学文网摘要：清廷平定罗卜藏丹津叛乱后，在借鉴康熙朝遣官办理青海事务的基础上，于雍正三年（1725年）正式设立了“钦差***青海蒙古番子事务大臣”，代表中央***权全面统管青海民族地区******。其后随着青海社会的逐渐稳定，乾隆在雍正设立西宁办事大臣的基础上对这一重要的民族地区管理建制多有调整，其间既有员额、人选、任期、养廉银等具体内容上的不断规范和充实，也有过两次临时裁撤西宁办事大臣的动摇决定；乾隆时期对西宁办事大臣建制的调整使西宁办事大臣建制渐趋完善，同时也折射出清廷对青海统治***策發生大的微妙变化。
关键词：西宁办事大臣；雍正；乾隆
中***分类号：D691.2 文献标识码：A 文章编号：1005-5681（2013）02-0144-05
康熙时期，随着吴三桂叛乱的平定和清廷***事统一战略向西北民族地区的转移，青海和硕特蒙古成为当时清廷首先需要劝抚和统一的对象。康熙三十六年（1697年）青海和硕特蒙古总管王达什巴***尔率部归顺清廷，并接受清廷册封。康熙后期，清廷也曾多次派遣官员前往青海办理和硕特蒙古事务，以***在青藏地区不断树立和增强清廷在青藏地区的***治地位和影响。但当时被派往青海的办事官员皆因专务临时办事，事毕复命，其發挥的角色只不过“据情传达，非专统辖蒙古事务，乃各王公自集会盟商办而已”，清廷在青海和硕特蒙古事务中还没有绝对的决定权，青藏的统治权力依然掌控在和硕特蒙古手中。雍正二年（1724年），顾始汗的孙子——青海和硕特蒙古亲王罗卜藏丹津因不能继任拉萨汗位而公然举兵反叛清廷，叛乱很快便被抚远大将***年羹尧平定。随后，为了加强对青海民族地区，尤其是加强对和硕特蒙古的统治，清廷根据年羹尧的“善后事宜十三条”对青海进行全面整顿。雍正三年（1725年）清廷任命散秩大臣、副都统达鼐为首任“钦差***青海蒙古番子事务大臣”翻，颁给关防，以资信守。西宁办事大臣的设立，标志着清廷对青海蒙古统一的最终完成，也标志着对清廷青海直接统治的开始。西宁办事大臣作为清廷在西北民族地区率先设立的驻防办事大臣，代表皇帝直接对青海蒙藏等少数民族进行监管，无论在青海历史發展还是清代民族统治***策研究方面都具有重要意义。鉴于西宁办事大臣建制演变尚无专文予以关注，本文试从两个方面试对雍正、乾隆时期西宁办事大臣的發展演变进行初步探讨，以期引玉之效。
一、西宁办事大臣建制要素
西宁办事大臣作为清廷在青海民族地区重要的一级地方管理机构和最高******长官，受到清廷统治者的高度重视，它的员额、人选、任期、待遇等制度要素经过雍乾两朝的發展都有了明确规定。
（一）西宁办事大臣的员额
雍正三年，曾跟随年羹尧平定青海罗卜藏丹津叛乱的清廷头等侍卫达鼐被授予散秩大臣、副都统职衔，出任首位西宁办事大臣。从文献记载来看，达鼐任职期间，奉命在青海办事的官员并不止达鼐一人，杨应琚《西宁府新志》中还列出了鼐满岱、福宁、德成等三人；文孚《青海事宜节略》之“湟中杂记”中则在达鼐之下记曰：“彼时有郎中鼐满岱、福宁协理。”这就是说，当时除了达鼐之外，还有其他办事大臣协理，并且在日常事务处理中协理大臣与***大臣均联名俱署。由此判断，雍正年间西宁办事大臣在员额上并无明确规定。清廷之所以在达鼐之外还设有协理大臣，主要是因为设立西宁办事大臣时正值罗卜藏丹津叛乱初定，青海善后事务繁忙，朝廷恐达鼐一人难以应付，因此多设大臣，协助达鼐共同协商料理，以致减少对新近统一的青海蒙古统治上的风险。达鼐之后，湖北巡抚德龄接任西宁办事大臣，清廷照样未对其任期做出明确规定，德龄之外有色楞、三达礼等协助办理青海衙门事务。另外，雍正皇帝由于新近登基，亦忙于整顿皇族内部事务，对于西宁办事大臣员额并没有做充分的考虑，只是尽快设立西宁办事大臣对统一后的青海加以直接管理而已。
上述情况随着青海社会的安定和***务的完成發生了变化，乾隆对西宁办事大臣的员额制定了明确的规定。乾隆元年（1736年）四月，***事务王大臣等奏：“现在西宁等处官兵已撤，事务较少，请于德龄、色楞、三达礼内酌留一员，裁撤二员，嗣后每届三年更换。”随即议定：“酌德龄驻扎西宁办事，余依议，嗣后定为额缺。”自此以后，西宁办事大臣只设一员的规定成为始终坚持的成例。可以看出，裁定员额是符合了当时青海社会管理的实际需要。
乾隆元年对西宁办事大臣员额的明确规定改变了自雍正三年以来西宁办事大臣员无定额的状况。清廷之所以对办事大臣员额加以裁定，主要原因在于西宁***务减少，没有设立数位办事大臣的必要。所以，反过头来看，雍正时在达鼐之外有二三位协理大臣共同办事的格局的确与当时青海***务繁忙有直接的关系。
（二）西宁办事大臣的人选和任期
雍正时期对担任西宁办事大臣的人选并没有作明确规定，当时清廷面对刚刚统一的青海蒙古，急需对其加强封建中央集权统治，在借鉴康熙朝遣官驻扎西宁办事的基础上，决定通过在青海设立“钦差***青海蒙番事务大臣”对青海进行管理，而曾经跟随年羹尧平定罗卜藏丹津叛乱并负责处理善后的头等侍卫达鼐，由于对青海事务多有了解，他自然地就成为这一职位最合适的人选。
鉴于西宁办事大臣担负统辖青海蒙古等重要使命，乾隆元年清廷对其人选予以明确。当年议准：“西宁驻扎大臣一人、本院司官一人、笔帖式三人，皆令互相交错更代，统以三年为期。其更换大臣，由院于散秩大臣、八旗护***统领、副都统暨各部院侍郎内，视其谙练蒙古事务者，开列简用。”同此项规定明确地将汉族官员排除在外，即这一职务只能在熟悉蒙古事务的散秩大臣、八旗护***统领、副都统等高级满蒙籍官员中选任。根据笔者统计，有清一代，在担任西宁办事大臣官员中，从首任达鼐到最后一任的庆恕，任此职者皆为满州八旗官员或蒙古族官员，虽然咸丰年间的吴必淳和光绪年间的李慎二人身为汉人，但二人属汉***旗。所以，清廷始终在办事大臣人选方面严格执行使用标准，以利于其对青海的统治。另外，从备选官员的职级上看，散秩大臣、八旗护***统领、副都统皆在二品以上，位同内地督抚，这也充分说明了清廷对西宁办事大臣的重视程度。
西宁办事大臣有明确任期是在乾隆继位之后。首任西宁办事大臣达鼐任职时间自雍正三年（1725年）十二月到雍正十年（1732年），前后共历七年；不仅如此，达鼐在卸任后，因他谙熟青海民族事务，为了能够对继任办事大臣起到传帮带的影响，清廷又将达鼐留在任内帮带继任者两年，这样首任达鼐在西宁办事大臣任内实际上履职共计九年，而其他协理大臣则驻扎西宁一二年不等。乾隆元年（1736年）四月，***事务处遵旨议奏：“现在西宁官兵已撤，事务较少，请与德龄、色楞、三达礼内酌留一员，裁撤二员，嗣后每届三年更换。”自此西宁办事大臣有了明确的任期，即三年一届。同时规定“西宁驻扎大臣一人，本院司官一人，笔帖式三人，皆令互相交错更代”，但这之后往往由于“新到之员，一年之内未能悉其情形，知其风俗，及渐经熟谙，而三年任期即须更换”，办事大臣更换频繁的情况对办理青海事务产生了较大的弊病。为了避免这一问题，在实际任期中朝廷并没有拘泥于“三年”的定例，而是对历任西宁办事大臣的任期就便从事。所以有清一代西宁办事大臣的任期长短各异，并非都是三年。有的仅有数月，有的则长达六七年。如莽鹄赉三年任满，颇受和硕特蒙古众王公爱戴，青海多罗郡王额尔德尼厄尔克托克托鼐呈称“钦差办理我们青海事务之宗室大臣莽鹄赉，自抵任以来，将我们青海诸凡事务办理诚好而于众人甚有裨益，呈请再留三年等情……”。虽然莽鹄赉向朝廷表明自己为了不破坏朝廷的任期规定而愿往其他边地继续效命，但是朝廷最终还是允准和硕特蒙古所请，谕令他在青海地方继续留任三年，这样莽鹄赉共驻扎青海六年。道光十年（1830年），办事大臣穆兰岱因母亲去世应卸职丁忧，而署陕甘总督鄂山就因为青海办理“番案”正在吃紧之时，奏请朝廷俟其督办“番案”事竣后再回西安。穆兰岱先后任职七年。除了以上情况外还有再任的，如众佛保于雍正十一年（1733年）任西宁办事大臣一年，乾隆十一年（1746年）又再次任职三年。这样加起来有四年的时间。由此说明，西宁办事大臣的任期常常因人、因事而异，并非以三年为固定任期。
（三）西宁办事大臣的衙署
开府治事向来是朝廷重要正式建置不可或缺的要素之一，西宁办事大臣作为清廷驻扎地方大员，它的衙署驻地在文献中并没有明确的记载。《青海志》一书中如此记载：“西宁办事大臣公署（俗称钦差衙门），雍正初，驻扎今湟中县镇海堡”。清廷之所以将其衙门设置于青海湖边的镇海堡，主要出于办事大臣负责掌管日月山以西的蒙藏广大牧区，设立于此，便于就近办事。但是，由于青海地势高寒，该处气候寒冷，办事大臣虽然由谙熟边地事务的官员担任，但这些官员多为贵胄出身，面对青海高寒的气候和水土不服，大多并不亲往青海湖边的镇海堡驻扎办事。而是驻扎在西宁府城之内对青海蒙藏民族事务加以料理，这样设于青海湖边镇海堡的办事大臣衙署基本上形同虚设。西宁办事大臣之所以乐于驻扎西宁办事，笔者认为有以下原因：一是受到康熙时期官员驻扎西宁办事的影响。康熙中后期，清廷多次派遣钦差大员前往西宁办理青海蒙藏事务，这为以后西宁办事大臣习惯于驻扎西宁办事开了先河。二是雍正三年清廷将明代以来的西宁卫改为西宁府，进一步完善了西宁府城管理建制，在西宁城及周边管辖区域内驻扎大量官兵，以提防青海蒙藏对清廷统治的不利举动，出于安全状况考虑，西宁办事大臣也乐于驻扎西宁城内办事。三是西宁作为农耕地区向来较青海牧区發达，又属边地重镇，一切条件远比青海湖边的镇海堡便利许多，与西宁府镇官员同城办事，甚为方便。虽然清廷听任西宁办事大臣于西宁办事，但当时并未在西宁为办事大臣另建正式衙署，办事大臣办公用房主要通过向西宁官府临时租赁的方式解决。关于这一点可以从乾隆元年西宁办事大臣德龄奏请朝廷在西宁府城内设立衙署的奏折中得到明确反映。
乾隆元年十月，***事务和硕莊亲王允禄、***事务和硕果亲王允礼、***事务大学士鄂尔泰等上奏皇帝：“……德龄奏称衙署宜当酌设也。查臣衙门办事之大臣章京等缘系奉差，向多租借民房居住，或地方官借给。今驻宁办事人员一二年一换，与奉差暂寓者不同，若设立衙署较为妥便，请令地方官价买闲房二所，酌加修理，以一所为***大臣衙门，令笔帖式二员随同居住，一所为章京衙署，亦令笔帖式一员随同居住，设立衙署之后永禁租借民房等语。查驻宁办事人员原系一二年一换，并非永远驻扎地方官，地方官既租给房屋居住，自不必另建衙署，徒事烦费，应将所请之处毋庸议。”
这条记载反映出雍正年间驻宁办事的西宁办事大臣衙署基本上是通过租赁、借用民房解决的。为了严肃观瞻，时任办事大臣的德龄才向朝廷提出与西宁府内正式设立的办事大臣衙署的奏请，朝廷之所以认为没有必要为其专建衙署，主要原因在于将西宁办事大臣与行省地方官员相比，认为驻宁办事官员并非永远驻扎官员，另建衙署，徒事繁费。
直至乾隆九年（1744年），清廷鉴于镇海堡衙署形同虚设以及西宁办事大臣乐于驻宁办事的既成事实，便在西宁府城内正式创建“钦差西宁办事大臣公署”。以后在嘉庆十二年（1807年）十一月，御史徐寅良条奏：请将西宁办事大臣移驻贵德、循化、丹噶尔城（今湟源），并令西宁镇属官兵轮番值戍；及将河州镇亦归该大臣节制调遣。（484）十三年（1807年），陕甘总督长龄，会同西宁办事大臣联合奏请，应依旧制，仍驻扎西宁。从此西宁办事大臣一直驻扎在西宁，直到该建置裁撤。
（四）西宁办事大臣的养廉银
按清廷规定，上自将***、督抚，下至笔帖式等各员都可以领到一定数额的养廉银，对于那些任职于要缺的地方大员朝廷在养廉银上更是另有偏重，以体现朝廷对要缺大员的体恤之恩。西宁办事大臣作为清廷***府直接管辖青海民族地方的要缺，其养廉银也是相当丰厚的。西宁办事大臣的养廉银到底是多少，其数额是一成不变还是有一个调整变化的过程？本文就掌握的资料情况认为，西宁办事大臣的养廉银有过数次调整，并非定数。
首任西宁办事大臣达鼐的养廉银数额因缺乏资料佐证，无从可知，但是以达鼐位同督抚的官职地位判断。他的养廉银数额起码与巡抚不差上下，具体数额的多少则需要进一步文献资料佐证。
乾隆三年（1738年），川陕总督查郎阿上折为当时的西宁办事大臣巴凌阿奏请养廉银，其折称：“窃查***青海番夷事务副都统保住，岁需养廉，经臣奏请照依湖北巡抚德龄之例每年支给银六千两，在于西宁道库动支、报销等因，荷蒙俞允，钦遵饬支在案。今副都统保住奉命回京，副都统巴凌阿奉旨驻扎西宁，***青海夷番事务，咨请应需养廉到臣。伏查湖北巡抚德龄驻扎西宁，钦奉宪皇帝發照马尔泰之例给银六千两，副都统保住又蒙皇上恩准，照德龄之例给银六千两，则副都统巴凌阿应亦照保住之例岁给银六千两，在于西宁道库动支报销。倘蒙圣恩允准，则嗣后更换西宁办理夷情之员可否均照此例岁给养廉六千两，统在西宁道库动支报销之处……。”这一奏折在研究西宁办事大臣养廉银问题上十分珍贵，因为短短数语却包含重要信息，其间共反映了三位西宁办事大臣的养廉银数额。德龄、保住、巴凌阿前后相继担任西宁办事大臣，巴凌阿的养廉银数额是查郎阿在参考了德龄和保住养廉银的数额后向朝廷提出的，并得到了朝廷的认可。巴凌阿于乾隆五年解任，所以可以说，达鼐之后至乾隆五年（1740年），西宁办事大臣养廉银基本上保持六千两的标准。
乾隆二十五年（1760年）朝廷以每岁至给西宁办事大臣养廉银三千两。后经***机大臣议复：“未免过优”，减去一千五百两。嘉庆中，又减去五百两。于是西宁办事大臣养廉银为一千两，后以为例。由此可见西宁办事大臣的养廉银从三千两减为一千五百两，再减至一千两。至于由六千两何时减为三千两，无从查考，但是，一个不争的客观事实是在支领六千两之后，西宁办事大臣的养廉银确实有过三千两的标准。
通过以上考查，乾隆时期西宁办事大臣的养廉银数额标准先后经过了一个由六千两……三千两……一千五百两……一千两，数额呈逐渐减少的趋势。当然，减少并非说明朝廷对西宁办事大臣在重视程度上有所变化，而是随着清廷经济实力的逐渐衰弱而变化。相对于其他官员的养廉银数额，西宁办事大臣的养廉银始终处于较高的标准，故此对其领有养廉三千两才有了廷议认为的“未免过优”的结论。
二、西宁办事大臣职权
（一）管辖范围
雍正三年（1725年）设立初，西宁办事大臣的管辖对象主要是蒙古二十九旗。当年理藩院侍郎鄂赉和副都统达鼐根据年羹尧《青海善后事宜十三条》中“请照依内札萨克编为佐领，以申约束”的提议着手主持编设，编设的具体原则是：“每百户编一佐领，其不满百户者为半佐领，将该管台吉俱授为札萨克，于伊等兄弟内拣选，授为协理台吉。每札萨克俱设协领、副协领、参领各一员。每佐领俱设骁骑校各一员，领催四名。其一旗有十佐领以上者，添设副协领一员，佐领两员，酌添参领一员。”经过划分，这些蒙古旗不再拥有原先对领地的任意分割或再分封权力，他们的领地是得到朝廷正式认可的，不能随意变动，如需变动则要奏请朝廷得到允准。编设的二十九旗中，和硕特部共二十旗，是和硕特蒙古的主体，当然它的主体地位从顾始汗入青时就已经确立：吐尔扈特部四旗、准噶尔部二旗、辉特部一旗、喀尔喀部一旗。
罗卜藏丹津叛清期间，部分藏族也被其煽动附从，但随着叛清事件很快被平定，青海藏族部落也渐次被清廷招抚。达鼐被授命首任西宁办事大臣以后，面对新近“招抚”的玉树藏族部落，为了加强对藏族的管束，西宁办事大臣与、四川协同划定三地交界处藏族的地界，明确各自管辖。罗卜藏丹津叛乱之后，在、四川、西宁等交界处有“南称巴彦等处番民七十九族”，清廷认为如此大的部落联盟，“其势浸大，万一有枭雄纠合数族，则万众之聚，实为地方隐患。”因此，按照清廷“分而治之”、“以涣其势”的民族统治策略，办事大臣达鼐于雍正十年（1732年）奏请划定七十九族地界，得到清廷允准。随后，办事大臣衙门派外郎武世齐、笔帖式齐明、侍卫济尔哈郎、游击来守华、都司周秉元，四川派雅州知府张植、游击李文秀，派主事纳逊额尔黑***、守备和尚等人，共同勘定界址。勘定的结果是“近西宁者，归西宁。近者，暂隶”，旧使玉树四十族以法定的形式正式归入西宁办事大臣管辖。为了对玉树藏族加以约束，清廷在玉树藏族举行会盟，会盟期间由办事大臣派委司员前往办理会盟事务，处理部落纠纷和各类积压诉讼案件。
由于青海与甘肃西宁沿边多处交界，西宁属循化贵德两地番民与临界蒙古之间纠纷不断，处理蒙藏纠纷案件成为办事大臣衙门审理青海案件重要方面。但由于这一代蒙藏纠纷关涉西宁办事大臣与西宁府道两方，常常因各自管理范围和权限所限，致使蒙藏纠纷拖延不决。
乾隆六年（1741年），办事大臣巴陵阿奏称：“沿边番民久归地方官管辖，而抢杀蒙古各案，咨会缉拿，经年累月，未获一案，未起一赃，请嗣后着落地方官缉拿，定以处分，部议交督抚会议。”对于巴陵阿的意见，陕甘总督和巡抚表示不满，称：“沿边番民劫夺蒙古各案概责地方官缉拿，统定处分，不但与现行定例不符，且边地与内地迥异，如夺劫于夷境旷野无人之处，既非有司管辖，又无营汛驻防，地方官何由踪迹捕缉，况番民自相盗杀，奏准年限照番例完结，地方官并无处分，而番夷互盗事同一例，反将地方官处分，情理亦未允协，请照从前定例，其巴凌阿所奏应无庸议，经部覆准。”鉴于陕甘总督和西宁办事大臣处理沿边蒙藏纠纷的不利局面，五十六年（1791年），陕甘总督勒尔谨与办事大臣奎顺会奏朝廷尽快解决。清廷下旨此二人会商并奏报朝廷。六月奉旨：循化、贵德所管各族番归隶西宁办事大臣管辖。即循化所属的南番二十一寨，西番上隆布十八寨，合儿五寨，阿巴拉八寨共五十二寨生番；西番边都沟七寨，下隆布六寨，起台沟五寨，保安四屯共二十二寨熟番；以及贵德所属巴乃亥部落，统归西宁办事大臣衙门管辖。至此，贵德、循化（包括今天甘南藏族自治州一部分）及东部农业区的藏族，统归西宁办事大臣管辖。
综上可知，清代西宁办事大臣管辖范围并非雍正三年就完全划定，而是经过了一个不断调整变化的过程。雍正三年后，清廷对西宁办事大臣的管辖范围有过两次较大的调整，第一次是将玉树藏族划归西宁办事大臣管辖，第二次是因为办理沿边藏族事务的需要将循化、贵德两地划归办事大臣关系。经过调整，西宁办事大臣的管辖范围不断扩大，最终形成了相当于今天青海省除西宁之外的广大区域。
（二）祭祀青海湖神活动
雍正朝在平定了青海罗卜藏丹津叛乱后，为了向青海蒙古灌输“君权神授”的封建集权思想，以维护清廷在青海的统治地位，变历代前朝遥祭青海湖神的传统为遣官临海近祭，并将此作为西宁办事大臣监管青海民族地区的重要职责之一，终清不废。雍正二年（1724年）二月，奋威将***岳钟琪率兵追击罗卜藏丹津至伊克哈尔吉时，人马俱渴，掘地得泉，水涌成溪，万马腾饮；三年（1725年）十月岳钟琪便以青海神灵显圣上奏为青海请封，从而“以彰显灵异，俾青海诸蒙古皆知敬仰”；四年（1726年）三月，在岳钟琪的奏请下雍正帝下诏敕封青海水神为“灵显青海之神”咖。并遣官至海边举行祭祀典礼，九月筑碑亭一座，其碑高一百五十厘米，宽七十四厘米，厚十四点五厘米。碑体阳面左右两边竖刻盘龙纹饰，由左至右以满、蒙、汉三种文字刻于碑上，竖行阴刻，文为“灵显清海之神”六字：碑体阴面居中双勾竖行阴刻“雍正四年九月吉旦立”九个汉字，左右两边分刻满、蒙文字。这次祭海开启了清廷遣官近祭青海神仪式的序幕，也重新恢复了中央***权册封青海湖神的传统。
乾隆二十七年（1762年），经西宁办事大臣容保奏准仍定每年七月举行祭海会盟。这说明在雍正四年后到乾隆二十七年之间清廷似乎对祭祀青海湖神在时间上有所变动，所以才有了容保奏请“仍定每年七月”的举动。
乾隆三十八年（1773年）七月，西宁办事大臣伍弥泰奏请，青海龙神应请每年致祭。嗣经礼部议准：“每年秋季以祭四渎之典礼祭青海一次。太常寺颁發香帛，陕甘总督委道、府一员陪祭”。并再次申明，蒙古诸部首领不得私行祭海与会盟，必须在清廷钦差大臣主持和监视之下举行。自此直至清亡，西宁办事大臣祭祀青海湖活动基本上是遵照上述规定执行的。与雍正时期相比，乾隆时期对西宁办事大臣祭祀青海湖神的活动都有了较为规范的说明。青海湖神的地位更加明确，即每年秋季以四渎之典进行祭祀，同时由陕甘总督委派道、府官员陪祭，祭祀官员组成的变动，反映了在统治青海***策方面，当时清廷已经有意安排陕甘总督参与其中，而导致产生这种微妙变化的重要原因是清廷在***平定后有意弱化西宁办事大臣的地位。
（三）两次撤置
随着***、局势的稳定，对于是否继续在西宁驻扎办事大臣，清廷曾發生过两次动摇。第一次發生在乾隆二十八年（1763年），第二次在乾隆三十二年（1767年）。
乾隆二十八年（1763年）二月壬寅，***机大臣等议奏：“查西宁特派大臣驻扎，原为噶斯一路蒙古兵柴达木等处立卡，及照料青海蒙古会盟。今准夷回部平定，西域各卡兵裁撤。青海蒙古番子，安静多年，除会盟外，平日无事。……再查西宁，除办事大臣，尚有理藩院章京一员，笔帖式三员，转递青海蒙古报部事件，迎送藏内来使来京，承办玉舒（树）番子事件，不可无人。请仍留办事章京一，其笔帖式裁二。从之。”于是裁撤了西宁办事大臣，止留部院章京一员，笔帖式一员，办理青海蒙番事务。
乾隆二十八年秋七月，副都统留保住因公自理塘旋即前往西宁。亲自目睹了撤置西宁办事大臣后青海事务办理情形，见其“事务纷繁，虽有司官办理，似觉周章。并将青海事务及地方官滥给路照情节，”针对出现的问题，他便上奏朝廷希望能够尽快恢复设置西宁办事大臣。他认为：“青海地方，西南界连川藏，沿边与内地合（河）州、沙洲接壤，凡民人唐古忒交涉命盗，及玉舒（树）番子、扎萨克等，支领俸饷，承袭官职，并征收巴彦囊产等部落马匹赋税，办理藏使行粮等项，非给与印信，恐致滋蔽贻误，应请颁给西宁办事章京官防等语。前因西宁无事，不必专驻大臣，是以将副都统撤回，止留部院章京一员，带领笔帖式一员，在彼办理事务。今因大臣撤回，地方官员，即有妄行给票舞弊情事，看来必须仍设大员，诸事方有裨益。”清廷在谕旨中称：“似此看来，宁地不可无大臣，随赏给派刑科给事中七十五副都统衔，前往青海办事，因为青海办事乏人。允许七十五不必前往热河请训，即于京师领带撤回原印，驰驿前往。所有该处一切事件，俱著照旧办理。”这样，第一次撤置经过五个月之后再次恢复。
乾隆三十二年九月（1767年）壬辰，高宗又谕：“现今青海无甚事件，不必特设大臣办理事务，且该省又有总督，就近著交总督兼管，甚属简便，不致挚肘。将驻扎青海办理番子事务大臣之缺裁汰，归于陕甘总督管理。每年如何前往巡查，及彼处所有部院司员笔帖式，是否应裁应留，其如何归并该督兼管之处，著吴达善详悉定议具奏。”
但决定裁撤西宁办事大臣的第二天，青海贝子纳木扎尔策令在木兰随围，向乾隆皇帝面陈青海设立办事大臣机宜，蒙恩允准继续设置西宁办事大臣。随即乾隆皇帝谕***机大臣等：“青海之王公台吉等，具系蒙古，地方官员办理伊等事务，彼此意见，难免不见扦格，不若仍令大臣等驻扎，专办伊等事务于伊等有益。因护***统领莽古赉曾前曾驻扎西宁办事，便令莽古赉前赴青海，暂驻西宁办事，俟届更换之期，朕另将谕旨。”
九月，傅景著赏给副都统品级，前往青海办理事务。从第二次撤置的原因可以看出，此时乾隆皇帝已经有了将青海事务交予陕甘总督一并管理的想法，这无疑对西宁办事大臣的特殊地位产生了影响。这种影响反映在乾隆三十八年关于祭祀青海湖官员组成的规定上，即陕甘总督须委派府、道官员前往陪祀，从而向来为西宁办事大臣独理的祭祀海神活动成为青甘两地共管事务。
关于乾隆朝两次裁减西宁办事大臣事件，在以往的相关研究成果中基本上没有涉及，其原因不得而知。笔者认为，作为西宁办事大臣建制沿革的重大事件，乾隆皇帝的“且该省又有总督，就近著交总督兼管，甚属简便，不致挚肘”看法，反映出当时清廷对青海在统治***策上的些许变化：***、西域***事消停后西宁办事大臣没有继续存在的必要。表面上是裁减了西宁办事大臣，其实质是对青海在行******地位上的弱化，在潜意识中将青海划作陕甘总督的一部分，所以才有了“且该省又有总督，就近著交总督兼管”的提法。但是，由于青海地面广大，又是蒙藏等族聚居之区，乾隆帝的撤置想法都被青海急需西宁办事大臣专管的现实，两次撤置都是旋撤旋复，反而使清廷统治者充分认识到西宁办事大臣在代表清廷管理青海中不可取代的地位和重要意义。两次撤置事件后，西宁办事大臣一直保留至清廷灭亡。
三、结语
雍、乾两朝对西宁办事大臣建制的不断调整说明了当时办事大臣建制尚处于不断摸索和完善的过程。雍正时由于西宁办事大臣初设，有关建制的诸多内容细节尚未明确。乾隆以后，随着青海局势的發展清廷对西宁办事大臣多有规范，其员额、人选、任期、衙署、养廉银以及职权内容进一步明确，这些调整使西宁办事大臣建制逐渐有了较为清晰和丰满的轮廓。乾隆二十八年、三十二年两次撤置是西宁办事大臣建制發展中的重要事件，尤其是乾隆三十二年的撤置中提到了“现今青海无甚事件，不必特设大臣办理事务，且该省又有总督，就近著交总督兼管，甚属简便，不致挚肘。将驻扎青海办理番子事务大臣之缺裁汰，归于陕甘总督管理，”反映了当时清廷统治者对青海地区***地位的动摇，字里行间体现了乾隆帝在西北局势稳定后欲将青海归入陕甘总督管辖的意愿。但是，青海民族地区统治的实际需要并未允许乾隆帝撤置西宁办事大臣的想法付诸实践，两次裁撤都因不利于清廷对青海民族的直接统治而先后夭折：同时，两次撤置也使清廷深刻认识到西宁办事大臣对青海民族地区不可或缺的重要意义。自此后西宁办事大臣一直保持到清***权灭亡。
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