时，虽然这种“挤压”从社会发展的角度看孕育并体现着社会进步，而且这种趋势不可阻挡；但是，在三峡库区的这一进程与我们许多现行***策之间的关系，却是需要我们去审视和思考的。
(三)乡村治理主体弱质化对乡村治理的影响
在一定意义上，当三峡库区乡村治理主体既因结构性流动却又未能表现出结构流动的后续特征——结构性沉淀时，其留守的治理主体客观上呈现的弱质化问题，实质上也是新农村建设主体是否弱质化的问题。虽然以这样的逻辑推理方式演绎结论或许过于沉重，但是，对于问题的性状从生产力角度看，却实实在在地表现为推动库区农业发展的主体弱质化；而从人力资源的角度看，是农村人力资源构成不良并呈现畸形化的态势；倘若再从社会建设及乡村治理的角度看，还意味着乡村建设主体的缺失与治理的粗放。
需要特别说明的是，笔者认为，讨论农村的“空巢家庭”、“老人农业”、“留守儿童”等社会现象与问题，只是在关注中国工业化进程产生的一些“表象”问题，因为这三种表象的背后，实质是新农村建设或乡村建设与治理的主体的问题以及中国工业化与贫困落后地区农村劳动力结构性流动的关系问题(这一问题重要且复杂，限于篇幅，笔者将另文论述)。从人类工业文明的历史看，由工业化、城市化和科技进步促成的大规模农村富余劳动力转移是社会的进步；但与这种转移相联系的应是农村中农民所持土地的自由流转；同时，这种农村富余劳动力转移，还应当表现出举家转移的社会结构变迁的特征，才有利于农户家庭承包土地的流转(土地集中)。然而，三峡库区的农村富余劳动力的外出务工却不然，几乎每家都有最好的劳动力外出务工，而把老、弱、病、幼留守在农村。结果是有限的土地资源既无法相对集中，又存在部分土地撂荒和乡村治理停滞。
加快农业、农村经济的发展是乡村建设与乡村治理的物质基础。然而，三峡库区一些乡村发展主体的弱质化，已经影响到三峡库区的农业发展、新农村建设和乡村治理。表现在：一是由于一些乡村留守主体的弱质化，使其农业新技术的推广和普及难以进行，从而制约了库区传统农业生产方式和耕作技术的变革。如我们在调查中了解到：一些乡镇基层***府在新农村建设中，试点性地在一些乡村建立了“村读书阅览室”，主要提供一些农业科普、环境卫生、计划生育宣传等方面的书刊，但尴尬的是，留在，村里的村民几乎没有人感兴趣。二是取消农业税以后，农民没有了因保留土地而必须纳税的压力，所以耕地极少的库区农民宁可土地撂荒到外面去打工，也不从事农业生产和把土地流转于他人；虽然也存在一些撂荒地被乡村中留守的弱势人群耕种的情况，但是，耕作者一般不再对土地进行投入。按忠县太平村村民的说法：“种别人的撂荒地，只能是种一回算一回、收几颗算几颗。”三是当大量青壮年农民外出务工，乡村中以老幼、病残等留守人群为主时，乡村既没有能力开展农田水利设施的建设，也没有能力承接***府新农村建设的乡村基础设施建设项目。如武隆县一位乡镇领导说，“我们开展的新农村建设项目，村里没有劳动力，就是***府出钱向农民买工都找不到人；现在又不准摊派，来的尽是些老头、老婆婆和娃儿……”四是当乡村治理主体以老幼、病残等留守人群为主时，乡村治理中的“村民自治”建设，即典型的村委会和村***支部选举、“计划生育村民自治”等都几乎流于了形式，甚至有些乡村还在原来发展的基础上倒退了。如在2007年4月我们调查的三个区县的7个乡村中，每当问及村民自治、基层民主选举等话题时，村民们要么说“不晓得”，要么感到困惑，甚至还有许多村民觉得我们提出的“问题”好笑。对于这种现象，固国村的村书记解释说：“你们说的这些事，我们都是按上面怎么说就怎么办；现在又不催粮交款了，村里只是按上面的要求填点报表、发点特困户的补助……”
***府治理与社会治理是一种互促、同构和相互回应的互动关系；同时，社会治理还是***府有效治理的社会条件与环境；在这个意义上，乡村治理的困惑，也应是***府治理的困惑。因为，目前***府与社会已经形成了一种共识，那就是：没有中国农村的现代化就没有中国的现代化，没有农村社会的全面小康与和谐，就没有中国的全面小康与和谐。因此，关注和研究乡村社会建设尤其是三峡库区移民社会的社会建设与治理，具有重要现实意义。
四、结语
第一，笔者讨论的“重庆三峡库区乡村治理的困惑”，其实并非一个乡村能够通过自治或自身建设所能解决的问题；而且三峡库区乡村治理的困惑，也并非仅仅是笔者所讨论的两个话题(限于篇幅)，但确实是需要学者们去思考、去研究的问题。
第二，重庆是典型的大城市与大农村并存，即二元经济社会结构突出的直辖市；而重庆二元结构的“症结”在于大农村人口问题，尤其是在重庆三峡库区的农村人口超载和乡村治理主体的弱质化已影响到重庆三峡库区的经济社会发展、生态环境保护和社会稳定时。目前，重庆三峡库区农村人口的严重超载现象和乡村治理主体弱质化的问题，正引起***府有关方面的高度重视，并为此展开了重庆三峡库区农村人口转移的“二次移民”研究。因而笔者讨论重庆三峡库区乡村治理的“困惑”的话题，希望引起研究同仁的关注。
乡村治理论文第4篇
安徽省紧临江浙沪等沿海发达省区，区位优势明显；作为传统农业大省，农业资源富集；作为农村改革的发源地，影响颇为深远。在30余年改革探索的实践中，乡村经济发展积累了丰富经验，潜在优势初现端倪，农业发展方式迅速转变，农民收入构成呈多元化发展态势，适应高科技发展的现代农业初具规模，从而为安徽顺利推进美好乡村建设奠定了坚实基础。但是，基于传统因素，安徽村舍空间布局、乡村人口结构及区域经济发展等方面都明显失衡。村庄的密度和规模由西北向东南总体上呈减量态势，而乡村环境和经济发展却呈增量态势：皖北和皖西北以平原为主，村庄密度高、规模大，但经济发展却相对滞后，降雨量少、气候干燥，农业发展的盲目性、无序性对乡村环境的破坏相当严重；皖中及沿江地区以丘陵为主，村庄密度较高、规模较大，经济发展水平较高，地势低平、河流布网，由于工业“三废”处理的随意性、趋利性，对土质、水体等的污染面积较大；皖南地区以山地为主，村庄密度偏低、规模较小，村民人均可支配收入高于全省平均水平，植被覆盖率较高，降雨量多、气候温润，工农业发展对乡村环境的破坏程度低，适宜人居。总体上看，安徽乡村发展分区差异明显、村庄村舍规划不成体系、基础设施配套尚待完善，这些都是乡村建设中不尽人意之处，离乡村“三美”的总体目标还有相当的差距。亦如20世纪30年代初中国乡村建设运动的推崇者梁漱溟先生所言，中国社会的基本特征是“以乡村为基础，并以乡村为主体的，故乡村状况的好坏，是解决中国一切问题的关键和从事其他建设的根本前提”。安徽美好乡村建设不是纯粹迎合时展的乡村重建运动，更不是“返景入深林”的复古造势运动，而是在保护乡村生态环境资源的前提下，充分利用山林水体、民俗文化等乡土优势资源，推进乡村产业和经济快速发展，提高村居生活的品位和档次；做到科学规划、合理布局，凸显乡村山水风貌和人文地域特色，完善中心村道路、电力、供排水、信息网络等基础设施，有效处理产业“三废”和农村生活垃圾，不断优化人居生态环境，营造一道“绿水蓝天、文化和谐”的乡村美丽风景线。
二、美好乡村建设需要***府提供保护环境的公共物品
公共物品是指在一般情况下，不能或难以有效通过市场机制由个人或企业提供而主要由***府提供以满足社会成员共同享用的物品或服务。从供给方面看，公共物品具有共享性即“非排他性”的特征；从消费方面看，公共物品具有“非竞争性”的特征。依据满足公共物品属性的程度，可以将其分为纯公共物品和准公共物品。环境作为公共物品，相较于其他公共物品而言，有其自身的特殊性。环境公共物品既是人类赖以生存发展的基本条件，亦是从事生产经济活动的重要基础。从供给渠道来看，环境公共物品可以分为两大类：或基于“上天恩赐”而形成的自然物，如江河湖泊、高山深谷、海洋空气、动植物群等，是每个人都可以享用的；或基于特定需要，必须由行为主体（譬如***府）来提供的公共环境设施（譬如防洪工程、污水处理器材等“硬件”设施），环境“软件”（譬如环境制度、环境信息、环境文化、环境***策，等等）。从消费角度而言，有些环境物品可以看作纯公共物品，具有共享性和非竞争性的特征，即一个人消费无法阻止其他人或集体的消费，譬如正常情况下人们对空气的利用；有些环境物品是准公共物品或拥挤物品，消费中不排除集体行为，但超过其承载量就会产生负效应，譬如过度放牧会造成草场资源破坏，过度抽取地下水会导致水源枯竭，等等。然而，在市场机制尚不完善的初期阶段，由于趋利避害的人性使然，环境资源的配置往往是低效率的。这种低效率主要表现为外部不经济性，“当生产或消费的所有副作用没有被包括在市场内时，外部经济效果就发生了”，这就是所谓的环境资源成本的外溢现象。环境资源成本的外溢扭曲了环境公共物品的真实价值，也使环境公共物品变成了一种稀缺资源。就我国而言，市场失灵诱使环境公共物品成为稀缺资源最早产生于经济发达省区或资源富集省区。而经济发达相对滞后的省区则是在模仿和承接发达省区产业转移的进程中，出现了环境资源稀缺等诸类问题。安徽省紧临东部沿海的发达省区，在中部崛起的战略架构中，始终面临着跨越发展的强大压力。为了赶超东部发达省区，切实提高民众的生活水平，环境资源的透支消费演化为一种时尚，经济快速增长很大程度上是以牺牲资源、环境为代价的。在此背景下，乡村环境资源保护也被极大地忽略了，片面追求产业的发展，对环境稀缺资源消费远远超过了其承载的最大阈值，乃至酿成了诸多环境问题。无可争辩的是，乡村环境治理作为推进美好乡村建设进程中的复杂工程，解决之尚需要***府提供保护环境的公共物品。
（一）***府需要为环境公共物品生产提供制度保障诸如环境公共物品这种“对每个人都有益的事情，只能通过集体行动来完成”，***府拥有庞大的行***资源，无疑是集体行动中最强力的组织单位，如果积极作为是能够满足社会民众对环境公共物品需求的。站在这个角度来说，***府无疑是环境公共物品的最佳提供者。安徽乡村环境治理的实践证明，当前***府最迫切需要做的就是为环境公共物品的生产提供制度保障。任何一种游戏，要能持续进行下去，离不开相应的游戏规则，生产环境公共物品犹如一场游戏，又何尝不需要规则呢？诚如奥尔森所言，在提供公共物品的集体行动中，正式约束或外在的制度往往是解决集体行动困难的重要保证。笼统地说，环境制度体系包括环境法律法规、***府行***命令、环境***策规章和环境质量标准等一系列带有强制性、约束力的制度规则，在维护环境公共物品正常生产方面发挥着相当重要的作用。美好乡村建设涉及道路硬化、村旁绿化、景观设计、垃圾处理等多项举措，均与乡村环境治理有着直接的联系，需要大量的环境公共物品。而这些环境公共物品牵涉面太大，社会自助、他人自觉又带有较大的盲目性、趋利性，于环境问题的解决显然有些无济于事。但是，带有强制力的法律法规、***策规章不仅可以引导环境公共物品生产，而且还可以为环境公共物品的生产提供制度性保障，从而使其提供变得更加快捷、高效。
（二）纯环境公共物品只能由***府来提供或生产纯环境公共物品具有完全的非排他性和非竞争性的特征，因其内容复杂性、生态系统性和利益普适性，是不能排除消费上搭便车行为的。况且，有些纯环境公共物品（譬如环境保护***策、环境信息等）是个人或社会很难提供的，而有些纯公共物品（譬如平衡生态系统、净化空气等）虽然可以由个人或社会生产提供，但却难以从生产中获取利润，甚至连收回成本都存在很大的困难，个人或社会也自然而然没了生产、提供环境公共物品的动力。因此，此类环境公共物品一般是由***府生产或提供的。安徽省在推进美好乡村建设进程中，纯环境公共物品的生产、提供，就***府层面而言，需要做到：其一，加大环境基础设施建设的资金投入。就全省范围言，除合肥、芜湖、马鞍山等城郊和东南部经济条件较好的乡村以外，绝大部分乡村没有实力雄厚的经济实体，也难以为乡村基层组织提供比较稳定的税收，因此乡村基层组织的经济自助能力是极为有限的。在这种情况下，乡村基层组织将大量资金用于纯环境公共物品的生产、提供是不现实的。其二，产、学、研相结合，加大对纯环境纯公共物品的科研投入。提供纯环境公共物品是利国利民的大好事，也有助于美好乡村建设的顺利推进。但是纯环境公共物品是关系到能否合理利用资源和科学保护环境等可持续发展的问题，涉及到生态学、环境学、心理学、社会学等多学科技术知识。因此，生产或提供适合美好乡村建设的纯环境公共物品，需要将产、学、研结合起来，充分发挥其优势，避免单向度作业。其三，制定适宜美好乡村建设的环境监测标准和环境***策。与城市相比，乡村环境承载量大、自我恢复能力强，将适合城市的环境监测标准、环境***策和环境治理模式原样套用于乡村环境的治理，无疑是不适合的。如果这样，只能导致乡村更大的资源破坏和环境污染。
（三）生产或提供准环境公共物品也离不开***府协作准环境公共物品具有有限的非竞争性和局部的排他性的特征，只有达到了某个临界点，才会出现拥挤的现象。也只有在此情况下，继续消费才会导致低效率。换句话来说，准环境公共物品如果利用得当就有利润空间，也自然能够激励个人或企业生产或提供。当然，这需要***府借助法律法规等制度体系给予适当的安排，才能调动社会力量生产或提供准环境公共物品的主动性、积极性。退一步说，***府部门作为利益阶层中“相对***的一元，产生了***的利益诉求。这就导致了***府及***府官员可能在理性经济人的支配下，进行权力设租、寻租现象，使公共产品的供给违背初始目标”，继而在提供准环境公共物品上出现“***府失灵”。因此，就准环境公共物品生产或提供而言，适当引入市场竞争机制，让社会力量积极参与其中也是十分必要的。而***府与社会力量协作即是其间最有效的运行方式：***府可以通过契约形式，对准环境公共物品（譬如美好乡村建设中的村庄规划、排灌河渠维护、村旁绿化和垃圾处理等）的数量和质量作出明确要求，同时将其生产权让渡给企业或非营利性组织，由其在规定时间内保质保量完成；***府也可以通过财税补贴的形式，对利润空间较小的项目给予适当减免或优惠。尚需要提及的是，合资共建也是值得探讨的协作方式。在此方面，浙江临安市美好乡村建设中合资共建项目的一些成功做法，其经验有借鉴价值。
三、美好乡村环境治理，“有所作为”是***府义不容辞的责任
当前，乡村环境不容乐观已经成为社会各界的一致共识。乡村环境治理的难度不亚于城市环境治理，此即是一场没有硝烟的战争。况且，基于乡村环境法规不完善、民间环保组织严重缺失、民众环保意识整体性不高以及乡村环境治理的强外部性特征等复杂因素“决定了***府在环境治理中的主导地位，农村环境的地域性特征进一步要求地方***府尤其是县及乡镇***府应该成为农村环境治理的重要作用”。美好乡村环境治理作为一项复杂的系统工程，各级***府尤其是县乡两级***府需要切实履行职能，准确定位并扮演好自己的角色，做到有所作为、善于作为。
（一）进一步明确并适度强化基层***府的环境治理职能理论上言，中央和地方环境管理权限的合理划分，既利于环保主管部门的集中统一管理，又助于各级环保部门结合自身地方实际，充分实现优势资源互补。但由于县乡等基层环境管理权限散落于多个行***部门中，权、责、利等权限的划分也较为笼统，多地环保部门形同虚设，实际职权却被***、水利局、林业局、住建局、农资委等肢解了。一旦出现较为严重环境问题，必然导致部门间相互推诿、扯皮的现象。因此，实现乡村环境有效治理，明确各行***部门职能并适度强化环保部门职能就显得尤为重要。而且，明确***府环境管理职能，有助于发挥***府的征税权、禁止权、处罚权和节省交易费用等优势。***府在作出决策时才能将资源环境保护与经济社会发展综合起来考虑，尽量做到统筹兼顾、适当安排；反之，如果行***部门充当地方经济利益的代表和执行人，作出的决策就可能是以牺牲资源环境为代价的，即便结果带动了地方经济的快速发展，对乡村环境治理也是丝毫无益的。具体而言，在推进美好乡村建设的进程中，县乡等基层行***部门在决策系统中应当增加环境权重，通过制定严格的环境标准加强环境监管，重视产业结构调整，着力引进“三低一高”（即低投入、低能耗、低污染、高效益）新型产业发展，逐步引导乡村经济社会发展走可持续发展道路。
（二）坚持规划引领、示范带动，稳步推进乡村环境改善长期以来，由于乡村建设缺少权威性的指导文件，也没有村庄建设的整体规划，随心所欲地盲目建设弄得乡村千疮百孔、满目疮痍，极大地改变了乡村的原貌。20世纪70年代末至90年代初，修建的灌溉渠、预留的可耕地、承载生物多样性的湿地或沼泽地等资源在注重效率、“增产增收”的运动中，一批批地变成了良田；21世纪伊始，随着经济条件的改善，一栋栋高楼在良田中拔地而起。随着时间流逝，美丽的田园风光正在消逝，也警示着人们：乡村环境治理需要权威性的规划引领，需要树立示范村、“样板村”，发挥其示范带动效应。《安徽省美好乡村建设规划（2012—2020）》的应时而生，为美好乡村建设提供了指导性文件。丘陵平原各领千秋，山寨村郭各具特色。中国乡村，“***府机构在环境污染的控制与整治方面起到了主导性的作用”。为此，乡村环境治理中要果断地摒弃奇思妙想，而应当充分发挥***府“强制性地规定人们必须做什么、不得做什么”，以《规划》为引领，规划建设中仿效云南丽江古城、湖南湘西凤凰古城，充分借助山势水体走向，在保持乡村田园风光的前提下，体现浓郁的乡土气息。村口环境治理重在绿荫成行、植物造景；河道整治旨在疏通水系、改善水质；庭院环境设计讲究特色、营造和谐。具体实施当中也要坚持试点先行、量力为之，在试点取得显著成效以后才能逐步推广，切忌脱离实际、盲目蛮干。
（三）完善基层***府的乡村环境考核激励机制2005年11月23日，***通过了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，指出“建立科学评价发展与环境保护成果机制，将环境保护纳入地方***府和领导干部考核的重要内容，定期公布考核结果，严格责任追究制”。尽管国家层面明文规定将环境保护纳入地方***府和领导干部的考核内容，但是基于乡村环境治理初始化投资量大、盈利空间较小，短期内对经济增长的促进作用相对有限，地方***府在考核具体操作中，GDP的权重仍然有些偏高，环境保护、能源消耗等作为考核体系中的软性指标，基本上没有落到实处。如此以来，乡村环境治理反倒成了基层***府唱起的“高调”进行曲，滥用环境资源的丑恶现象却是屡禁不止。因此，乡村环境治理需要省市行***部门通过有效制度安排，设计出一套关于环境考核的激励机制，才能使县乡基层***府、环保局等部门有足够的动力去加强保护环境、履行环境监察等职能。
（四）加大环保宣传力度，着力提升民众的生态环保意识美国学者托夫勒在《第三次浪潮》中写道：“沉重的决策担子，最后将不得不通过广泛的民主参***来分担解决，否则***治制度无法维持。”乡村环境治理又何尝不是如此呢？乡村环境治理若没有民众的主动参与、积极行动，其效果是可想而知的。为此，***府要有效推动乡村环境治理，提高民众环保意识就显得尤为重要了。纵向比较，民众的环保意识的确有明显的提高。但是，由于传统观念根深蒂固，彻底改变尚是一个漫长的过程。加之民众普遍缺乏环保知识，客观上也需要县乡基层***府做好环保知识的普及工作。为此，需要基层***府结合地域特色，精心策划，拟定出操作性强的宣传方案。譬如，开展以环保宣传标语上墙、环保观念入脑为内容的“环保知识下乡”活动，举办环保知识培训或环保知识竞赛，指导“绿村化林”创建活动，播放警示环境影片或展示“震撼性”的环境宣传画，等等。为了便于宣传活动的开展，凸显环保宣传的效果，可以采取“传、帮、带”，或“传接力棒式”等多种方式进行。“传”即由资深环保专员将环保知识以通俗易懂的形式传授给觉悟相对较高的乡村干部，然后由乡村干部带着环保知识去做广大村民的工作；“帮”即由接受能力较强的村民或充分发挥中小学的教育职能帮助环保意识较差的所谓“后进者”；“带”即充分发挥环境治理成效显著乡村的示范带动作用，逐步形成保护环境的良好氛围，继而以点连线、以线筑面，有序地带动更多的民众参与其中，在亲历生态环境变化的实践中提升其生态环保意识。
乡村治理论文第5篇
周广立从此走上了为乡亲们义务民告官的行***诉讼路，被称为“农民律师”。至今，他已为阳谷县乃至河南省靠近山东地界的农民义务了200多起行***诉讼案，被告大多是乡***府，也告过县林业局、县公安局，绝大部分胜诉。后来名气渐大，提起周广立，村民们有口皆碑，邻乡也有人请他帮助讨公道了。
尽管他曾因此而得罪了乡村的干部，并且也遇上了挫折，如为了逃避可能的报复，他到外县、外省“过了3个月流浪生活”。他还有过挨打的经历：他曾一村民向法庭状告计划生育部门违法罚款，而招致副乡长等人劈头盖脸的一顿乱打，被打晕在地，打人者扬长而去。周广立第二天上乡***府评理，乡长不认账；他又到乡派出所报案，派出所说：“没有证据，无法处理。”
尽管周广立非常气愤，但是，他仍然对法律和法院充满信心，因而以自己的方式（当然也是一个合法的办法）来发泄心中的怨气：他到县法院行***诉讼庭要了几百份《民可以告官》的宣传材料，贴到杨庄乡各村的显眼处，每一张宣传材料上都留下自己的名字和住址。由此足以看出法律在一个乡村农民心目中的分量。
但是，终于有一个案件，不仅摧毁了周广立的信心，还难为了为农民群众主持公道的人民法院，法院在无奈之中，向县委县人大递交了一份被记者称为“记录中国农村法治化进程的重要文本”的报告。
那个让“农民律师”周广立改变看法并使法院颇感为难的案件是：1995年5月，阳谷县四棚乡以薛庄村部分村民犯有“妨碍公务”罪，并有制造假冒伪劣商品和超生、非法占地建房等行为为由，动用推土机将部分村民的60余间民房推倒，家电、衣物全部抢走。1996年3月，薛玉玲等8位被推倒房屋的村民找到周广立，要告乡***府，问能不能打赢。周广立告诉他们：“犯了法该坐监的坐监，但乡***府推倒民房绝对不行，应该赔偿，官司准能打赢。”当天，周广立就帮他们写好状交至县法院，要求撤销被告四棚乡***府侵犯原告财产权的具体行***行为，退还被抢走的财物，并赔偿损失36万元。
这起周广立认为必胜无疑的官司，却立不了案。1996年5月底，阳谷县法院为此案专门向县委和县人大***会请示，据《中国青年报》报道，此请示的大致内容是：法院认为，此案事关全县大局，遂向县委有关领导汇报，有关领导非常重视，但却指示法院可考虑暂不立案。有的诉讼人依照行***诉讼法第42条“应当在7日内立案，或者作出裁定不予受理”的规定，多次来法院催促，同时上访到中院，有的到省电视台上访，中院领导也多次来电或面促催办。县法院处于两难之中：一方面，依照法律理应立案，若立案裁判，乡***府行为无法可依，将会败诉。而此类行为并非四棚乡一乡仅有，虽判决结果对今后规范乡***府的行为是有益的，但其产生的连锁反应，对目前四棚乡乃至全县工作将造成很大影响，县有关领导认为应暂不立案，应是基于此种原因。另一方面，如不立案，即剥夺了当事人依法应有的诉讼权。人在收到法院“不予受理”的裁定后，也可能上诉或者越级上访，不仅法院要承担***不严的责任，有关人员受到错案追究，更会影响县里的工作，其社会影响无法估量，最终还是要通过诉讼解决争议。
法院的两难与依法行***法院的两难反映了当今我国基层司法工作中的一个具有一定普遍意义的问题，它有着深刻的历史原因，解决这一问题无疑对在中国广大的农村社会推动法治化进程，具有重要意义。
1978年，中共十一届三中全会制定的农村***策***了农村的生产力，使农民获得了土地的承包经营权利，进而也就使农民拥有了更多的个人财产权利，这正如“控制了一个人的物质生活就容易控制其思想”一样，一旦一群人获得了物质上的可自主支配资源，则这群人就会产生权利意识和民主要求；除非依照法律规定他们履行某种义务，否则他们不会再像过去那样“听话”。
于是，与经济改革***生产力同步的是，国家的***治体制改革为保障公民的权利提供了日益完善的法律根据。据统计，现在我国已有法律和行***法规1000余部，地方性法规4500部，规章2.8万部。这3万余部规范性法律文件，构成了我国当今社会***治经济文化生活各方面的基本行为规范，既是***府依法行***维护社会秩序的准绳，又是公民履行义务行使权利的根据。法律在定纷止争、保障社会稳定发展中发挥着不可替代的重要作用。
然而，在一些地方（尤其是乡村工业经济欠发达的农村地区），一个特殊现象出现了：乡村干部对农民负担的额外加码、对农民利益的随意处置及基层***府在处理涉农关系时违法行***、违法处罚。这一现象既与旨在***生产力的经济改革目标不合拍，也与以发展农村的民主、维护农民的权益这一***治目标相悖。
于是，农民的上访——大多体现为让各级***府官员头痛的越级上访和群体性上访——就成了不少农业大省的一道颇为让人无奈的风景；即使在沿海发达地区，往往由于基层***府不认真遵守关乎农民利益的法律***策（如土地管理法律和***策），而在水利交通等工程建设征地补偿工作中，克扣农民的补偿款，进而激化矛盾，往往诱发农民群体性阻止工程施工等事件的发生。
如何培养对法律的信心终于，有一个农民因一个看似偶然的机会，学会了选择一种理性的方法——诉讼而不是上访或者群体性闹事——去处理他与***府之间的纠纷与冲突。
当这种纠纷与冲突是个别情形时，他往往能够从法院那儿讨回他想要的说法（尽管胜诉的判决不少没有执行，但对当事人而言，“理”已经讨回来了）；但是，一旦碰到***府大面积的违法行***，即使阳谷县法院这个被山东省高级法院荣记集体二等功的人民法院，也被难住了，更何况一个没有单位、不收费用的义务者周广立？
周广立对法律（准确地说应当是对司法）“最终”已经丧失了信心，这似乎是过于悲观了；但是，连法院都无法执行法律时，作为一个公民又如何能够培养起信心？
尽管如此，一个从未受过正规法律教育、一个连看书都得借助字典的、以种田为生的农民，却以他的直观感受，体验到了当今中国基层法治滞碍难行的心理和体制原因，这从周广立写给最高人民法院的信就可以看出，也许他并不一定理性地认识到他的信在法学理论上的意义。
1.农村基层***府的行***官员没有完全认同法律。尽管行***官员们可能曾经认真学习过***的十五大报告，知道现今的治国方略是法治，然而，他们未必知道这法治的主体是人民群众，法治的对象是国家官员承办的国家事务，因而，他们总是能够制定并采取一些与国家宪法和法律抵触的“县法”（即土***策），从而不当干涉了“宪法”规定***行使的司法权力、侵犯了农民的民利、财产权利甚至人身权利。
官员为什么不认同法律？可能是因为法律的价值取向之一是规制公共权力，而任何公共权力天然具有被滥用的倾向，即权力总是试***冲破规制。再加上基层工作的繁杂，官员们又总是乐于采取效率较高的土办法处理一些棘手的问题，这些办法有的恰恰是与法律规定的程序相对立的。这又与法制另外一个特征不符：现代法治注重程序强调公平。
2.司法体制尚不足以自行克服法外的不当干涉。官员不认同法律所导致的顶多是违法行***，而这正是行***审判的价值所在——以国家的司法权力监督制约***府的行***权力，从而使***府的违法行***行为造成的后果通过行***诉讼得到纠正、使相对人的权益得到救济，因此，行***官员不依法办事，这并不是严重得不可救药的问题；要紧的是，这负责审判的人民法院最后也受制于那个不依法行***的***府的干涉，从而使维护正义的最后一扇大门也关上了。然而，周广立为阳谷县人民法院发出去的1200多份《行***诉讼法》宣传材料的结尾却曾经自信地写上了这样一段话：“鼓起你的勇气，用法律保护你的合法权益，促使行***机关依法行使职权。阳谷县法院的大门随时都在敞开。”
现在，周广立在信中说：“我要求行***机关依法行***，行***机关对我不满；我要求法院依法办案，法院受行***机关的干涉，也对我不满，我还有什么办法呢？”
笔者本人根据多年基层司法工作的经验，曾经有过为农民兄弟写一本法律知识小册子的想法，然而今天看来这一想法虽然有理但却显得幼稚：需要是最好的老师！那个没有接受过任何正规法律培训的周广立，他的故事给了我这样的启示。
现实还告诉我们，真正需要加强法制教育的重点对象，不是群众，而是***府官员（可见中央部署的法制宣传教育重点对象无疑具有深刻的现实意义）。同时，中国的法治不是要等到***府官员的法律意识自动觉醒以后才能真正实现，在农村，那种以农民没有文化这一所谓的国情为理由，替基层的违法行***行为辩解，进而对法制持怀疑态度或者视法律为“整治刁民”工具的观点，也是完全站不住脚的。
法治需要的市场经济基础业已轮廓显现，农民在改革20年后也大多在经济上摆脱了一大二公体制下的贫穷，这一状况使得农民产生了对法治的渴求，即他们需要完善的法律体系和公正的司法机关来保障他们的法定的权利和利益。
乡村治理论文第6篇
关键词：乡村治理；重庆三峡库区；人口超载；困惑
一、视角、理路及问题的提出
三峡工程建设是中国20世纪末国家加速工业化战略的重要体现，并因其“百万移民”和库区生态重建而为世界关注。10年来，三峡工程建设的成功、“开发性移民”***策的创造性实践以及对库区生态保护的强化等已是不容置疑的事实。但无论是三峡库区生态重建还是该地区社会结构变迁及社会建设，都是一个长期过程，而对这一过程做“历史的”和“正在发生的”两个维度的检视，是事物发展的应然要求。
社会建设是一个系统，并与一定的经济发展水平相联系。在通常情况下，一个国家或一个地区的社会建设，是该系统基于进化的渐变过程。但三峡库区的社会建设，因地区工业化的跨越式发展——大规模工程建设和由此产生的“百万大移民”而具有特殊性，即三峡库区的社会建设包含着社会结构变迁的内容。
在三峡库区“百万移民”的迁建与安置中，由***府主导的行***性、大规模工程移民的非自愿性和工程建设进度加快等多种因素使然，促成了“百万移民”的安置进程呈现出四个特征：安置时序的约束性，安置方式的受限性，工程建设加速对安置规划构成“倒逼机制”和安置过程带有完成行***任务的“色彩”。在这四个特征的交互作用下，三峡库区的社会转型有别于因渐进工业化导引的社会转型的速率和方式而具有突发性；因而整个三峡库区的社会回应能力——在一定社会结构中公众依据社会和自身价值准则，参与对公共***策的应答、认同、实化及实践(互动)的能力是有限的；同时，这种“有限”不仅仅表现在人们认知、心理和个体承受能力等方面，而且还表现在三峡库区是中国最贫困的地区之一的社会条件不良、生态环境脆弱、土地资源承载能力低和产业基础极度薄弱等方面。
笔者在参与主编国家社科基金项目《重庆“移民经济”研究》后，为开展“移民社会学”研究，曾于2005年3月至2008年1月，先后6次到重庆三峡库区做实地考察。笔者注意到：一方面，在大规模移民中，当行***力量对库区的社会回应能力及移民回应方式的选择形成主导与规制后，客观上生成出“移民社会”这类特殊的经济社会现象、生存形态和社会结构变迁模式；另一方面，以经济发展为基础的社会建设既不是经济建设的“副产品”，也不应落后于该地区的经济发展水平；当三峡库区的“移民社会”逐渐生成为一种特殊的社会结构和形态，并随着2006年国家实施新的库区移民补偿***策而得到强化时，与三峡工程逐渐被确认为国家公共产品相联系的是，移民社会、移民群体的文化及社会心态也随之形成；再一方面，三峡库区移民社会重建与治理的基础——乡村治理依然面临多重具有历史承续特征的结构性矛盾，而且这些结构性矛盾正悄然地发生着某种变化：如三峡工程建设与三峡库区生态环境保护之间的矛盾，正转化为三峡库区移民乡村土地资源与人口严重超载之间的矛盾；如三峡库区的城市化与农村剩余劳动力转移的矛盾，正演变为乡村社会建设与治理主体弱质化的矛盾等等。或许正是因为这一“历史的”和“正在发生的”过程蕴含着多重启示，从而为开展“移民社会”研究和思考“移民社会学”这一研究命题提供了可能。
二、对三峡库区乡村人口超载历史基元的检视
三峡工程建设在国家战略设计及实施中，包含了经济、社会、人口与生态环境保护有机统筹的主旨，如实施“开发性移民”***策和“退耕还林”***策等等，因而它有别于新中国历史上其他水库移民的非统筹的取向和过程及方式；虽然“开发性移民”***策的核心是“以人为本”的统筹性移民安置，但其作为一种全新的尝试，又具有探索、创新与试错的性质，如实践中对三峡库区移民“后靠安置”方式的部分修正和对移民后期补偿***策的再调整等。
(一)三峡库区乡村治理中人口超载的现状
按2009年三峡工程建设坝前水位达到175米的设计要求测算，重庆三峡库区将动态迁建和安置107万移民。其中，规划设计的库区农村移民安置约41万人。减去农村移民安置中10万外迁移民，仍有31万多农村移民需在重庆三峡库区内以“整体后靠”和“插花”方式安置。对于这一规划安置的总量，若考虑到三峡工程建设长达10年以上的周期以及与这一过程相伴随的重庆库区每年平均12％o的自然增长或约7％0的人口净增长数；考虑到三峡库区为了保护生态环境，国家实施了25度以上坡地“退耕还林”所减少的土地数量，即按此要求，整个重庆三峡库区在25度以上的坡地占其总面积的近1／3；考虑到三峡地区历史上是中国贫穷落后地区的现实和由于三峡工程建设论证长达9年多，而在此期间国家停止了这一地区的基础设施建设和工业化投入的社会效应；考虑到三峡工程建设及后期管理对库区农村劳动吸纳的有限性，即三峡地区跨越式工业化与该地区社会结构变迁相对分离的实际；考虑到为保护三峡库区生态而对库区传统落后的“五小”企业关、停、并、转出现的产业“空洞”和由此形成的就业压力等等；那么，三峡工程建设与生态环境之间的结构性矛盾，就有可能转化为库区土地资源与人口之间的结构性矛盾、产业空虚与就业压力的结构性矛盾、三峡工程建设的现代化与三峡地区经济社会落后的结构性矛盾。
正如，在重庆库区，三峡工程建设将淹没耕地36万亩和整个库区内需退耕还林282万亩。虽然据国家长江水利委员会的规划设计，重庆三峡库区可以开发15.66万亩土地，即通过开垦荒地、坡地改梯田、调整家庭承包责任田和采取工程防护等措施，但是，根据《***关于保护森林资源制止毁林开垦乱占林地的通知》(电[1998]8号)和《***办公厅关于征求国家计委<关于灾后重建，根治长江黄河水患补充意见>的通知》的要求，三峡库区25度以上坡地必须实施退耕还林。按照这一要求，在重庆三峡库区按规划可开发的15.66万亩土地中，将减少7万亩。由此，在重庆三峡库区移民安置中，非规划的潜在人口的刚性增长和规划的可开发的移民安置土地的刚性减少之间的结构性矛盾，从实施移民安置的初期便孕育了。
于是，随着重庆三峡库区第一阶段移民任务(1992-2000年)的完成，重庆三峡库区的人口密度由移民前的363A／平方公里，增加到383A／平方公里；到第二阶段移民任务完成时(2004年)，库区每平方公里达到了391人。截止到2005年底，重庆三峡库区幅员面积为4.5373万平方公里，户籍人口为1793.56万人，其人口密度上升到396人／平方公里，是全国平均水平的3倍。到2005年底，重庆三峡库区可耕地面积为10724745亩，人均耕地面积0.598亩，只有全国人均耕地1.41亩的42.4％，是全国农村人均耕地1.6亩的37.3％。由此，在重庆三峡库区特别是库区的农村，人口超载、人地矛盾异常突出。
当***对重庆明确提出“要确保长江上游和三峡库区腹心地带的生态安全”任务时，重新审视重庆三峡库区移民安置尤其是农村移民安置已有的历史和正在显化的先期***策效应，既是重庆实施统筹城乡发展的现实需要，也是学界的社会责任。
(二)加深库区人口超载的历史基元
重庆三峡库区的人口超载现象，在库区农村表现得尤为突出并具有历史的基元。表现在：一是库区农村的移民安置，主要采用的是就近“插花”和集中“后靠”两种安置方式。在这两种安置方式中的土地补偿与调剂，都不同程度地存在着移民以熟地换生地、平地换坡地、高产地换低产地的问题；在不考虑三峡库区各种地质灾害多发的背景下，客观上已经存在原有土地和新垦土地对农村人口承载能力下降的问题。二是三峡工程开工建设前的“数据详查”在某些地方存在“粗放”问题，从而加深了一些地方农村移民安置中的人地矛盾。如在安置总量上，重庆库区农村移民的生产安置量，超规划设计6.96万人，而占地移民生产安置又超过规划设计3.05万人，两项合计超安置规划达10.01万人；同时，重庆库区集镇人口的规模，也比原规划设计安置的人口多出60424人；又如，从某一局部地区看，如开县长安村在调整土地安置移民时通过丈量后发现，全村实际耕地为1500.5亩，比早期规划设计时的1992.6亩“详查”数，少了492.1亩。三是当三峡工程进度加快而对移民安置工作形成“倒逼机制”时，对各级地方***府而言，能否在原安置规划基础上提前完成大规模农村移民安置是一项“刚性”任务。在工程建设加快形成的倒逼机制的作用下，有些地方采用农村移民“整体后靠”的集中安置，是一种提高安置效率的行***理性。然而，这一安置方式不仅突显了土地对人口承载能力的不足，而且安置方式的粗放还制约了社会及成员的回应能力，于是农村居民点安置集中、耕地极少，生计问题突出。四是为解决好三峡工程建设与库区生态环境的保护，国家实施了关系长江流域和库区腹心地带生态安全的“退耕还林”***策，这一战略的实施非常正确。但任何社会***策在彰显“可见功能”的同时，还可能因为某一地区的经济社会发展条件的制约而显化出某些“潜在功能”，因而在实践中检视社会***策并建立相关修复机制，是探索、创新与试错的内在要求。如笔者一行2007年4月到重庆三峡库区忠县石宝镇的太平村做实地调查时了解到：该村是半淹没移民村，全村沿江的一部分较肥沃的土地被淹没后，是通过把本村移民后靠和调整村内人均承包地的方式来安置移民的，而调整后的全村人均耕地约为O.5亩；当国家要求实施“退耕还林”***策时，该村还有一部分农户承担了退耕还林的任务，而退耕还林后的农户的人均耕地约为0.3亩。按国家***策规定，退耕还林补助的标准是：每亩每年补助、240元，其中生态林补助8年，经济林补助6年。当我们在调查中问及“耕地少，退耕还林补助领完以后怎么办”时，当地多数村民的回答是“不知道”；但也有一些村民表现出了对未来的“乐观”，而乐观的理由是国家在2006年开始对三峡库区农村移民按人头实施了新的补助，即每人每月50元并持续补助20年(在调查时，国家对退耕还林的补偿时间还没有调整，国家是在2007年下半年又再次调整并延长了退耕还林的补偿周期)。但对于同村让出了部分承包地的非移民村民和非退耕还林村民来说，却是没有补助的。五是重庆三峡库区在人口分布上具有对低平地势强烈的趋向性，如在海拔600米左右的平坝浅丘地区是843人／平方公里；在海拔1000米左右的丘陵低山区是450人／平方公里；在海拔1500米左右的山高坡陡地区是430人／平方公里。当沿江淹没地的农村移民后靠安置，而高山地区的非水库农村移民又因为“退耕还林”而向低处迁移时，在乡村土地资源与人口超载的矛盾中，又嵌入了人口分布中的人口挤压问题。
(三)对乡村人口超载和挤压的现实分析
三峡库区“移民社会”的产生，是由大规模经济建设和由***府主导的非自愿性大规模移民带来地区经济社会结构变迁的过程使然。因而它在现实社会系统中是一种特殊的社会变迁过程及生存形态。移民社会的生成过程涉及生产力与生产关系的调整甚至变革，因而对由大规模非自愿性移民生成的“移民社会”做结构分析，是考察这一特殊的社会变迁过程及生存形态、社会心理的核心。
社会结构是具有长期持续性、稳定且有规律的社会互动关系模式；它内含各种经济的、***治的、文化的和社会的关系的互促与制约以及这些关系的嬗变受制于一定的资源条件，尤其是在经济社会整体发展落后的地区。所以，一定区域内的人口超载和挤压现象，尤其是在以土地为生存基础的农村，不仅意味着生存资源匮乏、生存空间萎缩和自我发展条件不良，而且还意味着该区域社会结构变迁的内在动力不足以及乡村社会自身建设和社会关系嬗变等潜在风险。
在库区，农村移民的安置除外迁移民外，主要有两种：建农村移民集中安置点和“插花式”分散安置。因而移民社会的生成及类型也与这两种安置方式相联系。在农村移民集中安置点，其乡村公用设施和移民住房都是新建的，但因为人均耕地极少，乡村自我发展的能量即生产与再生产的资源条件不足；而且这类新建的移民村、社大多没有集体经济，因而移民普遍面临着移出后如何生存与发展的压力。笔者在库区的移民乡村调查时注意到：当问及“村民自治”、“计划生育”等乡村治理话题时，多数村民并不关心；但他们却“质疑”调查者为什么不关心和过问他们的生计问题。调查还发现，对于整体后靠安置形成的一些移民乡村的建设问题，部分移民的看法是“我们为国家做了贡献，损失已经很大了，所以乡村的基本建设应该由***府‘买单’”；而且认为，如果他们以后遇到什么困难，也应该找***府。
由大规模移民整体安置形成的典型的乡村社会，不仅其结构变迁的动力主要来自于外部的***府行为和国家***策扶持，而且移民社会中的社会网的重构、人际关系的发展和社会心理的形成，还因为移民社会结构的文化基元的特殊性而具有循环内生和持续固化的特征。前者导致并表现为：移民社会结构的演进，潜在走向相对封闭和内在发展动力不足的风险；由后者使然并表现为：移民社会的社会网的重构具有局限性和呈收缩状态；而由二者共同决定：移民社会在演进中的“交换”，更强调与地方***府的互动。而在文化重建中，更强调“我们是移民”这一特殊的文化及社会心态。于是，移民社会的人际关系、移民的社会心理及价值取向等，逐渐演变为一种特殊的亚文化并沦为主流社会的亚文化圈。正如，一种普遍存在的文化是：不仅许多移民不断强调“我们是移民”，而且更重要的是许多安置地***府及社会公众也认为“他们是移民……”虽然这种现象及文化的功能还只是“初露端倪”，但这种“存在”已经正在或多或少地阻碍三峡库区典型移民社会的自我发展与建设，如相当一部分移民乡村以及一部分移民的自我发展的责任意识比较薄弱。
“插花式”安置主要包括只有部分淹没的乡村中的村民实行内部安置和全淹乡村的村民实行分散安置两种。但无论哪种“插花式”安置，都需要对移入地乡村的人均耕地做新的调整和新垦部分土地。由于新垦土地的规模受“退耕还林”***策的限制，因而移入地村落的人均耕地普遍减少和土地承载能力相对下降是必然的。对承接插花式移民的乡村而言，虽然承担了安置移民的任务，但乡村基础设施建设本身并不能获得***府成规模的补偿，这与整体后靠式移民安置是不同的；以致这些乡村本已落后的公用设施，必然要面临更加严重的人口超载问题；再加之库区的许多乡村受自然地理条件、交通等因素的制约，几乎都没有集体经济的基础；于是，许多插花式移民安置乡村的村民的土地收益下降和乡村自我发展能力被不同程度地削弱成为了一种“归宿”。正如，我们在调查中了解到：由于人均耕地少，一些村、社就连拓修机耕道都非常困难。
在库区农村，虽然移入地的乡村社会结构有人口数量、人口分布和人口构成类型上的变化，但却没有呈现出由量变到质变的结构性特征。正如，原有的相对封闭的乡村社会结构、传统落后的生产方式和相对封闭的生存状态，是因为三峡工程建设产生的大规模移民而“被迫”迅速地、但却是短暂地开放了和改变了。虽然这在一定程度上改变了这些乡村内部长期的“自赖”发展模式和社会结构进化的循环特征与方式，但却没有从根本上提高其生产力和改变这些乡村传统的生产方式和生存方式；虽然由外部力量推动产生的移民乡村的村民理应有“风雨同舟”的情结，但在插花式移民乡村中，却产生了无论是原住村民还是移民的新的适应与认同问题。正如，笔者在忠县调查时发现：当问及人均耕地和移民的生活状况时，原住村民的回答是“大家的耕地都少，但他们(移民)要领20年的补偿，我们啥都没有”；当笔者以“村里的集体收入是否移民也分配”的话题分别询问原住村民和移民时，原住村民的回答是：“现在人多了，分不到什么一¨一”而移民的回答是：“我们有吗?可能是因为我们有补偿……”
事实上，在“插花式”移民安置的乡村，一些说不清、道不明的“潜规则”(差别对待)是存在的，而且已深深地反映在“插花式”移民乡村的人际关系中。如调查发现：在同一村落中，移民与移民之间的交往和互助，在深度与频度上都远高于移民同原住村民之间的交往与互助。笔者还了解到：当“插花式”移民乡村中的移民数量达到一定规模并相对集中和有他们自己的“代言人”时，乡村治理中的利益博弈一般是公开的，而且移民群体并不_定处于弱势；这与移民群体始终握有“***策牌”和能够及时得到乡镇***府的支持有关系；但在高度分散的典型的“插花式”移民乡村中，即少数移民分散安置在同一村的不同社里且人数很少时，情况就不相同了。这类移民更多的是把他们自己“封闭”起来，按他们的话说：“现在都是各顾各的，基本上没有交往，他们也不愿意同我们交往。”
另外，在插花式移民乡村中，必须通过调整村里的人均耕地来实现安置；而***策补偿是按移民人头直补到移民个体而非移入地的乡村。因而移入地的原住村民形成了“我们拿出了耕地却没有得到补偿”的心态和“吃了亏”的意识；而移民普遍强调的是“我们为国家做了贡献，吃了更大的亏”。当这两种心态及观念意识，因2006年国家开始实施对三峡库区移民进行后期扶持和补偿***策而进一步强化时，不仅移民与原住村民群体之间的关系更加疏离了，而且原住村民与移民在发展条件与基础上的差距也随之拉大，即在乡村人均耕地少的共生环境中，移民每人每月有50元的补偿并要持续20年，而原住村民是没有的。
由工程建设促成的大规模非自愿性移民，既是一种经济现象与过程，又是一种社会结构变迁现象及过程。但在实际过程中，这两种属性及特征的演变却未必是统一的、互促的、均衡的和同向度的。如果说“注意力”是一种经济要素和社会资源，那么，***府、公众关注得更多的是三峡工程建设本身将带来的经济效益和它的综合功能以及对大规模移民关注的重点在于他们的补偿的落实和移民安置的进度等等；而对于大规模移民形成的“移民社会”以及这一特殊的社会结构变迁及转型过程本身的思考和理解，却非常薄弱。当移民乡村内部面临严重的人口超载所导致的生存压力、原住村民与移民间的关系及情感的疏离、移民群体和原住村民群体之间的发展条件存在较大的差距时，移民乡村的发展及建设，便面临了他们自身无法摆脱的“困惑”。
三、库区乡村治理与治理主体的弱质化
与工业化，城市化进程相联系的农村富余劳动力转移，是社会进步的重要体现。因而三峡库区农村劳动力及人口的大量外流是必然的，而且无可厚非。但是，社会个体流动是基于自我发展和比较收益的再选择，还是基于最基本的求生存的压力，二者有很大的区别。在这里，笔者不是要讨论他们是否应当流动，尤其是结构性流动与一定的经济社会发展、科技进步相联系，而是希望检视迫使他们流动的社会基元和产生的效应，包括那些可见的和潜在的。
(一)库区乡村治理主体弱质化的基本性状
重庆库区是贫困区县集中连片的地区。在重庆库区的15个淹没区县中，有11个属于扶贫开发重点县。从历史上看，建国初期的三峡地区就是中国的贫困地区之一。在改革开放中，虽然全国由东到西都逐渐步入了加速发展状态，但对于三峡库区来说，由于三峡工程是否建设的论证长达9年多，而这期间国家在***策上明确控制了对三峡库区的基本建设投入，以致整个三峡库区在全国改革开放的高速发展进程中，长期处于了低度发展的状态，三峡库区的农村更是进入了几乎停滞发展的状态。在重庆库区农村人均耕地少、人口超载严重和地区经济社会发展极为落后的性状下，库区农村剩余劳动力的所谓“转移”，在很大程度上并非是因为国家工业化、城市化和科技进步的需要使然，而是迫于库区的土地资源已不足以承载他们的基本生存，按当地村民们普遍的说法是“要去讨生活”。
认知和判断三峡库区经济、社会发展落后有3个可以参考的维度。第一个重要维度是：建国以来三峡地区一直处于低度发展状态。如原万州地区的8个县，国家从建国后至三峡工程开工前，总计投资仅6亿元；又如，云阳县在***初至三峡工程开工前的数十年间，国家人均投资仅为98元，只占全国人均国家投资的9.3％。第二个重要维度是：三峡库区城市化率低。据重庆市统计局提供的资料，按2005年重庆三峡库区1793.56万户籍人口计算，非农业人口为590.53万，仅占32.93％；而农业人口为1203.03万，占到67.08％。第三个重要维度是：三峡库区人口的受教育程度低。教育是个体或群体在社会中实现公平的起点。据重庆市第五次人口普查数据整理，在重庆三峡库区6岁及以上年龄受教育人口中，小学及初中文化程度者所占比例分别为41.37％和29.82％，二者合计高达71.19％；同时，在重庆三峡库区，6岁及以上受教育人口中，文盲和半文盲率达7.78％。在库区农村，大专以上文化程度的比重仅为0.12％，高中文化程度为2.49％，两项合计的比例仅占2.7％；而且这类文化素质稍高的劳动力还大量地外出“讨生活”去了。“讨生活”是指他们的外出务工有别于因经济社会发展和科技进步产生的结构性流动，即他们中的绝大多数人是迫于“一方水土难养一方人”。因而他们中的大多数并非能够在城市的第二或第三产业中沉淀下来，所以他们依然具有“农民”身份和“两栖”职业特征。
对整个社会而言，当教育是公平的起点，就业是实现公平的过程时，在落后的三峡库区农村，劳动力人口整体受教育程度低和传统农业发展的资源匮乏，不仅注定了他们在库区的生存压力大，而且决定了他们外出讨生活或寻求发展的成本高。
(二)加深库区乡村治理主体弱质化的原因
从需求理论看，当一个地区的个体或群体面临生存压力时，在社会结构逐渐开放的条件下，他们基于本能的选择便是外出(务工)，并以此来维持基本的生存需要或改变生存方式。从交换理论解释行为主义命题的角度看：当“有机体在某种场合下的行为曾得到酬赏，如再次出现相似场合时，它们就会重复那种行为”，即三峡库区农村劳动力的大量外流，一方面类似于当年安徽农民走出“改革第一步”的那种“自救行为”；另一方面，当他们的“自救”在三峡库区的基本生存条件(土地与人口)没有根本改变时，将会持续下去。从发展理论看，一旦由经济动机产生的某种特定的模式在一个文化中建立起来，它就限制了其他潜在的社会模式的出现，即限制了三峡库区农村村民建设自己家园的行为模式的出现；换言之，三峡库区农村劳动力作为一个群体的发展需求——乡村建设或新农村建设，不是被他们人为地忽视了，而是这种群体性需求被更广泛意义上的一种多维现象——“贫困”——既包括物质匮乏和较低的健康与教育程度，还包括风险和面临风险时的脆弱性以及不能表达自身的需求和缺乏影响力等抑制了。
从历史的视角看，造成重庆三峡库区农村人口文化素质低的主要根源在于库区经济社会发展落后；但是从另一角度看，造成库区经济社会发展落后的根源，又与库区劳动力文化素质整体较低相联系；而且，库区劳动力整体素质低的基本性状尤其是农村劳动力文化素质及结构的不良，既对库区经济社会的可持续发展形成了制约，又使库区的乡村治理面临治理主体弱质化的困惑，特别是在三峡库区农村的几乎所有青壮年劳动力都外出务工时。
2005年8月，笔者一行9人在库区的武隆县调查时，当地领导介绍说，“我们县外出务工的农民要占农村劳动力总量的60％左右”；他说，“我们是部级贫困县，农民外出务工的收入要占我们县农民人均纯收入的70％左右；能出去打工的几乎都出去了，农村剩的都是些老人和娃儿……”在三峡库区的开县，有关领导介绍说，“我们这里的农村特别是很穷的地方，现在基本上没有青壮年……而且在沿海地区，女的比男的好打工些，所以农村的育龄妇女也几乎都走完了……”
2006年3月，我们在万州区与区委、区***府和有关部门领导座谈时，区领导介绍说，“我们区因为移民和对‘五小’企业的关、停、并、转，城镇人口的就业压力本身就非常大，所以农村的剩余劳动力大多数都到外地打工去了”；我们在乡镇调查时，一位领导说：“我们有些村的年轻人几乎都走光了，连村干部都不好选。”
2007年4月，笔者一行人在库区忠县官坝镇的固国村召开了村民座谈会，当问及该村有多少剩余劳动力外出务工时，36岁的村书记说，“哪里是剩余劳动力哟，现在土地少得很，农民种地是‘除了锅巴没得饭’，能出去的都出去了；我们村起码有70％的人出去了”；同时，他又指着来开座谈会的村民对我们说，“你们看嘛，今天来的几十个人，哪里有年轻人嘛”。在调查中笔者了解到，该村在2003年曾经荣获“全国计划生育先进示范村”的称号，这在农村社会治理中是非常难得的；为此，我们在调查中专门询问了村委会的运行、村干部的选举和“计划生育村民自治”的情况。然而，村书记却对我们说，“我不太清楚。我去年底从沿海回来，今年初才当村书记，以前的村书记满60岁了；现在村里没有年轻人，所以书记、村长都是我，我还要兼管计划生育工作，我那里管得过来嘛”。随后，笔者在与村书记进一步的深度访谈中了解到：他之所以不太赞同我们关于“农村剩余劳动力”说法，是由于该村因移民和“退耕还林”摊薄了人均耕地(仅有0.3亩)，许多村民是把自己一家的几分地完全撂荒了外出务工的；而且该村已经谈不上什么乡村治理了。
现代大工业的发展将解构以家庭为生产单位或经济组织形式的传统农业，是恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一文中早已证明的一种必然；而且，马克思在《资本论》中还强调过这样的规律：“工业较发达的国家向工业不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象……一个社会即使探索到了本身运动的自然规律……它还是既不能跳过也不能用法令取消自然的发展阶段。”当三峡库区大规模工业化及跨越式发展方式与三峡库区大规模移民发生的社会转型进程相对分离时，即三峡工程建设本身并不能大规模吸纳库区农村劳动力就业，而是客观上“挤压”了当地农村的土地资源时，虽然这种“挤压”从社会发展的角度看孕育并体现着社会进步，而且这种趋势不可阻挡；但是，在三峡库区的这一进程与我们许多现行***策之间的关系，却是需要我们去审视和思考的。
(三)乡村治理主体弱质化对乡村治理的影响
在一定意义上，当三峡库区乡村治理主体既因结构性流动却又未能表现出结构流动的后续特征——结构性沉淀时，其留守的治理主体客观上呈现的弱质化问题，实质上也是新农村建设主体是否弱质化的问题。虽然以这样的逻辑推理方式演绎结论或许过于沉重，但是，对于问题的性状从生产力角度看，却实实在在地表现为推动库区农业发展的主体弱质化；而从人力资源的角度看，是农村人力资源构成不良并呈现畸形化的态势；倘若再从社会建设及乡村治理的角度看，还意味着乡村建设主体的缺失与治理的粗放。
需要特别说明的是，笔者认为，讨论农村的“空巢家庭”、“老人农业”、“留守儿童”等社会现象与问题，只是在关注中国工业化进程产生的一些“表象”问题，因为这三种表象的背后，实质是新农村建设或乡村建设与治理的主体的问题以及中国工业化与贫困落后地区农村劳动力结构性流动的关系问题(这一问题重要且复杂，限于篇幅，笔者将另文论述)。从人类工业文明的历史看，由工业化、城市化和科技进步促成的大规模农村富余劳动力转移是社会的进步；但与这种转移相联系的应是农村中农民所持土地的自由流转；同时，这种农村富余劳动力转移，还应当表现出举家转移的社会结构变迁的特征，才有利于农户家庭承包土地的流转(土地集中)。然而，三峡库区的农村富余劳动力的外出务工却不然，几乎每家都有最好的劳动力外出务工，而把老、弱、病、幼留守在农村。结果是有限的土地资源既无法相对集中，又存在部分土地撂荒和乡村治理停滞。
加快农业、农村经济的发展是乡村建设与乡村治理的物质基础。然而，三峡库区一些乡村发展主体的弱质化，已经影响到三峡库区的农业发展、新农村建设和乡村治理。表现在：一是由于一些乡村留守主体的弱质化，使其农业新技术的推广和普及难以进行，从而制约了库区传统农业生产方式和耕作技术的变革。如我们在调查中了解到：一些乡镇基层***府在新农村建设中，试点性地在一些乡村建立了“村读书阅览室”，主要提供一些农业科普、环境卫生、计划生育宣传等方面的书刊，但尴尬的是，留在，村里的村民几乎没有人感兴趣。二是取消农业税以后，农民没有了因保留土地而必须纳税的压力，所以耕地极少的库区农民宁可土地撂荒到外面去打工，也不从事农业生产和把土地流转于他人；虽然也存在一些撂荒地被乡村中留守的弱势人群耕种的情况，但是，耕作者一般不再对土地进行投入。按忠县太平村村民的说法：“种别人的撂荒地，只能是种一回算一回、收几颗算几颗。”三是当大量青壮年农民外出务工，乡村中以老幼、病残等留守人群为主时，乡村既没有能力开展农田水利设施的建设，也没有能力承接***府新农村建设的乡村基础设施建设项目。如武隆县一位乡镇领导说，“我们开展的新农村建设项目，村里没有劳动力，就是***府出钱向农民买工都找不到人；现在又不准摊派，来的尽是些老头、老婆婆和娃儿……”四是当乡村治理主体以老幼、病残等留守人群为主时，乡村治理中的“村民自治”建设，即典型的村委会和村***支部选举、“计划生育村民自治”等都几乎流于了形式，甚至有些乡村还在原来发展的基础上倒退了。如在2007年4月我们调查的三个区县的7个乡村中，每当问及村民自治、基层民主选举等话题时，村民们要么说“不晓得”，要么感到困惑，甚至还有许多村民觉得我们提出的“问题”好笑。对于这种现象，固国村的村书记解释说：“你们说的这些事，我们都是按上面怎么说就怎么办；现在又不催粮交款了，村里只是按上面的要求填点报表、发点特困户的补助……”
***府治理与社会治理是一种互促、同构和相互回应的互动关系；同时，社会治理还是***府有效治理的社会条件与环境；在这个意义上，乡村治理的困惑，也应是***府治理的困惑。因为，目前***府与社会已经形成了一种共识，那就是：没有中国农村的现代化就没有中国的现代化，没有农村社会的全面小康与和谐，就没有中国的全面小康与和谐。因此，关注和研究乡村社会建设尤其是三峡库区移民社会的社会建设与治理，具有重要现实意义。
四、结语
第一，笔者讨论的“重庆三峡库区乡村治理的困惑”，其实并非一个乡村能够通过自治或自身建设所能解决的问题；而且三峡库区乡村治理的困惑，也并非仅仅是笔者所讨论的两个话题(限于篇幅)，但确实是需要学者们去思考、去研究的问题。
第二，重庆是典型的大城市与大农村并存，即二元经济社会结构突出的直辖市；而重庆二元结构的“症结”在于大农村人口问题，尤其是在重庆三峡库区的农村人口超载和乡村治理主体的弱质化已影响到重庆三峡库区的经济社会发展、生态环境保护和社会稳定时。目前，重庆三峡库区农村人口的严重超载现象和乡村治理主体弱质化的问题，正引起***府有关方面的高度重视，并为此展开了重庆三峡库区农村人口转移的“二次移民”研究。因而笔者讨论重庆三峡库区乡村治理的“困惑”的话题，希望引起研究同仁的关注。
乡村治理论文第7篇
[关键词]公共选择乡村关系治理
在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下，中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中，经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期，建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一，然而，在乡村关系治理的现实实践中，乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇***府的越位侵权和村委会的过渡行***化是当前乡村关系改革和发展的难题，严重制约了乡镇行***效能的有效履行和村民自治的健康发展。
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于***治科学；狭义的公共选择理论是作为行***管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行***管理领域，关注的重点是***府的管理活动及各个领域公共***策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与***治制度中***府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于***府部门组织也适用于非***府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇***府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财***权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行***化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇***府的一个下属办事机构或一级“准***权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡***府指导，对承担的协助乡镇***府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对***的公共管理组织都力***追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，***治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇***府强权
乡镇***府作为我国乡村地区基层***权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级***府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇***府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行***命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡***府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层***权的乡镇***府并无行***隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民***府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民***府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇***府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇***府拥有比村民较多的***治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡***府分配给某些行***职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针***策，代表乡镇***府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇***府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇***权，成为乡镇***府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有***策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是***府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破***府垄断，从而将***府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇***府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：
(一)完善法律法规，明确乡镇***府与村委会的职责权限
要实现乡镇***府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对***的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡***村治原则精神，各级人大制定关于乡***村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇***府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、***的路线方针***策通过乡镇***府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇***府的依法行***得到村民的认可拥护，违法施***被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行***管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑***府形象，建立服务型乡镇***权组织
改变***府形象，规范***府作为，首先要在体制上***乡镇***府，根本的是要改革压力型***治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造***府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇***府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财***负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇***府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。
(三)培育自治组织，增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通***府与公民重要桥梁。***府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对***府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给***府，另一方面又把***府的***策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对***府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，***府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服***府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立***府与非***府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离***的路线、方针、***策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇***府关系。
(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、，表现在村民群众中则是文化水平低，觉悟不高，缺乏契约合作意识，并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况，必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神，乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡***”职责，充分认识到乡镇***府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行***命令，应尊重村民自治权和村委会的相对***性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇***府做好各项工作，引导农民用好民利，做好村民的“当家人”。从根本上说，要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变，实现乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。
[参考文献]
[1]陈振明***策科学--公共***策分析导论（第二版）[M]北京：中国人民大学出版社.2003
[2][美]布坎南自由市场和国家[M]北京：北京经济学院出版社.1998
[3]徐学通村民自治中的困境：村委会的行***化倾向[J]行***与法2003（10）
[4]宋敬本从压力型体制向民主合作体制的转变[C]北京：中央编译出版社1998：28