学文网公共产品供给篇1
一、城乡公共产品供给失衡的原因分析
1、“重城抑乡、重工轻农”的非均衡发展战略，导致城乡公共产品供给失衡。新中国成立后的很长时期，我国实行“重城抑乡、重工轻农”的城乡非均衡发展战略，通过提取农业剩余，使得我国在较短的时期内建立了门类齐全的工业体系，我国国民经济迅速恢复并获得了快速发展，为我国进行现代化建设打下了良好基础。但与此同时，长期实行的以农补工***策，通过直接税和工农产品价格“剪刀差”形式，将大量的农业剩余无偿转移到城市和工业，在城市居民生存环境显著改善、收入水平不断提高、工业规模急剧扩大的同时，农业、农村、农民则因“失血”过多而削弱了自身的发展能力，农村水、电、路、通讯、医疗、卫生、教育文化等公共产品生产供给，也因资金短缺，而与城市逐渐拉大了距离。同时在“城乡分治”的二元经济管理体制下，我国在公共品供给上长期实行“一品两制”的城乡分离体制，城市地区的公共品供给主要由***府财***提供，而农村地区除少数经济十分发达的地区***府能够提供基本公共产品外，大多数农村实行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度，其数量和质量都远远落后于城市。长此以往，城乡不一的公共品供给制度使得城乡公共产品供给失衡的问题日趋突出，城乡差距、“三农”问题也因此而愈演愈烈。
2、***府间财权与事权的非均衡分配，导致城乡公共产品财力分配的失衡。实行分税制以来，地方***府的财***收入占整个财***收入的比重逐年下降，从1993年的78.2%下降到2004年45.1%；中央***府的财***收入占整个财***收入的比重却明显上升，从1993年的21.8%上升到2004年的54.9%。而地方***府的财***支出占整个财***支出的比重却没有相应的变化，一直徘徊在70%左右。地方***府财权过小，导致乡(镇)一级***府财力匮乏，无力为农村提供足够的公共产品。特别是伴随着农村税费制度的改革以及取消农业税***策的实施，乡(镇)、村两级组织制度外筹集财***资金的渠道基本被堵死，地方财***收入锐减，乡(镇)、村两级组织可支配的公共资源减少，使得农村公共产品供给不足的问题日益突出。同时，目前的财***转移支付制度尚不规范，具有明显的过渡性特征，未能很好地解决财***公共服务的公平与效率问题，致使财***资金的转移支付在城市与农村，工业与农业间进行权衡时，往往考虑的是效率而非公平，基于效率之上的财***资金分配方式自然对农业、农村、农民不利。
3、“自上而下”的非均衡供给决策机制，导致城乡公共产品资源配置失衡。公共决策在本质上是关于社会财富和价值的一种权威性分配活动，城乡公共产品供给的巨大差异反映出公共决策机制的不合理而导致社会资源分配的扭曲。我国公共产品供给实行的是“自上而下”的决策机制。因此，对哪些地区、哪些部门、哪个社会阶层和那个社会群体多分配社会公共资源，多提供社会公共产品，很大程度上取决于***府的选择和“官员”的偏好，并由***府官员决定供给公共产品的品种和数量，而上级***府官员却不是公共选择的结果，而是由更上级的机构任命，所以作为弱势群体的农民被完全排除在公共品决策体系之外，只能被动地接受决策机构作出的农村公共品供给的偏好选择。由于地方***府部门的决策者主要是根据***绩和利益的需要，利用掌握公共资源的权力做出公共品供给决策的，因此，在现实中，他们往往热衷于一些见效快、易出***绩的短期“硬性”公共产品的生产与供给，而对农村教育、社会保障、公共卫生、科技推广、信息提供以及相应的制度安排等“软性”公共产品，却没有太高的积极性，致使农村公共品供给在总量严重不足的同时，又存在供给结构失衡的问题，农民迫切需要解决的教育负担问题、看病就医问题、最低生活保障问题，至今仍没有一个机制性的保障。
二、消除城乡公共产品供给失衡的***策选择
1、建立公共财***体系，按照城乡一体化要求建立健全向农村适度倾斜的公共产品供给制度。财***支农是国家财***对农业、农村、农民的直接分配方式，它反映着工农之间、城乡之间的国民收入分配关系。在市场经济条件下，农业的弱质、农村的落后、农民的弱势客观上要求必须加大财***对“三农”的支持力度，以弥补市场机制在资源配置中的失灵。但长期以来，与城乡分治的“二元”经济结构相伴生的财******策和运行机制，使国家财***资金的分配：重城市轻农村，重工业轻农业。从而导致农业基础设施建设滞后，农村公共品投入不足，农民生存环境恶劣。这种状况不改变，必然影响社会稳定、新农村建设和现代化目标的实现，也不利于解决日益突出的“三农”问题。因此，应按照城乡统筹、区域均衡的要求，建立有利于缩小城乡差距的公共财***体系，从根本上调整国民收入分配格局，将农村公共品供给纳入国民经济社会发展规划和财***预算体系，确保国家农业总投入的增长幅度高于财***经常性收入的增长幅度，并通过调整财***支农结构，加大对与农民生产、生活关系密切的公共产品的投入。彻底改革城乡差异的“二元”公共产品供给模式，逐步建立起符合国际惯例，城乡统一的现代公共产品供给体制，这是保证农村公共产品供给与农村人口相匹配，提高农村居民生活质量的根本措施，也是***府从源头上遏制城乡公共产品供给失衡的制度保障。因此，要把农村公共产品作为实施宏观调控和投资的重点，通过优化财***支农结构，在维持基层机关基本运转的前提下，根据农村公共产品的性质和不同级次，把财***支农资金重点投向农村急需的公共产品和公共服务上，如对农业生产发展和新农村建设起重大作用的基础设施、农业科技、人畜饮水、农村义务教育、公共医疗卫生等。真正把农村公共产品供给，由以农民为主变成以国家财***为主，让农民能与城市居民一样平等享用公共物品方面的国民待遇，优先从与农民生存发展密切相关的必备生活条件上(如教育文化、医疗卫生、社会保障、道路水电等方面)模糊城乡界限。
2、重新界定中央***府、省级***府与县、乡基层***府的事权范围，合理划分各级***府的财***职能。要按照“一级***府、一级事权，一级财权”的原则，合理划分中央和地方支出的责任和范围，特别是县、乡、村三级财权与事权要统一。就农村公共产品的供给而言，首先要针对农村公共产品的性质及其影响范围，结合我国农村的实际情况，明确界定公共产品层级和各级***府的供给责任。凡属于计划生育、大型农业基础设施建设、农业基础科学研究、义务教育等全国性的农村“纯公共品”以及部分外部性极强、接近于纯公共品的“准公共品”，由中央和省级***府财***负担。在制度安排上，事权可以下放到县级***府，但财权必须由具有更高财***能力的上级***府统筹解决，以防止上级***府在农村公共物品提供过程中的“甩包袱”行为。而对于“准公共品”，如农村道路建设、医疗卫生以及自来水供应等，中央、省级***府要对贫困地区的供给负起责任。***府必须利用公共资源，保证不同地区、城乡不同社区之间的公平性，特别是对农民的公平性，因为中国总人口的近70%是农民，农民的问题不解决，中国的现代化就不是真正意义上的现代化。而各级***府对其区域范围内的居民有保证公共品供给的责任。其次，要完善财***转移支付制度，建立稳定的投入保障机制。在界定各级***府事权的基础上，根据各级***府财力，建立以“因素法”为基础的规范的财***转移支付制度，确保各地在农村公共产品供给和消费上的均等化，使有限的公共资源得以高效配置和合理利用。
公共产品供给篇2
一、公共产品及其外部性的界定
公共产品是具有共同消费性质，用于满足社会公共需要的物品和服务，它是私人产品的对立物。国内学者对于这个术语有很多的译法，如“公共物品”、“公共财产”、“公共商品”、“公共财产”、“公共产品”等等。他最早是由瑞典学派代表人物林达尔在1919年提出，后来在经济学领域广泛使用，而且在***治学领域中也经常出现，如我们最早可以追溯到霍布斯关于“国家提供公共产品是其基本职能”方面的论述。后来，公共产品广泛渗透入到法学、社会学、伦理学等领域。萨缪尔森指出其有两个“经典”特征：一是受益上的非排他性，二是消费上的非竞争性。一般认为，公共产品可以分为纯公共产品、俱乐部产品和共同资源，俱乐部产品和共同资源产品通称为“准公共产品”。[1]
关于外部性，最早可以追溯到亚当·斯密(1776)在论述市场经济的“利他性”时的观点。他认为，“在追求他本身利益时，也常常促进社会的利益”，[2]涉及到了正外部性的特点。马歇尔在《经济学原理》（1890）一书中首次提出了“外部经济”的概念。自马歇尔以后，越来越多的经济学家从成本、收益、经济利益、非竞争性、制度等角度对外部性的形成和含义进行了研究。其中比较著名的有庇古、诺斯、奥尔森、奈特、科斯、米德等经济学家。关于外部性的定义直到目前也还没有统一。从现有资料文献中可以看出，不同的经济学家对外部性给出不同的定义，归结起来大致有两类定义[3]：一类是从外部性的产生主体角度来定义：另一类是从外部性的接受主体来定义。前者如萨缪尔森和诺德豪斯的定义：“外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。”[4]后者如兰德尔的定义：外部性是用来表示“当一个行动的某些效益或成本不在决策者的考虑范围内的时候所产生的一些低效率现象：也就是某些效益被给予，或某些成本被强加给没有参加这一决策的人”。[5]
本文研究的公共产品的外部性包括：一是基于公共产品的特有属性对公共产品的提供者产生的外部性；后者是***府在提供公共产品过程中由于公共选择对公共产品的部分消费者产生的外部性。
二、公共产品外部性的产生
（一）基于公共产品特有属性产生的外部性
由于公共产品的消费是非竞争性的、受益是非排他性的，所以必然对其提供者产生外部性。其一，受益上的非排他性，即不可能阻止不付费者对公共产品的消费，对公共产品的供给不付任何费用的人同支付费用的人一样能够享有公共产品带来的益处且受益对象之间不存在利益冲突。其二，消费上的非竞争性，即指一个人对公共产品的消费不会影响其他人从对公共产品的消费中获得的效用，即增加额外一个人消费该公共产品不会引起产品成本的任何增加。下面，我们从公共产品的消费者和提供者两个角度来进一步理解：
首先，从公共产品消费者角度分析。消费者在消费者时总想“搭便车”导致公共产品提供者的生产成本与收益不一致，由此产生外部性。曼瑟尔·奥尔森认为个体的理性并不必然导致集体的理性。他指出，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”[5]，即“相互影响的甚至矛盾的的个人理性可能导致集体的非理性”（岳彩申教授语）。在公共产品消费方面，由于搭便车行为的存在，一方面，集团成员会认为自己即使不付费也能消费公共物品，从而大大削弱个体为生产公共产品付费的动机，鼓励了“搭便车”行为；正如盛洪所言:“一旦进人公共物品的领域里，也许就存在着个人理性和集体理性之间的根本性对立……一个人追求的更小成本和更大收益的目标有可能通过转嫁成本或凭空受益实现”[7]另一方面，个体会担心自己在生产公共产品时，他人会“搭便车”、坐享其成。这也大大削弱了个体为生产公共产品付费的动机。而且，随着成员的增多，增进集团利益的人从集团总收益中获得的份额就越小，有利于集团的行动得到的报酬就越少，从而也大大降低了为公共物品生产或付费的动机，造成的结果是公共物品无法被提供出来或处于供应不足的状态。正如曼瑟尔·奥尔森指出，即使在集体物品的提供相对有效的小集团中，所提供的集体产品也远非是最优的，在小集团中存在着只能提供低于最优水平的集体物品的倾向。
其次，从公共产品提供者角度分析。假设公共产品可以通过市场机制由企业提供，由于其消费上的非竞争性，社会成员便会“搭便车”。当“搭便车”策略成为主导策略时，就不会有任何数量的公共产品被提供出来。这就决定了市场无法提供公共产品，至少是无法有效提供，即在公共产品供应上，市场价格难以形成，从而市场机制也就无法引导必要数量和质量的社会资源于该领域，使得提供公共产品的成本难以通过定价方式收回。何况实际上“经济人”是不愿意管理公共事务的。亚里斯多德曾指出，“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”[8]按照亚里斯多德的逻辑，作为公共事务目的的公共产品，私人和企业是不愿介入的，而是在公共领域中普遍存在“搭便车”心理行为。这时，若任凭市场机制来调节那么公共产品会严重不足，无法满足日益增长的公共需求。
总之，公共产品的特有属性使其消费者可以“搭便车”而使生产者成本得不到补偿，扰乱了市场机制的功能，对提供者产生了负外部性。因为市场机制的运转要求收益能够抵偿成本，或者要求成本能够追踪到单个使用者身上。由于公共产品的集体消费性不可能将每个消费者孤立开来，不可能毫无代价地监督和排斥他人的消费，所以市场机制便无法运转，也就导致了外部性的产生，出现了市场失灵。
（二）***府在公共产品供给中产生的外部性
对一个负责的***府来讲，针对公共产品供给上导致的市场失灵，理所当然就要承担供给任务，至少它也是一种克服手段。同时，***府在公共产品的供给上为与不为，应当取决于***府本身的特性。就***府特性而言，一方面***府拥有干预权力，另一方面整个社会对干预权力必须服从。即只有***府才有资格和能力对经济活动（这里指公共产品的供给）进行干预。科斯的“***府替代”理论对此进行了较好的说明，“***府是一个超级企业，因为它能通过行***决定影响生产要素的使用。”如果需要，它就能完全避开市场，但这种优越地位，企业却不具备。这样，就使“***府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动”[9]，并因此而成功地实现***府对市场的“替代”。但是，在公共产品***府供给过程中也存在外部性，即在公共产品***府供给的公共选择过程中，少数服从多数的规则对部分消费者产生外部性。下面，我们从公共产品的消费者和***府（提供者）两个角度来进一步理解：
首先，从公共产品消费者角度分析。在公共产品的公共选择过程中，少数服从多数的规则使得一些人(尽管也许是少数人)无端地为他人的利益承担了成本，因为无论他同意与否，他仍然要为通过的公共选择决策付费(纳税)，此时公共产品的外部性和纳税强制性迫使少数派不可能通过“不同意”来退出这一过程以避免损失。于是，成本或收益就不对称，“强迫搭车”导致外部性的产生。布坎南与塔洛克就认为，集体行动通常会对个体施加外部成本。这种外部成本的存在是内在于任何非全体一致规则运作之中的。在多数投票规则下,集体选择过程的本质是这样一个事实,即少数投票者被迫同意他们不可能阻止的且不能对其损失要求获得补偿的行动。与此同时,这种投票规则也使得另一些人在没有遭受整个成本的情况下获得了产品与服务。[10]即使某个有关公共产品供给的公共选择过程是“一致同意”的，也仍然存在着成本外部化或收益外部化的条件，因为有时的外部性的受体是“后代人”，他们是不可能发表他们的意见的，所以便不能抵制现行的公共决策对自己的损害。[11]由此，公共产品的供给上出现了***府失灵。
其次，从***府集体有限理性分析。布坎南认为处于***治市场的行为主体不会因为所处位置的不同而改变自己的经济人特性，这种经济人特性会使他们受到权力、职位、社会名望及其相关物质利益的驱使，谋求个人效用最大化。规制（这里指国家干预——笔者注）可以被看作为一个***治过程,是其中各方利益主体之间展开博弈。博弈的结果是一方对于另一方施加了一种外部性。他还指出：“***府的缺陷至少与市场一样严重”。其中一个突出的表现就是***府在试***矫正公共产品的外部性（市场失灵）时，往往又导致新的外部性（***府失灵）。所以，在***府非完美性假设下,规制有可能不是对市场失灵的纠正而是一种再分配财富的工具。***府在其行为准则的选择和实施过程中，资源配置是有利于个人和集团偏好，会诱致资源配置的低效、不公以及寻租设租的产生，作为结果，一般社会公众遭受了来自***府行为的外部成本,某些产业利益集团却借助***府权力的普遍性和强制性在公共产品供给中实现私利，甚至也包括***府官员的***绩工程给自己带来地位的升迁而获得了外部收益。另一方面，在面对集体消费的公共产品情况下，同样由于消费者“搭便车”的动机，理性的个人不愿意或不能表露实际效用，这时***府无法了解每个消费者的真实需求偏好，不能完全掌握公共产品的供求信息。即使采用“福利税”，按照消费者的效用来征税弥补成本，公共产品的供给也无法达到最优的供给数量，从而就会出现人们在对公共产品的需求上产生“拥挤”，公共产品以次充好现象也会发生，最终导致社会福利水平的下降。[12]
总之，***府在纠正失灵时对于通过纳税而消费公共产品的部分消费者产生了外部性。使消费者成本（纳税）不一定得到补偿（获得相对应的自己满意的公共产品）。因为按照纳税与享受公共产品成本与收益一致的原则，消费者享受的公共产品收益应该能够抵偿其所纳税款。然而，由于公共产品供给的公共选择不可能将每个消费者的意见集中起来，也就导致了外部化的产生，出现了***府失灵。
三、经济法对公共产品外部性的克服
（一）对基于公共产品的特有属性产生的外部性的克服
首先，国家可以充当公共产品的提供者克服外部性。亚当·斯密认为，……***府必须提供某些服务：第一，……也就是建立国防；第二，……即设立司法机关；第三，建立并维持某些公共事业及某些公共设施，这种事业与设施在由大社会经营时，其利润通常能够补偿所费而有余，但若由个人或少数人经营，决不能补偿其收费。[13]。但他强调，对大部分公共服务，是否必须由***府来提供，取决于个人能否充分提供它们，只有个人不能充分提供这些公共服务时，***府提供才是必须的，即强调市场的主导性和***府的补充性。而萨缪尔森则更加强调***府供给公共产品的主导性。他认为，由于公共产品的特征决定了通过市场供给，要实现排他是不可能的或者成本高昂。“由于私人提供公共产品普遍不足，***府必须介入以鼓励公共产品生产，在购买公共品，如国防或灯塔时，***府的行为与其他任何打比开销的个人行为并无二致。***府通过向某些领域投入足够的货币选票，使资源向那里流动。一旦投入货币选票之后，市场机制就接手过去，引导资源流入企业，从而生产出灯塔和坦克。”[14]由此可以看出，基于公共产品的特有属性，***府充当公共产品的提供者不容质疑。
其次，国家可以通过向公共产品消费者征税以克服外部性。约翰·斯***亚特·穆勒对为什么必须由***府提供某些服务做了论证。他举了灯塔的例子来说明，认为象灯塔这样的物品，个人不可能主动建造，原因在于，这类物品的建造者和提供者很难对使用者收费以补偿建造费用并获利，解决的办法只能是由***府采用收税的办法建造和提供。也就是说，对于收费困难的物品或服务，应该由***府提供。“***府对许多事情履行职权是获得普遍赞同的，其原因很简单，就在于提供了普遍的便利。”[15]庇古则运用功利主义的方法，假定：每个人都从公共产品的消费中受益（获得效用）；公共产品的提供支付成本即国民向国家交纳税收；纳税会给纳税人（即公共产品的消费者）带来负效用。庇古把税收产生的负效用，定义为放弃私人产品消费的机会成本。他认为，公共产品应该持续提供到最后一元钱所得到的正边际社会效用等于为最后一元公共产品而纳税的负边际效用相等时。也就是说，他主张解决公共产品外部性的办法就是由***府采用收税的办法来完成，也即实现外部性问题的内部化。另外，边际***的奠基人杰文斯和瓦尔拉斯进一步从不同的角度发现了国家应当出面干预自由经济、提供公共产品的方方面面。不过，出于对竞争普遍性与有效性的深信，他们把上述发现仅仅归入例外[16]。
第三，国家可以通过界定产权克服外部性。奈特在论文《社会成本解释中的一些错误》（1924）认为，“外部不经济”源于对稀缺资源缺乏产权界定，若将稀缺资源划定为私人所有，则“外部不经济”将得以克服，它开辟了对“外部性”问题进行研究的新方向。科斯的《社会成本问题》（1960）从“外部侵害”入手，认为外部性的产生并非市场运行的必然结果，而是由于产权界定不清。许嘉栋也指出，外部性所涉及的是“公共财产资源”或是无主物在法律上无从清楚划分其归属。因此，有效产权制度的确立和实施可解决外部性问题。科斯主张法律应该将这些事项都划分为出财产权，视之为私人的，可让私人自由协议交易的私人财产从而解决外部性。比如清淤一个被污染的湖泊，如果没有人拥有这个湖泊，就会遇到“搭便车”问题。很多人都可以从清洁的湖水中受益，没有人能够对这些收益收费。不过，如果有一个所有者，这个人就可以对钓鱼者、船夫、游客等等从中获得收益的人那里收取较高的费用，从而将这笔费用用于清淤湖泊。这种通过将部分公共物品私有化、利用一些人去与另一些人抗衡的方式，能够强化***府***策的作用，以较小的***策投人获得较大的结果。[17]
第四，国家可以对公共产品提供者提供庇古津贴以克服外部性。庇古认为，当出现正外部性时，***府应当给当事人一定的津贴。使私人收益与社会收益相等，以鼓励其发展。庇古认识到，帕累托最优仅仅考虑到了私人成本与收益。如果没有外部性的存在，私人成本就是生产和消费一件物品所引起的全部成本。在存在着正外部性的情况下，边际社会收益和边际私人收益之间会存在一个差额——边际外在收益。这时若要达到社会福利最大化，边际条件就不是私人的边际成本等于边际收益，而是社会边际成本等于社会边际收益，外部效应也应当被考虑进去。因而庇古提出了社会福利最大化的又一个条件，作为对帕累托边际条件的补充，即要使社会经济福利达到最大，就必须使任何一个经济行为的边际收益，等于其边际社会成本。当以社会总福利最大化为目标时，如果存在着正外部性，如何解决私人成本与社会成本、私人收益和社会收益的差距？他认为，这可以通过***府的补贴从而降低私人的供给成本来达到。假设某企业采取某种经济行为所得到私人利益为Bp，而行动产生的社会利益为Bs。在存在着正外部性的情况下，社会利益大于私人利益即Bs>Bp，如果该企业这一经济行为所导致的私人成本Cp大于私人利益小于社会利益，以个人收益最大化为目标的企业就会停止行动，其停止行动的那一点就是私人成本等于私人收益的那一点。而这个时候，从社会的角度来看，社会收益还没有达到最优状态，社会的边际收益与社会边际成本不相等，继续进行该项经济活动对全社会有利。假设该企业继续这一经济行动，它所受到的损失部分为Cp-Bp，而与此同时，社会上其他受益者由此得到的好处为Bs-Bp。由于Bs-Bp>Cp-Bp，因此可以从社会上其他人的所得中(这就是正外部效应溢出的一部分)拿出一部分来弥补企业的损失，从而使社会福利得到改进。如果没有这一补偿过程的发生，那么在存在正外部性的情况下，单个经济主体进行某一项既利于己又利于人的经济活动的水平往往要低于社会所要求的最优水平。[18]
（二）对***府在公共产品供给中产生的外部性的克服
首先，经济法对公共产品供给的国家干预是尊重市场的干预。经济法的“需要国家干预论”强调的是市场与国家间的双向互动制衡关系，因为国家在干预过程中可能出现过渡干预、负效干预的现象。公共产品市场供给外部性的克服是国家干预市场机制的经济逻辑起点之一。市场调节自身所具有的不可克服的盲目性和局限性使得其最优资源配置的作用在公共产品领域受到了限制，而国家这只有形之手在此却大有作为，其干预比之于在私人产品领域的干预显得更为主动强大，更能克服其中的外部性。当然，这种干预要求国家权力谨慎选择干预范围即要求公共产品的范围确定应当有合理依据，即便是属于公共产品范围只要其生产与提供有着市场参与的空间，能够通过市场自己克服其中的外部性的，都应当考虑引入市场机制。如有关处理污水产生外部性的克服就是尊重市场功能一个例证。[19]污水是由下水道汇集到一起排出的，要分辨出每户居民排了多少污水是很困难的并且由于污水属于被消费过的物品，人们不会将重新净化的污水买回来，所以为处理污水收费似乎并不可能。但现在在许多国家中，这一问题已经得到解决。具体的办法是，将处理污水的费用加到自来水的收费中。因为一个家庭如果用了多少自来水，就必定制造了多少污水；并且由于人们总是要使用自来水的，所以他们不能回避交纳费用。[20]
其次，经济法对公共产品供给的国家干预是适度的干预。现代经济法所体现的国家干预，是建立在对国家的有限理性这一哲学认识基础之上的，即国家对经济干预，主要通过***府去实现的，而***府作为一个有限***府，它在干预经济的过程中同样存在着***府失灵，因此国家在实施干预的时候，一定要作到“适度”[21]。正如斯蒂格利茨所讲，市场失灵为***府进行某种形式的干预提供了空间，或者说，凡是市场可能失灵的地方，都是***府应当监管干预的地方。[22]***府承担的界定和保护产权、改革和创新制度，维持经济秩序、提供公共产品等职能，由于这些职能多不具备排他性，而有较多的外部正效应，私人无力或不愿供给，因而由***府提供不但能获得规模效益，而且能大大提高社会福利。公共产品领域的国家干预是基于公共产品自身属性而产生外部性，但是，***府的充分介入，私人和其他社会组织活动的空间也是有限的。公共产品作为外部性的一个例子，国家调节在此占主导地位并不意味着改变整个经济领域市场对资源配置的基础性地位，即只要可能，都会让市场解决公共产品问题。
第三，经济法对公共产品供给的国家干预必须进行成本效益分析。诺斯说“如果预期的净收益(即指潜在利润)超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。”[23]因此，“在干预过程中，干预权介入干预对象的深度应取决于国家干预收益成本与市场自治收益成本的比较，尤其是应取决于二者边际成本的比较。***府干预活动的界限在于：***府干预的成本不能等于甚至大于市场缺陷所造成的社会成本。如果市场、企业都不能以合适成本解决外部性问题，而***存在本身就是最优结果，其程度由个人决策及行动主体决策间的交互作用共同决定，具有内生特征。例如，如果一家公司的研究开发活动给同行业其他公司带来好处，这些公司就可以把资金集中起来，进行一项合资项目(在不触犯反垄断法等规章的情况下)，每家公司承担一部分成本，所有掏钱的公司共享收益，外部性问题就通过合作安排内部化了。但是并非所有的公共产品问题都可以通过合作来解决，当谈判和达成协议的成本非常高、合作某一方可能要享受更大好处时，合作协议就会崩溃。此时***府就可以发挥其节约成本的优势而进行干预。
第四，经济法对公共产品供给的国家干预必须纳入法治化轨道。国家公权只能是以“干预”的性质介入公共产品的供给。这意味着这种国家干预是一种外生的带有目的性的力量，它必须具备合理性的前提。即国家干预权力必须具备法律正当性，国家对公共产品供给的干预权力应源于法律之规定。具体来说，就是必须强调***府在干预活动中逐步实现法治化。措施主要包括：其一，改革制度，通过宪法改革解决***府失灵。[24]不同的个人之间、不同的利益集团之间以及个人和集团之间在公共产品需求上往往具有不同的利益和偏好，常常存在着各种利益冲突。因此必须扩大社会各个利益集团正常表达利益要求的渠道，完善平衡不同利益集团对于公共产品的需求机制；其二，提高***府管理和运作的开放程度和民主程度，扩大社会公众参与公共产品供给等社会公共事务的领域。其三，强化对***府机构的财***预算约束，规范***府机构和***府官员在公共产品供给上的经济行为。因为，当期的***府官员可能会独享赤字财***的***治利益，而由他们的继任者去承担成本，最终由公共产品的消费者承担了外部性。其四，改革和完善***府公共产品供给行为的制度和程序设计，提高透明度，加大对***府机构和***府官员行为的监督和制约的力度。[25]如实行公共产品供给决策过程公开的原则。其五，使***府外部性的受害者能够以很低的成本对***府进行侵权诉讼。使公民有合法的权利对权力提出合理的质疑。[26]最终实现外部性的顺利解决。
综上所述，公共产品及其供给中外部性的经济法克服的途径一方面是通过改变人们的成本和收益格局，从而改变人们的行为，使之朝着***策目标的方向努力。一方面也要解决***府在公共产品供给公共选择上的“强迫搭车”而导致的失灵。一般而言，只要可能，让市场来解决公共产品问题，通常要比由***府来解决更有效率。但如果兼顾到公平，则在面对市场与***府这两种解决公共产品外部性的制度安排的选择上，必须对两者进行成本与收益的权衡，最终实现公共产品外部性的最优解决。
【参考文献】
[1]蔡磊.非营利组织基本法律制度研究[M].福建：厦门大学出版社，2005：31-32：32.
[2]高鸿业.西方经济学（上）[M].北京：中国经济出版社，1996：9.
[3]沈满洪，何灵巧：外部性的分类及外部性理论的演化[J]，浙江大学学报(人文社会科学版).2002（1）：152.
[4]萨缪尔森，诺德豪斯.经济学[M].北京：华夏出版社，1999.263.
[5]兰德尔.资源经济学[M].北京：商务印书馆，1989：155.
[6][美]曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海：上海人民出版社，2003：59
[7][古希腊]亚里士多德.***治学[M].吴寿彭译，北京：商务印书馆，1983，48.
[8]盛洪.为什么人们会选择对自己不利的制度安排——社会主义经济中的公共选择问题[A].1993年经济学论文选[C].上海三联书店，1994：6-7.
[9][美]科斯.论生产的制度结构[M].上海：上海三联书店，1994：121
[10]李郁芳，李项峰.地方***府环境规制的外部性分析——基于公共选择视角[J].财贸经济.2007（3）：54.
[11][17][19]石声萍.经济外部性问题研究[D].西南农业大学博士论文：77.136.137.
[12]胡元聪.公共产品供给的经济法视野——以国家与市场关系为视角[J].经济体制改革.2007（6）.
[13]安福仁.市场效率限制与税收宏观调控[J].东北财经大学学报.2004（3）：18-22.
[14][美]保罗.萨缪尔森；威廉.诺德豪斯，萧琛主译.经济学[M].北京：人民邮电出版社，2004：29.
[15]钟雯彬.公共产品法律调整研究[D].西南***法大学博士论文.
[16][英]巴克豪斯.现代经济分析史[M].四川人民出版社，1992.99.112-114.
[18]王冰，杨虎涛.论正外部性内在化的途径与绩效——庇古和科斯的正外部性内在化理论比较[J].东南学术，2002，（6）.
[20]盛洪.环境保护、可持续发展与***府***策[C/O]，中评网.
new.china-/article_preview.asp?id=4628.
[21]李昌麒，应飞虎.论经济法的界限[A].中国经济法治的反思与前瞻[C]，北京：法律出版社，2001：25.
[22]李昌麒.寻求经济法真谛之路[M]，北京：法律出版社.2003：156；115.
[23][美]诺斯.制度创新的理论：描述、类推与说明[J].财产与财产权利的变迁[C].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994：264.
[24]方福前.通过宪法改革解决***府失灵[J].经济评论，2003，(4)：85.
公共产品供给篇3
摘要：调查显示，四川省在农村教育、卫生、文化、治安、社会保障等方面都有了比较全面的覆盖，但是也有许多地方存在公共产品“面不全，量不足”的问题，四川省农村公共产品供给机制也存在一些缺陷，需要进一步完善。
关键词：四川省；农村公共产品供给；问题；建议
加强农村公共产品有效供给，对于改善城乡二元结构、转变农业增长方式、提高农民生活水平、缩小城乡差距具有重要意义。因而研究四川省当前农村公共产品供给及供给机制，发现其存在的问题，并针对这些问题对四川省农村公共产品供给加以完善意义重大。
一、四川省农村公共产品供给现状调查
农村公共产品涉及农村教育、卫生、文化、环境、水利、社会救济等各方面，四川省当前农村公共产品供给情况如下：
1.医疗卫生服务现状。以绵阳市为例，绵阳市目前实现了每村都设有一个卫生室，基本医疗参保率达到了99.32%，乡镇医疗报销额度最多达到了90%，基本药物（乡村）总共可报销95%；从农户问卷调查来看，农村居民对医疗服务水平总体评价不高，仅37.93%的满意率，44.83的居民认为该服务水平一般，13.79%的居民对该服务不满。因此，存在医术水平有限、医药费贵、医疗设备匮乏及医务人员不足的问题。
2.义务教育及文化发展现状。四川省农村居民对当前农村义务教育满意度达到58.62%；对农村义务教育不满的居民占10.35%。在义务教育存在的问题中，66.67%的人认为学校距离远，孩子上学不方便；33.33%的人认为当前农村义务教育还存在教室简陋、教学设备匮乏、教学水平有限等问题。农村文娱活动少，仅17.24%的行***村经常组织文娱活动， 37.93%的行***村从不组织。而在所有行***村中，近80%的行***村没有文娱场所。
3.社会救济方式及农业技术信息获得渠道。***府补贴救济是社会救济的主要方式，占对孤、寡、弱、残救济的86.21%，其他救济方式为村集体救济、村名捐赠等-当前农村居民获取农业技术信息的主要渠道为广播电视、***府推广、农技站咨询和报纸杂志，它们的认可度分别为65.52%，37.93%，34.48%，17.24%。
4.农村治安、道路和环境治理情况。在参与调查的村民中，51.72%的居民对村内治安基本满意，非常满意的仅有13.79%，而有27.59%的居民对村内治安情况表示担忧；，65.52%的人认为村内道路无法满足居民生产生活、出行的需要，认为能够满足居民需要的仅10.35%；62.07%的调查对象表示村里有组织专人对生产生活垃圾进行处理，自行处理或由别村处理的占17.24%，由村里集中堆放、任其风化的有6.9%。
二、四川省农村公共产品供给及供给机制存在的问题
1.从总体上看，存在“面不全，量不足”的情况。
“面不全”一方面表现为提供的公共服务领域、公共产品种类不全面，一方面表现为不同区域公共产品的覆盖率不一样，一村有一村无。“量不足”则表现为覆盖到的公共产品种类，由于总量或质量的不足，不能满足居民的需要。四川省农村公共产品许多服务领域还很薄弱，如仅20.69%的行***村设有文化娱乐场所和设施；认为村内道路满足出行及生产生活需要的仅占10.35%；仍有10.35%的居民对农村义务教育不满意；13.79%的居民对农村医疗服务水平不满意。
2.从供给机制出发，沟通、决策、筹资、监督等机制还存在不足。
（1）沟通机制上，居民积极性不高，需求表达不够。召开村务讨论大会时，只有48.26%的村民积极参加并发表自己的意见，其他人则只是被动听从，或者干脆不参加会议。居民对于村务管理的参与积极性不高，不以主人翁的姿态表达自己的利益和需求，不利于供给决策的科学性、实用性和可行性。
（2） 决策机制上，居民信任性不高，可能导致决策执行不力。调查显示，34.48%的人认为所有决策都是由干部自行决定的，即认为供给决策并没有从村民需求出发，对所做的决策产生不信任心理，进而怀疑决策的科学性和实用性，消极执行决策。
（3）筹资机制上，已打破传统***府出资，但社会捐赠仍需增加。
村民对于社会捐赠认知度达到了17.24%。虽然***府出资仍是公共产品筹资的主要方式，但社会团体和组织的力量正在壮大，越来越多的企业家、成功人士涉足公益事业，支持农村公共服务，加大了回馈社会的力度。但是，社会出资比例依旧很小。
（4）监督机制上，居民自主性不高，监督执行不够。
对于村公共服务专项资金的使用是否经过“宣传动员-收集民意-梳理讨论-表决公开-实施监督-评议整改”的程序， 58.62%的居民持肯定意见，6.9%的居民持否定意见，高达34.48%的人表示不知道。说明在行使自己的监督权上，半数以上的村民没有发挥其主动性，对于村务的决策和执行，没有树立起维护自己合法权益的主人翁监督意识。
三、完善四川省农村公共产品供给及供给机制的对策建议
1.从全省总体出发，加大供给力度，实现供给的全面化和均衡化。我国自2001年开始实施的税费改革，在地方***府收入和公共服务供给严重不足的背景下取消了“乡统筹和村提留”这一农村公共产品供给资金的主要来源，使农村公共产品供给处于更为紧迫的境地。[1]四川省面临着同样的问题，且由于地区偏远，少数民族地区多，这一问题更为明显。因此，应加大对农村公共产品的供给力度，使尽可能多的公共产品项目覆盖农村，减小农村区域间供给差距，实现农村公共产品供给的全面和均衡。
2.建立以农民为中心的农村公共产品供给沟通机制。完善“一事一议”制度，畅通与农民沟通的信息流通途径，提高农民在农村公共产品供给中需求表达的话语权。不仅能提高该公共产品的利用效率，在建设过程中，也能得到农民的更多支持。
3.构建需求主导型的农村公共产品供给决策机制。“自上而下”的农村公共产品决策程序往往会导致农村公共产品供需错位，加大公共资源筹集的压力，同时也加重了农民的负担。[2]因此农村公共产品的供给要广泛收集民意，充分考虑农民对公共产品的需求情况，将“自上而下”的决策方式转化为“自下而上”的决策方式，提高供给决策的科学性。
4.建立多层次多主体的农村公共产品供给筹资机制。一是加大对农村基层的转移支付力度，建立***府间合理的转移支付制度，将农村公共产品的制度外供给转变为制度内供给，使农村公共产品的供给有足够的资金来源。[3]二是改变过去单一的***府投入机制和“以农为本”的筹资机制，对不同类型的公共产品分别采用委托、公开招标等方式为农村公共产品筹集资金。三是鼓励非盈利组织（NGO）通过从事***府和市场无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨，有效弥补***府投入的不足。
5.构建透明公开的农村公共产品供给监督机制。一方面加强***门的监管力度，对公共产品供给资金的使用进行全方位、全过程监控；另一方面通过进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权和监督权。从***府监督和群众监督加以保障，使公共资源的使用更加安全、科学、有效。
参考文献：
[1]卫龙宝、凌玲等，村庄特征对村民参与农村公共产品供给的影响研究——基于集体行动理论［J］.农业经济问题（月刊），2011年第5期：p48-111.
[2]吴开松、周薇，论需求导向型的民族地区农村公共产品供给机制［J］.中南民族大学学报（人文社会科学版），2011年9月31卷5期：p125-130.
[3]贺文慧，李光龙，农村公共产品供给机制创新研究——基于安徽省L县、N县的实证［J］.农村经济，2011年第2期：p11-15.
公共产品供给篇4
关键词： 农村公共产品 体制失衡 制度创新
一、农村公共产品供给体制的现状
以户为单位的分散式农业生产经营以及农业生产的特殊性决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖性。当农村市场化程度越高,这种依赖性就越大。目前我国的农村公共产品供给存在着很多问题,严重地制约了农村经济的发展和农民生活水平的提高。
(一)农村公共产品的供给不足,供需结构失调
现阶段我国农村公共产品总体供给不足,主要表现在两个方面:一是农业生产急需的公共产品供给太少。比如大规模农业固定资产投资、大型水利灌溉设施建设、农作物良种的开发培育以及有关农产品市场供求信息的丰富等。由于现有国家税收体制下县、乡***府财***收入有限,而招商引资的方式又因缺乏相应的渠道等难以开展,导致农村生产性公共产品严重供给不足。二是农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。诸如农民的教育条件,农民的医疗保障及农村环境保护等。这些公共产品对于农村的可持续发展有着不可估量的作用,尤其对提高农民素质、发展农业科技和奠定农村发展基础具有重大的意义。
然而由于种种现实条件的限制,我国各级***府对此类公共产品供给投入长期以来都相当忽视,这不仅严重损害了农民的利益,而且直接威胁到广大农村地区的长治久安和经济的可持续发展。由于缺乏科学有效的公共选择机制,农村公共产品多数由各级***府和部门自上而下进行“填鸭式”供给,因此存在结构失调的问题。农民不需要的服务***府提供过剩,真正急切需求的公共服务却少之又少,从而导致本来有限的资金投入得不到合理的利用。这也是农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量的根本原因。
(二)自上而下的制度外公共产品供给决策体制
在现行公共产品供给体制下,公共产品资金的筹集采用的是“按事收费”的形式,每项收费都有特定的专门用途。为达到基层***府完成上级任务和提高***绩的目标,乡和乡以上各级***府和部门往往采取下达各种收费任务、布置各项达标和升级活动等各种行***收费手段来推动公共产品的实施,这不仅不能满足乡村社区内部的需求,往往还能激化基层***府与农民之间的矛盾,促使双方对立情绪的滋长。
造成这种现象的原因主要有如下几点:1.在***绩考核和经济利益双重驱动下,作为掌握权力的农村基层***府轻易成为追求利益的行为主体,其获取利益的行为目标和农民追求收入增长目标的冲突,不可避免地带来农村公共资源筹集和使用的失衡。2.现行体制下,村民委员会既要作为农民代表办理村务,又要作为下级执行***务,扮演着尴尬的双重角色。“***务”执行的强制性经常使得“村务”办理进退维谷,致使村民委员会彻底成为***府在村级的代言人,失去本来“表达农民意愿”的初衷,对公共资源的筹集也就难以实施有效的监督。
二、体制失衡:我国农村公共产品供给不足的原因
在农村改革前我国农村公共产品是由***府和集体统一提供的,农村改革后这种供给机制被打破,而新的供给机制又没有适时建立,从而造成我国农村公共产品供给的严重不足。供给体制的失衡主要表现在如下三方面:
(一)供给主体经济乏力,难以产出农民所需的公共产品 。
农村公共产品的产出,改革开放前主要靠国家,但改革后这种局面已彻底改变。农村税制改革后,国家和地方***府实行财***包干,除农村电网改造、大型水利建设等工程外,国家把地方建设的任务交给县、乡***府,不再进行拨款支持。作为农村公共产品供给主体的县、乡***府,往往因为财***紧张对农村公共产品的投入“难为无米之炊”。尤其是老少边穷地区的县、乡***府财***拮据,在解决“吃饭”问题尚有困难的情况下,要进行“建设”则显得无能为力。可见农民急需的公共产品难以产出的主因就在于供给主体的经济乏力。
(二)生产公共产品出现轻重不均的现象,
农民难以享受利于发展生产、改善生活质量的农村公共产品
农村公共产品的供给主要为了帮助农民促进生产,改善生活质量,但由于地方***府惯常的思维模式,容易在农村公共产品生产中出现“两重两轻”的现象,使农村公共产品的供给实现不了帮助农民促进生产、改善生活质量的目的。一是重“硬”轻“软”。一些地方***府迷恋于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和供给,对上级明文要求考核的农村电网改造、交通道路建设、防洪防涝设施建设等公共设施项目,常会快速组织资金进行实施,而对农业科技的推广运用、农业发展的远景规划和信息系统的建设等“软”公共产品的生产,却提不起兴趣。二是重“准”轻“纯”。一些地方***府对农村准公共产品的生产比较重视,而对涉及到战略性的纯公共产品的生产,却常因为各种原因推迟搪塞,若上级***府不予支持也就漠不关心。基层***府按部就班地侧重于准公共产品的供给无可厚非,但一味地重“准”轻“纯”,为了“***绩”拒绝执行“***策”则违背了农民的根本利益。
(三)供给渠道单一,***府单边主导的格局难以突破
目前我国农村公共产品的供给渠道仍是沿袭农村改革前的模式,***府单边主导的格局仍未被突破。但基层***府往往因财力紧张顾此失彼,不能快速响应农民的实际需求,以致农村干群关系的普遍紧张。供给渠道的单一也反映了我国目前农村公共产品供给制度的失衡。作为供给主体的基层***府,由于没钱为作为供给对象的农民提供足够的公共产品,同时其他供给渠道又没有形成,基层***府迫于***绩等压力只好向农民强行摊派,集资兴建社会公益事业,导致许多农民不堪重负;其它渠道不能应运而生,同样反映了农村公共产品供给系统的残缺,这与深化农村改革和发展农村经济的要求很不相适应。***府固然有义务提供农村公共产品,但并意味着其它渠道理所当然的缺失,农民和其他社会成员也可以进行生产和提供。
三、新型农村公共产品供给体制的构建
为从根本上解决我国农村公共产品的供给问题,必须重构供给制度和进行必要的制度创新。
(一)完善农村公共产品的供给决策机制,充分体现农民的意愿
实施村民自治的初衷本是要将农民重新组织起来,进而解决农村公共产品供给不足的问题。但由于乡镇***府职能渗透到村级组织,村民委员会逐渐失去了应有的自治色彩,变成了农村公共产品自上而下供给决策的乡镇***府“代言人”,扭曲了农民的意愿。要彻底改变这种局面应:
1 明确各级***府和村民自治组织对公共产品供给的责任。各级***府作为行***部门,对于公共产品的供给具有不可推卸的责任;村民委员会作为村民自治组织,其主要职能应从供
给公共产品转变为通过村民公约等方式管理公共产品的使用。一方面要求各级***府充分履行职责,另一方面也要求村民自治组织在解决“***务”与“村务”的基础上,充分合理地行使自诒权力。
2 充分发挥村民大会和村民代表大会的作用。村民大会作为农村社区行使权力的基层机构,对社区事务具备最终表决权。社区公共产品资源的筹集和公共产品的供给方案须经村民大会或村民代表会议表决通过,严禁未经投票表决而擅自动用公共资源的行为。村民大会和村民代表大会也应依法监督公共资源的使用。
3 大型公共产品供给应在广泛听取群众意见的基础上,由村民代表大会投票表决,一般公共产品的供给也应由村民代表大会进行监督。
(二)构建多层次的公共产品供给结构
按照公共财***学的相关理论,社会产品序列可按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类,即纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品以及私人产品。私人产品可以由市场自行提供。如果产品的受益人相对固定,而且其外部收益溢出的范围局限于少数利益相关的受益人,则可通过俱乐部的形式将相关受益人组织起来,形成利益上的共同体,并通过共同费用分摊,实现收益内在化。这种提供方式可以称之为俱乐部提供。纯公共产品和准公共产品由于具有较大的外部性,私人提供往往缺乏效率,***府需提供必要的扶持。一般纯公共产品可以由***府提供,准公共产品则可通过***府补贴的方式由***府和私人混合提供。具体可如下操作:
1 农村纯公共产品由***府公共提供。农业基础科学研究、大型水利工程、气象、农业区划、种子培育、农村道路建设、全国性
的水土保持工程以及全国性的农业病虫害防治等,由于其不具有内部收益,属于纯公共产品的范畴,适合于***府公共提供。当然***府可通过合同的形式引进私人投资,然后再由***府出资购买。
2 农村准公共产品应该按照***府补贴和私人投资相结合的方式混合提供。地区性的中小型水利工程、农业病虫害防治、农技推广和农业机械推广、农村电力、农业科技教育、农业节水等,通常既有外部受益;又有生产者个人受益的特点,属于准公共产品的范畴,可采取在***府补贴的基础上,按照“谁受益,谁负担”和“量力而行”的原则,由农民按照受益程度的大小集资生产。实际操作中可以通过村民大会或村民代表大会,充分收集农民的意愿,拟订集资方案,由乡***府或村委会负责具体实施。
3 小范围受益的低级公共产品,则可组织农民通过俱乐部的方式提供。种植、养殖的供产销联合体,灌溉,治虫,湖泊的渔业资源利用,乡村道路,农产品的加工和流通等,由于其外溢较少,且受益群体比较固定,属于俱乐部产品的范畴。对于这类产品,理想的方式是将农民组织起来,成立农业合作社式的俱乐部,通过合作社将外部收益内在化,提高供给效率。
(三)明晰农村公共产品的产权关系
明晰农村公共产品的产权关系简而言之即为“该属集体的就归集体,该属个人的就归个人,侵犯农民利益的事做不得”。农村准公共产品建成后,受益者应按照产权归属和占比多少缴纳相应的折旧费和维护费。随着社会主义市场经济体制改革的不断深化,“三农”问题已日益成为制约中国经济发展的瓶颈,它不仅关乎国家的可持续发展战略,更严重的是已经威胁到国家的稳定。维持现有体制的成本越来越高,国家必须对农村公共产品的供给问题提出一揽子的解决方案。
:
[1]黄志冲,农村公共产品供给机制创新的经济学研究[j],中国农村观察,2000(6)
熊巍,我国农村公共产品供给分析与模式选择[j],中国农村经济,2002(7)
何乘材,农村公共产品、农民国民待遇与农业发展[j],中央财经大学学报,2002(11)
***,论增加农村公共产品供给[n],光明日报,2004-03-23
公共产品供给篇5
关键词：新农村 公共产品 供给制度
公共产品是相对于农民“私人产品”而言的具有消费的共同性、非竞争性和非排他性，用于满足农村公共需要的产品，是农村经济社会发展中的重要基础。按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求推进新农村的建设，一项重要的内容就是认真分析当前农村公共产品供给制度的现状，采取科学方法促进公共产品供给制度的变迁，构建科学的农村公共产品供给制度。
1．当前农村公共产品供给制度的弊端分析
现行农村公共产品的供给制度是在人民公社时期制度框架基础上建立和发展起来的。无论是人民公社时期，还是农业改革时期，农村公共产品的供给都陷入了相同的困境，其深层原因从根本上说是农村公共产品供给制度方面存在的问题，归根结底是由我国多年来形成的“二元化”发展模式和体制所造成的。由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”，优先发展城市的倾斜性发展战略和***策，因而形成了城乡有别的重城轻乡的公共产品供给体制的基本制度。这一制度基本特征有以下三点：
(1)农村公共产品的体制外供给是其根本特征
从我国农村公共产品的特殊性来看，由于其所处的地域广阔性(广大农村地区)和分布的分散性，决定着***府必须具备雄厚的财力和完善的决策及监督机制。但是不管是人民公社时期还是改革开放时期，我们在长期的工业化为中心的发展战略中，***府没有雄厚的财力和健全的机制保证农村公共产品的提供。而农村的公共产品供给体制无不体现了一种体制外的特征。
第一，农村公共产品供给资金筹集的体制外特征。在目前我国公共产品提供的职责划分上，中央***府主要负责全国性公共产品，地方***府负责地方性公共产品。而履行与农民收入增长及农业发展息息相关的农村公共产品所需的费用并不能由地方***府(主要是乡镇***府)的制度内财***收入完全负担。由于农业税的轻税***策，因此以农业为主要收入来源的县、乡***府财***力量十分薄弱，财***缺口大。这种情况下乡镇***府处于一种矛盾的地位：既要履行法律的职责，又要提供公共产品，因此通过制度外筹集公共资源便成为一种必然的选择。人民公社时期，我国正处在工业化刚刚步、资本原始积累的匮乏时期，农村的公共产品主要由公社内部解决。由于***社高度合一，公社具有很强的统摄农村***治、财***的权力，再加上当时国家很困难，为了支援工业建设，农村就由农民出工出劳，自己想办法满足自己低层次的需要，农村所需的公共产品经费就不进入国这家公共收支系统。人民公社解体后，乡镇***府取代人民公社成为农村基层***权，并承担起本辖区公共产品供给的职责。但是，新的农村公共产品资金筹措制度并没有进行根本的变更，仍然沿用人民公社时期的供给体制，随着公共产品种类的增多、范围的扩大，公共支出的不断增加，乡级***府提供公共产品的费用远远不能解决供给问题。为了确保农村公共产品供给体制的运转，乡镇***府就不得不强行向农民摊派各种费用和劳动，农民以制度外的方式承担着绝大部分农村公共产品的供给。
第二，农村公共产品供给决策的体制外特征。在我国现行的农村公共产品的供给体制下，提供什么样的公共产品，提供多少农村公共产品，通过什么渠道来提供农村公共产品，都是由上级***府及其部门“为民做主”。农村基层***府作为一级组织具有***的利益，它所追求的目标可能与农民的要求并不相同。为了达到基层***府的目标，农村公共产品的供求往往不对称，供求矛盾突出。与城市公共产品相比，农村公共产品的分散性、局限性和投资的周期长、见效慢，从而造成地方***府官员决策的短期行为。
农村公共产品供给体制的外部性使公共产品的提供者和消费者不能统一，缺乏激励机制，最终对农村公共产品的供给效率产生了非常不利的影响，出现数量上严重不足和结构上严重失衡的特征。
(2)体制外供给使农村公共产品供给严重不足
由于县乡***府制度内财***收入有限，制度外资金投入又缺乏相应的监督和有效的激励，导致农村公共产品供给的严重不足。现阶段我国农村公共产品供给严重不足主要体现在两个方面：一是纯公共产品严重不足。农村科技、农业相关信息等“软”公共产品无不能满足农民的需要；农村法律***策供给不足；农村生态环境恶化。二是农村准公共产品严重短缺。农业基础设施严重不足；农村教育供给严重短缺；现行的社会保障制度建设很不完善。比如，由于农村环境问题和医疗状况，使得农民的人均预期寿命大大落后于城市．。据2000年进行的第五次人口普查资料，中国人均期望寿命为71.4岁；其中城镇居民人均寿命75.21岁，农村居民人均寿命69.55岁，前者比后者高出5岁多，相当于发达国家与中等收入国家之间的差距。
(3)体制外供给使农村公共产品供给结构严重失衡
由于农村公共产品供给决策的外部性，供给者和消费者目标并不一致，因此当前农村公共产品供给结构严重失调。供给结构的失调主要表现为严重的“重硬轻软”和“重准轻纯”。一些地方***府在农村公共产品的供给中热衷于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和供给，对上级要求考核的农村电网改造、交通道路建设等公共设施项目，千方百计地组织资金加以实施，而对农业科技的推广和应用、农业发展的综合规划和信息系统建设等“软”公共产品的生产，却没有太高的积极性。与此同时，由于准公共产品的范围比纯公共产品的范围大，因而一些地方***府对农村准公共产品的生产比较重视，如对需要达标的乡村公路、自来水设施等，即使没有钱也要从对农村的摊派中收取资金进行建设。而对于涉及战略性的纯公共产品的生产，却并不热心。农民真正需要的公共产品提供不足，而不需要的公共产品却存在供给过剩。这样本来有限的公共产品投入得不到合理利用。当前，由于体制外农村公共产品的长期作用，使得农村纯公共产品严重不足——农村科技、农业相关信息等“软”公共产品不能满足农民的需要，法律***策供给不足，农村生态环境恶化，农村教育供给严重短缺，农村基础设施薄弱，农村社会保障很不完善。相反，农村却“***绩”工程过多，***府机构臃肿，人员供给过多，基层***府制订的干预农民生产的***策供给过多。
2．构建社会主义新农村公共产品供给制度新框架
公共产品供给篇6
一、农村公共产品供给制度的变迁
改革开放以来，我国农村公共产品供给制度发生了相应变化。张***、何寒熙(1996)认为，农村制度的变迁在为促进农业生产高速增长提供了很强激励的同时，也引致了农村公共产品供给制度的变迁，即由国家财***承担、动员并组织群众以劳代资的供给模式，转变为***府与私人共同承担的农村公共产品供给模式，且私人参与的程度与经济发展水平、农民受教育程度和地方***府参与程度呈正相关关系。叶兴庆(1997)认为，农村公共产品供给制度是在农村实行家庭联产责任制后的制度内公共产品供给不足、农村发展又迫切需要公共产品时应运而生的。尽管成本分摊方式与人民公社时期有所不同，但是就资金的筹措和使用看，实际上是人民公社制度的延续，属于制度外供给。林万龙(2001)认为，家庭承包制实施后，在部分农村地区已经发生农村公共产品供给制度的诱致性变迁，变迁的基本特征是公共产品供给主体不再限于***府，而是民间供给主体，主要由他们承担变迁成本，并享有变迁收益。
二、现行农村公共产品供给存在的问题
(一)农村公共产品供给总量不足。
在这个问题上，主要有以下几种观点：
1.公共产品供给的财***体制不合理。贾晓俊(2006)认为，由于事权划分脱离于财权划分，在财权呈现上收态势的同时，事权却呈现下放态势，基层***府承担了与其财力极不相称的事权，这种不对称成为农村公共产品供给不足的体制性诱因。寇铁***、任晓东(2006)认为，***府间财权事权的非均衡性导致农村公共产品供给匮乏。
2.农村公共产品供给财力有限。熊巍(2002)认为，由于我国分税制具有的制度缺陷，使得乡镇财***收入极其有限，而且省级以下的转移支付缺少监督，乡镇***府取得的转移支付数额很少。另一方面，我国农业基础设施严重不足，而多年来国家对农业基本建设的投人数额始终偏低，我国财***支农支出徘徊不前。何菊芳(2005)、崔学***(2006)认为，免征农业税使县乡财***经费不足，从而对农村公共产品供给带来巨大冲击。
3.农村公共产品供给制度缺失。叶兴庆(1997)认为，现行的财***体系中，乡镇财***的支出范围非常有限，乡镇范围内的部分公共事业和村范围内的全部公共事业并没有纳人公共收支范围，因而乡以下的大部分公共产品属于制度外供给。于丽敏(2003)、寇铁***、任晓东(2006)认为，优先发展重工业的非均衡发展模式、城乡分割的二元经济结构和其派生的制度安排导致农村公共产品供给制度缺失。
(二)农村公共产品供给结构失调。叶兴庆(1997)认为，公共产品供给决策程序不尽合理，无法反映乡村基层内部真实的需求。陶勇(2001)对此作了进一步阐述：现阶段农村公共产品的供给不是根据农村地区的真正需求来决定，而是根据地方决策者的“***绩”和“利益”的需要来决定。决策者热衷于投资一些见效快、易出***绩的短期公共项目，热衷于新建公共项目，热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品。冯海波(2005)认为，由于农民作为委托人不能对***府行为进行有效约束，形成了“供给主导型”农村公共产品供给的决策机制，客观上造成农村公共产品供给和需求的错位。寇铁***等(2006)认为，农民缺乏有效的需求表达机制，导致农村公共产品偏离需求。
(三)农村公共产品供给效率低下。张***、何，寒熙(1996)和叶兴庆(1997)认为，农村公共产品供给制度中，资金的筹措和使用监督成本高，公共资源被大量挤占挪用、挥霍浪费，导致公共资源使用效率低下。陶勇(2001)认为，由于信息不对称、预算不完整和行***体制改革的滞后等问题的困扰，农村公共资源使用过程往往缺乏有效的监督机制，导致农村公共资源和公共产品供给效率低下。熊巍(2002)认为，由于我国农村公共产品供给的自上而下的供给机制、乡镇财力匮乏、农民自身存在的文化特质等原因，现行农村公共产品供给效率低下。
(四)农村公共产品供给有失公平。叶兴庆(1997)认为，制度外公共产品的成本基本上是在农民中间平均分摊，这样，收入水平越高的农民，负担率就越低，是一种具有累退效应的成本分摊机制。熊巍(2002)认为，不仅制度外农村公共产品的成本分摊不公平，制度内同样存在成本分摊不公平。农业税改革前是以田亩数和常年产量为计税依据，全额按同一比例计算征收，具有累退性，显然有失公平。熊巍(2002)认为，现阶段我国农村公共产品供给存在两大不公，一是城乡不公，二是农村各地区间的不公。吴理财(2006)认为，在进城务工农民的需求除参照***府(和企业)的公共产品供给外，他们还自觉或不自觉地将自己与城市居民进行比较，除公共产品供给不足问题外，还存在进城务工农民的不平等待遇。
三、农村公共产品供给对农村发展的影响
(一)农村公共产品供给对农民负担的影响。叶兴庆(1997)认为，农村公共产品的制度外供给机制、自上而下的决策机制、成本分摊机制所引起的农村公共产品供需矛盾，是造成农民负担的主要原因。陶勇(2001)认为，非均衡的城乡公共产品供给制度和农村公共产品制度外供给加重了农民负担。苏晓艳、范兆斌(2005)认为，农民负担的主要来源在于资金使用的随意性及滥用性造成非生产公共产品供给的恶性膨胀。
(二)农村公共产品供给对农民收入的影响。苏晓艳等(2005)认为，目前制约农民增收的一个重要原因是农村公共产品供给机制的扭曲。农村公共产品机制的内在矛盾不仅使农业再生产的外部条件遭到严重破坏，而且提高了农民的生产成本和交易成本，降低了农村私人产品的产出效率。郭锦墉(2004)认为，欠发达地区因其自然、社会、经济、历史等多种原因造成财力不足，决定欠发达地区农村公共产品供给严重不足，制约了农民收入的增加。刘兵(2004)认为，增加农村公共产品是解决农民增收和缩小城乡收入差距的有效途径。
(三)农村公共产品供给对农村可持续发展的影响。于丽敏(2003)认为，随着消费结构的升级，农民消费与公共产品供给之间的尖锐矛盾进一步拉大了城乡之间消费水平的差距，公共产品供给严重不足，基础设施落后，使农业生产发展受阻。郭锦墉(2004)认为，通过诸如农村道路、农田水利设施、农村洁净饮用水设施、农村基本医疗、基础教育等公共产品供给所产生的收入效应、消费效应和就业效应对刺激农村消费、扩大内需和拉动经济增长具有明显的带动作用。祃海霞、刘彬(2006)认为，长期以来，农村公共产品的供给制度并不合理，导致农村经济发展滞后，不利于其持续发展。农村公共产品供给的现状影响了农村人力资本的积累，农村公共产品供给不足直接威胁到农村经济的持续快速发展。
四、农村公共产品供给主体存在的问题
史玲(2005)认为，当前农村公共产品供给主体存在的主要问题是：各级***府的公共责任划分不清，供给主体错位；农村的基层民主建设薄弱，农民的参与不够。建议建立多元化的农村公共产品供给主体，农村公共产品按其性质划分为***府供给、农村社区供给、农村私人供给和非盈利性民间组织供给四类。杨晓萍(2006)认为，***府作为唯一的供给主体存在种种局限性，而供给主体多元化是可能的。为了充分调动多元主体的积极性，可以实行一系列配套措施。如，加大***府投入力度、明晰各供给主体的权责、完善供给决策机制等。方建中、邹红(2006)认为，税费改革后，财***压力使以往单一主体的农村公共产品供给模式面临更严峻的挑战。为摆脱困境，促进农村公共产品供给主体多元化，形成***府、私人和第三部门的协同机制，应是一种最优选择。多元主体充分发挥作用的关键是***府要优化自身的行为，还要优化与民间主体的行为关系，努力完善***府与民间主体之间伙伴关系的实现形式，健全***府对民间主体的激励与约束机制。
五、农村公共产品供给改革的思路
(一)改革和完善财***管理体制
1.合理划分***府间财权事权关系。何菊芳(2005)认为，财权划分要充分考虑基层***府提供公共产品的财力需求，按事权定财权。划分事权要按照受益范围和支付能力原则，而且事权和责任的划分要有利于公共产品的配置。王国敏(2006)认为，应当按照公共产品的类别和层次，科学合理地划分各级***府提供公共产品职能。涉及整体性、全局性、长期性农村公共产品的供给主要由中央***府提供，区域性的农村公共产品供给主要由省级***府提供，地方性的农村公共产品供给主要由地方***府提供，社区性的农村公共产品由农村自治组织和农民共同提供。
2.构建规范的***府间转移支付制度。何菊芳(2005)认为，各级财***应尽快建立规范的转移支付制度，对于农村公共产品所需要的资金，要打破既得利益格局，实现转移支付均等化，保障对不同地区的最低限度的基础性公共产品的供给。孙开(2006)认为，针对我国各地间发展程度差距较大和中央财力有限等实际情况，现阶段我国转移支付体系的规范与完善只能采取分类实施、分步实现的途径。寇铁***等(2006)认为，在转移支付目标选择上，纵向平衡和均等化是最重要的两个目标。
3.改革税制。何菊芳(2005)认为，取消农业税后，应当在城乡统一税制的原则下，设计适宜的新税制方案，防止在新旧***策和制度转换过程中，形成***府管理上的真空。贾晓俊(2006)认为，我国应在合理划分各级***府间收入的基础上，进一步完善地方税体系建设，开征新的税种。如，不动产税、遗产税、赠与税等。另外，应赋予地方***府对地方税种的部分税收立法权和征收权，以保证地方***府提供地方性公共产品的收入来源。
(二)构建“统筹城乡”的农村公共产品供给制度。熊巍(2002)认为，应坚持城乡一体化的***策导向，加大对农村公共产品的投入力度，改变重城市轻农村的支出***策。李秉龙、张立承(2003)认为，改善贫困地区农村公共产品供给状况应选择均衡化的发展路径，第一阶段实现乡乡平衡，第二阶段实现城乡平衡，最终消除公共产品消费的“城乡二元结构”。
(三)实行多种形式的农村公共产品供给模式。陈晴等(2006)认为，农村公共产品的供给应按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，营造市场化运行机制，吸引工商企业和社会资本参与到新农村建设中来。吴士健(2002)认为，农村纯公共产品应由***府提供；农村准公共产品由***府和农民混合提供；小范围受益的低级公共产品，可以考虑将农民组织起来，通过俱乐部的方式提供。
(四)拓宽农村公共产品供给的筹资渠道。于凤荣(2004)认为，目前农村公共产品的投入完全由***府提供是不现实的。可开辟多种筹资渠道：对与本村村民利益直接相关和成本外溢的公共产品和服务，在村民的民主参与下通过融资或集资的办法解决；对效益明显外溢到邻近管辖区域的公共产品和服务，应通过上级***府之间的转移收入来解决资金问题；对能够测定效益的公共产品和服务可通过使用者付费的办法来筹资；对于效益和成本难以衡量的公共产品和服务，应由上级***府承担资金，等到农村经济发展到一定程度，国家的各项税收***策逐步健全后，可采取对当地居民课税的筹资办法。何菊芳(2005)建议积极开拓市场筹资渠道。市场手段筹集资金主要有以下几种形式：通过发行国债和专项基础设施建设债券筹集公共品生产和建设资金；出售冠名权或使用权、经营管理权的方式筹集资金；对企业实行地方所得税减免或实行上缴利润的部分减让。
(五)完善农村公共产品供给的决策机制。叶兴庆(1997)认为，首先要建立公共产品的需求表达机制，使村或乡范围内多数人的需求意愿得以体现。其次，改革社区领导人的产生办法。乡村两级领导人应真正由社区内居民民主选举产生。贾晓俊(2006)认为，应不断提高农民的民主意识和对公共事务的参与热情，当各方面条件成熟时真正“自下而上”的农村公共产品决策程序才会建立。
公共产品供给篇7
一、公共产品的产权理论
对于公共产品问题的研究，经济学家很早就注意到了。亚当·斯密在《国富论》（1776）里提到，除了市场这只看不见的手要发挥基础作用之外，***府还必须提供某些服务，这些服务有三项：第一，保护社会，使其不受其他***社会的侵犯，也就是建立国防；第二，尽可能地保护社会上的个人不受社会上其他人的侵害或压迫，即设立司法机关；第三，建立并维持某些公共事业及某些公共设施，这种事业与设施在由大社会经营时，其利润通常能够补偿所费而有余，但若由个人或少数人经营，决不能补偿其所费。
斯密得出的结论是***府必须提供某些服务。但他强调，对大部分公共服务，是否必须由***府来提供，取决于个人能否充分提供它们，只有个人不能充分提供这些公共服务时，***府提供才是必须的。
后来，约翰·斯***亚特·穆勒在其名著《***治经济学原理及其在社会哲学上的应用》（1848）中，对为什么必须由***府提供某些服务做了进一步的论证。他举了灯塔的例子来说明，认为象灯塔这样的物品，个人不可能主动建造，原因在于，这类物品的建造者和提供者很难对使用者收费以补偿建造费用并获利，解决的办法只能是由***府采用收税的办法建造和提供。也就是说，对于收费困难的物品或服务，应该由***府提供。
1954年，萨缪尔森在11月的“经济学与统计学评论”上发表了著名的论文“公共支出的纯理论”。在论文中，萨缪尔森给出了公共产品的经典定义，即消费上具有非竞争性和非排他性的产品为公共产品。非竞争性指的是一个人对公共产品的消费不会影响其他人也从中得益；非排他性指不可能将那些未付费的人排除在外。其后的大量研究表明，公共产品的这两种特征决定了***府的供给或直接生产是不可避免的。
综上所述，无论是斯密还是穆勒、萨缪尔森，他们得出的结论是一致的，即公共产品只能由***府来提供。
然而，戈尔丁认为，在公共产品的消费上存在着“平等进入”和“选择性进入”。“平等进入”指公共产品可由任何人来消费，如公园中的露天音乐会。“选择性进入”指消费者只有在满足一定的约束条件———例如付费后，才可以进行消费，如在音乐厅中举办的音乐会等。我们发现，可以“平等进入”的公共产品一般是纯公共产品，如国防等。而“选择性进入”的公共产品一般是俱乐部产品———如高尔夫球场、音乐厅等。戈尔丁认为福利经济学忽视了公共产品在供给方式上的“选择性进入”。没有什么产品或服务是由其内在性质决定它是公共产品或不是，存在的只是供给产品或服务的不同方式，即“平等进入”和“选择性进入”。产品和服务采取何种供给方式取决于排他性技术和个人偏好的多样化。若公共产品不能通过市场手段被充分地提供给消费者，那是因为把不付费者排除在外的技术还没有产生或者在经济上不可行。戈尔丁的分析尤其是他提出的“选择性进入”方式是极富有创见的。这为探讨公共产品的私人供给问题，尤其为解决准公共产品的“拥挤性”问题指明了方向。
继戈尔丁之后，德姆塞茨在《公共产品的私人生产》一文中指出，在能够排除不付费者的情况下，私人企业能够有效地提供公共产品。他进一步认为，若一个产品是公共产品，那么对同一产品付不同价格是满足竞争性均衡条件的。由于不同的消费者对同一公共产品有不同的偏好，因此可以通过价格歧视的方法来对不同的消费者收费。可以说，德姆塞茨的论点是对戈尔丁论点的发展，二者都从技术的角度讨论了私人提供公共产品的可能性，即如果存在排他性技术，则私人就可以很好地供给某些公共产品。例如，高速公路作为一种准公共产品，存在着“选择性进入”方式，即在入口处可以设置收费站。因此高速公路可以通过私人投资、私人收费的方式来兴建。
其他学者如布鲁贝克尔认为，公共产品消费上的免费搭车问题缺乏经验方面的科学根据，它忽视了现实中许多影响人们表明自己对公共产品需求的重要因素。例如，社区中某一成员虽然因为免费搭车享受了短期利益，但他会失去社区成员的信任而有损于自己的长期利益。出于这一考虑，社区成员免费搭车的动机就会大大减弱。史密兹进一步认为，在公共产品的供给上，消费者之间可订立契约，根据一致性同意原则来供给公共产品，从而解决“免费搭车”问题。举例来说，某一社区计划兴建一健身场所，社区成员在一致同意原则下，订立契约，规定该健身场所可由某个成员投资兴建，但使用者需向投资者付费。这种办法在实际中应该是可行的。
如果说戈尔丁、德姆塞茨、布鲁贝克尔等经济学家是从理论角度论证了私人提供公共产品的可能性，科斯则是从经验的角度论证了这种可能性。
科斯通过考察英国早期的灯塔制度的演变认为，历史表明，英国早期的灯塔是由私人建造并经营的。这些私人根据船只的大小及航程所经过灯塔的数量而确定，久而久之，不同航程的不同灯塔费干脆印成册，统一收费。而后来***府收回灯塔的原因不是由于私人无法收费，而是由于收费过高。所以科斯认为，灯塔的服务可以由私人提供，灯塔可由私人筹资建造、管理和所有，***府的作用局限于产权的确定与行使方面。由此可以看出，科斯认为可将公共产品的产权私有，通过市场竞争的方式提供。
二、公共产品的***府过度供给所面临的困境
由于公共产品的非排他性与非竞争性，以及考虑社会公平、公正等问题，导致市场在提供公共产品时存在着失灵现象，加之公共产品的思想起源于对***府职能的讨论，所以传统的观点认为***府是公共产品最好的提供者，公共产品也只能由***府来提供，新福利经济学家还从理论的高度论述了***府提供公共产品的必然性。在实践中，几乎所有的国家和地区都接受了上述观点并把***府视为公共产品的当然提供者。比如计划经济时代的中国，***府不仅提供全部的公共产品，也提供了所有的私人物品，虽然这样的格局从1978年开始有所改变，***府逐渐地从私人物品的提供领域中有效退出，但***府全包全揽的情况在公共产品的提供领域中基本没有改变，各级***府仍然是各种公共产品的主要提供者。
然而随着客观形势的变化，完全由***府提供公共产品的单一供给形式开始面临困境，主要表现在：
第二，维修的缺乏导致公共产品质量不断下降。" 每个人都可以免费使用公共产品，搭便车的行为导致公共产品损坏严重，极大地影响了公共产品的质量，影响了消费者的效用。
第三，处于垄断地位的***府部门是公共资金的惟一支配者，无竞争压力导致资金使用的低效率。有限的公共资源得不到充分利用，“豆腐渣工程”不断出现。
第四，公共产品的决策机制问题。***府现行的做法是利用中间选民的偏好，自上而下地决定公共产品的种类和数量，这一方面导致一部分人享受过多，而一部分人享受不足；另一方面导致公共产品供需不匹配的现象，特别是在农村公共产品的供给方面，农民急需的某些公共产品供给不足，而被农民称为“形象工程”类的公共产品却屡屡被提供出来。
三、公共产品私人供给的必要性
1.公共产品的私人供给，可以增强竞争意识，有利于经济和社会效率的提高。对一些具有竞争性的公共产品，只有导入私营资本才可能提高效率，如果违背这一规律，单纯由地方***府直接提供，必然因缺乏竞争而导致效率低下，使得有效增强公共产品供给的激励机制不断被削弱。***府部门与私营企业行为的区别主要在于各自追求的目标不同，企业追求的是利润最大化目标，而***府追求的是社会福利最大化目标。如果所提供的公共产品具备竞争性要求，那么私营企业之间的这种激励机制，必定可以充分地向***府证明自己能够更有效地提供这种产品或服务，竞争的结果将会更好地、更有效地完成公共产品的供应。同时，由于提供同一公共产品的各企业之间存在竞争，使得***府部门更容易控制和衡量它们的业绩，只有那些成本低、效率高的企业才能最后与***府签约。在公共产品供应过程中的竞争机制形成，显然有利于宏观效率的提高。
2.公共产品的私人供给，有利于解决基础性项目的资金短缺，消除社会经济发展的“瓶颈”障碍。由于历史的原因，我国的投资结构长期以来不甚合理，***府的大部分资金投向于竞争性领域。改革开放以来，虽然财***投资方向有所调整，但过去投资项目的滞后影响造成基础性公共产品项目没有得到相应的发展，从而制约了社会经济的纵深发展。特别是地方公共产品的资金短缺，已经成为地方事业发展的桎梏。从公共产品的供给方面看，***府按照公共产品的性质进行分类，向私营资本提供一批可介入的项目，供其选择。从公共产品的需求方面看，企业资本投入公共产品领域，不仅可以得到较为长期的收益回报，而且可以降低企业投资的风险。一定会形成对公共产品的旺盛需求。可见，企业资本介入公共产品的供求关系是互利且可行的。当然维系这种供求关系的关键因素是公共产品的价格，***府可以根据市场供求力量的比较，结合考虑市场平均利润率水平，建立起调节公共产品的市场价格机制。由此建立起的公共产品市场体系，完全可以将大量的企业资本吸引到公共产品领域中来。为提高公共产品的市场效率，可以选择不同的介入方式，比如地方筹资、企业经营模式，***府与企业混合筹资和经营模式、股份公司经营以及企业筹资、企业经营模式等。
3.公共产品的私人供给，有利于解决公共产品的供给相对不足的矛盾。目前，对公共产品需求日益增加与公共产品的供给相对不足的矛盾突出，公共产品供给增长的速度远远不能满足人们对公共产品需求的增长速度，如交通基础设施道路、机场、码头等公共产品。交通基础设施的公共产品特征决定了其供给应由***府提供，从而使***府组织交通基础设施的供给、投资和经营成为一种传统和职责，通常表现为由***府直接承担交通基础设施的投资，经济发展证明，这种单纯由***府提供具有竞争性或者排他性产品的方式，已不能适应社会发展的需要，反而成为经济发展中的瓶颈。解决这一矛盾的方法就是要科学地区分地方公共产品的类型，转变***府职能，改变由***府独家提供所有公共产品的局面，鼓励私营资本的参与，结合公共资本共同满足地方公共产品的供给。因此，公共产品的***府单一供给模式为***府与市场相结合的多元模式所替代是一种必然选择。
四、公共产品私人供给中的***府作用
公共产品可以进一步细分为纯粹公共产品、可收费物品和共有资源。对于纯粹公共产品如法律制度、公共治安、国防等应该由***府完全供给。而对于一些可收费的公共产品可以采用私人供给的方式。但是某些公共产品由私人供给决不意味着要完全脱离***府，相反，***府在公共产品的私人供给中发挥着至关重要的作用。***府的作用主要集中在以下几个方面：
首先，***府要为公共产品的私人供给者提供制度激励，这包括对公共产品产权的界定以及给予某些激励措施等，从而为私人提供公共产品创造良好的制度环境。正如诺曼·尼科尔森所指出，***治过程在任何情况下都将通过对关键性经济制度的影响来塑造私人的选择。而产权作为一种强制性的制度安排，私人无法进行界定，只能由具有“暴力潜能”的***府来界定。而且，由于某些公共产品具有高成本、非赢利性等特点，***府可对公共产品的私人供给者给予补贴或其他优惠性***策。
其次，私人提供公共产品可能会出现某些负外部性问题，对此***府要进行必要的规范制约。具体来说，正如***府提供公共产品会产生垄断等负外部性一样，私人提供公共产品也可能会产生垄断等负外部性问题。私人取得某一公共产品的产权后，可形成某种垄断优势。私人凭借这种垄断优势，可能会提高此公共产品消费的准入价格，如提高高速公路的收费等；还有可能不对消费者提供完全信息，从而欺骗消费者；再者，此公共产品在使用过程中还可能产生环境污染等负外部性。针对上述问题，***府有责任对公共产品的私人供给者进行必要的规范制约，以切实保护消费者的权益。
***府允许私人提供某些公共产品，决不意味着***府在此方面的责任让渡。因为无论是纯公共产品，还是准公共产品，其目的都是为了满足公众需要，实现某种公共利益，因而具有公益性质。而公共产品的私人供给者，由于理性经纪人的特点，再可能由于制度约束的缺失，可能会做出某些有违公共利益的行为。而且，像***府提供公共产品会出现“***府失误”一样，私人提供公共产品同样会存在低效率等情况。因此，出于公益的目的，***府的干预行为是非常必要的。为此，***府必须加强对私人提供公共产品的制度约束。
再者，在私人提供公共产品的过程中，***府有必要对公共产品的消费者给予某种支持。因为公共产品的消费者一般是分散的，而且同样由于理性经济人的原因，消费者容易陷入集体行动的困境，不太可能形成强有力的集体行动同公共产品的私人供给者讨价还价。在这种情况下，***府有必要为消费者提供信息以及其他必要的支持。如组织消费者成立关于该种公共产品的消费者协会等，以采取有效的集体行动，加大同公共产品私人供给者谈判的筹码，促使私人提高其所提供的公共产品的品质。
五、结论
综上所述，在公共产品领域（除纯粹公共产品，如法律制度、公共治安、国防等）引入私人资本，实现公共产品供给的多元化，不仅有理论依据，更有现实意义，它在一定程度上可以有效解决公共产品供给资金短缺、提高公共产品供给效率、缓减公共产品供给不足的局面。但是某些公共产品由私人供给决不意味着要完全脱离***府，相反，***府在公共产品的私人供给中发挥着至关重要的作用。
[参考文献]
[2] 黎常。公物产品的产权分析及供给安排[J].经济体制改革，2002，（4）。
[3] 吕恒立。试论公共产品的私人供给[J].天津师范大学学报（社会科学版），2002，（3）。
[4" ] 赵奉***。论公共产品供给方式的变革[J].中国发展，2003，（4）。
[6] 刘小川。关于私营资本介入地方公共产品供给的理论思考[J].生产力研究，2001，（6）。
[7] 王永齐。民间资本介入地方公共产品供给的理论思考[J].上海交通大学学报（社科版），2002，（2）。
公共产品供给篇8
论文摘要 农村公共产品的普遍短缺,已严重制约农村社会经济发展。中国农村公共产品供给制度急需创新。本文结合农村公共产品中的制度现状进行分析,提出了增加我国农村公共产品供给的制度选择,即建立充分体现农民需求的公共产品供给决策机制,构建多层次的公共产品供给结构,明晰农村公共产品的产权关系,加强对公共资源使用的监督。
一、农村公共产品供给体制的现状
以户为单位的分散式农业生产经营以及农业生产的特殊性决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖性。当农村市场化程度越高,这种依赖性就越大。目前我国的农村公共产品供给存在着很多问题,严重地制约了农村经济的发展和农民生活水平的提高。
(一)农村公共产品的供给不足,供需结构失调
现阶段我国农村公共产品总体供给不足,主要表现在两个方面:一是农业生产急需的公共产品供给太少。比如大规模农业固定资产投资、大型水利灌溉设施建设、农作物良种的开发培育以及有关农产品市场供求信息的丰富等。由于现有国家税收体制下县、乡***府财***收入有限,而招商引资的方式又因缺乏相应的渠道等难以开展,导致农村生产性公共产品严重供给不足。二是农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。诸如农民的教育条件,农民的医疗保障及农村环境保护等。这些公共产品对于农村的可持续发展有着不可估量的作用,尤其对提高农民素质、发展农业科技和奠定农村发展基础具有重大的意义。
然而由于种种现实条件的限制,我国各级***府对此类公共产品供给投入长期以来都相当忽视,这不仅严重损害了农民的利益,而且直接威胁到广大农村地区的长治久安和经济的可持续发展。由于缺乏科学有效的公共选择机制,农村公共产品多数由各级***府和部门自上而下进行“填鸭式”供给,因此存在结构失调的问题。农民不需要的服务***府提供过剩,真正急切需求的公共服务却少之又少,从而导致本来有限的资金投入得不到合理的利用。这也是农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量的根本原因。
(二)自上而下的制度外公共产品供给决策体制
在现行公共产品供给体制下,公共产品资金的筹集采用的是“按事收费”的形式,每项收费都有特定的专门用途。为达到基层***府完成上级任务和提高***绩的目标,乡和乡以上各级***府和部门往往采取下达各种收费任务、布置各项达标和升级活动等各种行***收费手段来推动公共产品的实施,这不仅不能满足乡村社区内部的需求,往往还能激化基层***府与农民之间的矛盾,促使双方对立情绪的滋长。
造成这种现象的原因主要有如下几点:1.在***绩考核和经济利益双重驱动下,作为掌握权力的农村基层***府轻易成为追求利益的行为主体,其获取利益的行为目标和农民追求收入增长目标的冲突,不可避免地带来农村公共资源筹集和使用的失衡。2.现行体制下,村民委员会既要作为农民代表办理村务,又要作为下级执行***务,扮演着尴尬的双重角色。“***务”执行的强制性经常使得“村务”办理进退维谷,致使村民委员会彻底成为***府在村级的代言人,失去本来“表达农民意愿”的初衷,对公共资源的筹集也就难以实施有效的监督。
二、体制失衡:我国农村公共产品供给不足的原因
在农村改革前我国农村公共产品是由***府和集体统一提供的,农村改革后这种供给机制被打破,而新的供给机制又没有适时建立,从而造成我国农村公共产品供给的严重不足。供给体制的失衡主要表现在如下三方面:
(一)供给主体经济乏力,难以产出农民所需的公共产品
农村公共产品的产出,改革开放前主要靠国家,但改革后这种局面已彻底改变。农村税制改革后,国家和地方***府实行财***包干,除农村电网改造、大型水利建设等工程外,国家把地方建设的任务交给县、乡***府,不再进行拨款支持。作为农村公共产品供给主体的县、乡***府,往往因为财***紧张对农村公共产品的投入“难为无米之炊”。尤其是老少边穷地区的县、乡***府财***拮据,在解决“吃饭”问题尚有困难的情况下,要进行“建设”则显得无能为力。可见农民急需的公共产品难以产出的主因就在于供给主体的经济乏力。
(二)生产公共产品出现轻重不均的现象,农民难以享受利于发展生产、改善生活质量的农村公共产品
农村公共产品的供给主要为了帮助农民促进生产,改善生活质量,但由于地方***府惯常的思维模式,容易在农村公共产品生产中出现“两重两轻”的现象,使农村公共产品的供给实现不了帮助农民促进生产、改善生活质量的目的。一是重“硬”轻“软”。一些地方***府迷恋于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和供给,对上级明文要求考核的农村电网改造、交通道路建设、防洪防涝设施建设等公共设施项目,常会快速组织资金进行实施,而对农业科技的推广运用、农业发展的远景规划和信息系统的建设等“软”公共产品的生产,却提不起兴趣。二是重“准”轻“纯”。一些地方***府对农村准公共产品的生产比较重视,而对涉及到战略性的纯公共产品的生产,却常因为各种原因推迟搪塞,若上级***府不予支持也就漠不关心。基层***府按部就班地侧重于准公共产品的供给无可厚非,但一味地重“准”轻“纯”,为了“***绩”拒绝执行“***策”则违背了农民的根本利益。
(三)供给渠道单一,***府单边主导的格局难以突破
目前我国农村公共产品的供给渠道仍是沿袭农村改革前的模式,***府单边主导的格局仍未被突破。但基层***府往往因财力紧张顾此失彼,不能快速响应农民的实际需求,以致农村干群关系的普遍紧张。供给渠道的单一也反映了我国目前农村公共产品供给制度的失衡。作为供给主体的基层***府,由于没钱为作为供给对象的农民提供足够的公共产品,同时其他供给渠道又没有形成,基层***府迫于***绩等压力只好向农民强行摊派,集资兴建社会公益事业,导致许多农民不堪重负;其它渠道不能应运而生,同样反映了农村公共产品供给系统的残缺,这与深化农村改革和发展农村经济的要求很不相适应。***府固然有义务提供农村公共产品,但并意味着其它渠道理所当然的缺失,农民和其他社会成员也可以进行生产和提供。
三、新型农村公共产品供给体制的构建
为从根本上解决我国农村公共产品的供给问题,必须重构供给制度和进行必要的制度创新。
(一)完善农村公共产品的供给决策机制,充分体现农民的意愿
实施村民自治的初衷本是要将农民重新组织起来,进而解决农村公共产品供给不足的问题。但由于乡镇***府职能渗透到村级组织,村民委员会逐渐失去了应有的自治色彩,变成了农村公共产品自上而下供给决策的乡镇***府“代言人”,扭曲了农民的意愿。要彻底改变这种局面应:
1 明确各级***府和村民自治组织对公共产品供给的责任。各级***府作为行***部门,对于公共产品的供给具有不可推卸的责任;村民委员会作为村民自治组织,其主要职能应从供
给公共产品转变为通过村民公约等方式管理公共产品的使用。一方面要求各级***府充分履行职责,另一方面也要求村民自治组织在解决“***务”与“村务”的基础上,充分合理地行使自诒权力。
2 充分发挥村民大会和村民代表大会的作用。村民大会作为农村社区行使权力的基层机构,对社区事务具备最终表决权。社区公共产品资源的筹集和公共产品的供给方案须经村民大会或村民代表会议表决通过,严禁未经投票表决而擅自动用公共资源的行为。村民大会和村民代表大会也应依法监督公共资源的使用。
3 大型公共产品供给应在广泛听取群众意见的基础上,由村民代表大会投票表决,一般公共产品的供给也应由村民代表大会进行监督。
(二)构建多层次的公共产品供给结构
按照公共财***学的相关理论,社会产品序列可按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类,即纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品以及私人产品。私人产品可以由市场自行提供。如果产品的受益人相对固定,而且其外部收益溢出的范围局限于少数利益相关的受益人,则可通过俱乐部的形式将相关受益人组织起来,形成利益上的共同体,并通过共同费用分摊,实现收益内在化。这种提供方式可以称之为俱乐部提供。纯公共产品和准公共产品由于具有较大的外部性,私人提供往往缺乏效率,***府需提供必要的扶持。一般纯公共产品可以由***府提供,准公共产品则可通过***府补贴的方式由***府和私人混合提供。具体可如下操作:
1 农村纯公共产品由***府公共提供。农业基础科学研究、大型水利工程、气象、农业区划、种子培育、农村道路建设、全国性的水土保持工程以及全国性的农业病虫害防治等,由于其不具有内部收益,属于纯公共产品的范畴,适合于***府公共提供。当然***府可通过合同的形式引进私人投资,然后再由***府出资购买。
2 农村准公共产品应该按照***府补贴和私人投资相结合的方式混合提供。地区性的中小型水利工程、农业病虫害防治、农技推广和农业机械推广、农村电力、农业科技教育、农业节水等,通常既有外部受益;又有生产者个人受益的特点,属于准公共产品的范畴,可采取在***府补贴的基础上,按照“谁受益,谁负担”和“量力而行”的原则,由农民按照受益程度的大小集资生产。实际操作中可以通过村民大会或村民代表大会,充分收集农民的意愿,拟订集资方案,由乡***府或村委会负责具体实施。
3 小范围受益的低级公共产品,则可组织农民通过俱乐部的方式提供。种植、养殖的销联合体,灌溉,治虫,湖泊的渔业资源利用,乡村道路,农产品的加工和流通等,由于其外溢较少,且受益群体比较固定,属于俱乐部产品的范畴。对于这类产品,理想的方式是将农民组织起来,成立农业合作社式的俱乐部,通过合作社将外部收益内在化,提高供给效率。
(三)明晰农村公共产品的产权关系
明晰农村公共产品的产权关系简而言之即为“该属集体的就归集体,该属个人的就归个人,侵犯农民利益的事做不得”。农村准公共产品建成后,受益者应按照产权归属和占比多少缴纳相应的折旧费和维护费。随着社会主义市场经济体制改革的不断深化,“三农”问题已日益成为制约中国经济发展的瓶颈,它不仅关乎国家的可持续发展战略,更严重的是已经威胁到国家的稳定。维持现有体制的成本越来越高,国家必须对农村公共产品的供给问题提出一揽子的解决方案。
:
[1]黄志冲,农村公共产品供给机制创新的经济学研究[j],中国农村观察,2000(6)
熊巍,我国农村公共产品供给分析与模式选择[j],中国农村经济,2002(7)
何乘材,农村公共产品、农民国民待遇与农业发展[j],中央财经大学学报,2002(11)
公共产品供给篇9
一、农村公共产品：边界范围与基本特征
农村公共产品是指满足农村公共需求，市场不能提供或者不能完全由市场提供，具有非竞争性和非排他性的社会产品或服务[1](P89—94)。很显然，这些社会产品或服务会使农村受益，农民受惠，但外部性的存在又使得其中有些社会产品或服务的受益范围不仅仅局限于农村地区。
根据农村公共产品的功能和不同发展阶段的需求变化，我们将农村公共产品分为经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四种类型。经济发展型指对农业生产和农村经济发展起支撑和促进作用的公共产品，如农村基础设施、农田水利设施、农业气象、农业科学研究和技术推广、农产品市场信息等；公共服务型指保障农村社区稳定和农村基层***权运转的公共产品，如乡村基层***权组织的公共管理、公共服务、公共安全、经济发展规则等；社会保障型指为提高农民社会福利水平和基本生活保障的公共产品，如农村基础教育、农村公共卫生和医疗、农村养老保险、农村医疗保险、农村社会救济、农村文化与体育设施等；生态保护型指有助于推进农村经济、社会与生态和谐共存，农业与农村经济持续发展的公共产品，如农村生态保护、环境建设、村庄绿化、农业灾害防治等。
农村公共产品既具有公共产品的一般属性，还具有特殊性，具体表现为：一是运行成本高与利用效率低并存。农业生产的分散性和村庄布局的松散性，使得农村公共产品供给的组织成本和运行成本较高；农村人口密度不高且分布不均衡，导致农村公共产品供给的效率较低，公众受益范围较小。二是高依赖性与低供给率并存。由于制度变迁，农村集体经济制度裂变为为数众多的农户，农户的分散经营决定了其生产和生活对农村公共产品的高度依赖；农业生产是自然风险和市场风险的交织，农民抵御风险的能力有限，需要***府支持，但是，长期以来，我国在公共产品的供给上一直是重城市，轻农村，农村公共产品供给严重不足。三是高外在经济性与低内在经济性并存。农村公共产品供给效率的高低影响到农业外的其他产业，但是农业的弱质性和农户的脆弱性使得农村公共产品具有较低的内在经济性。农村公共产品能够促进农业生产和改善农民生活，是国民经济健康发展的基础，是社会和谐的重要内容，它有较强的外在经济性。
二、农村公共产品供给：基本格局与问题透视
随着改革开放的不断深入，公共财***框架的逐步形成，特别是工业反哺农业，城市支持农村新阶段的到来，农村公共产品的覆盖范围不断拓展，公共产品的供给有了长足进步。然而，必须看到农村公共产品供给总量不足、结构单一、区域布局不合理、供给效率低下等问题仍然比较突出，并严重影响着农业经济的发展和农民生活水平的提高，成为制约社会主义新农村建设的主要瓶颈。
1.农村公共产品供给规模。农村公共产品供给规模指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品供给的数量。近几年来，随着公共财***框架的建立，我国各级财***加大了对农村的投入力度，2004年中央财***用于“三农”支出总量达到2626.2亿元。国债资金在总规模减少的情况下，中央农业基本建设投资规模达到550亿元。但总体上看，农村公共产品供给总量仍然严重不足。表现为：(1)农田水利设施年久失修，带病运转。据调查，目前全国病险水库约有3万座，占水库总数的36％，其中大中型水库的病险占有率接近30％，小型水库的病险占有率更高，结果是农业抗灾能力下降，大部分地区还是靠天吃饭。(2)农村生活居住环境不容乐观。统计显示，目前全国一半的行***村没有通自来水，60％以上的农户没有用上卫生厕所，“露天厕、泥水街、压水井、鸡鸭院”是对农民生活居住环境的形象描述。(3)农村公共事业发展滞后。目前城乡社保覆盖率之比高达22∶1，社会保障体系主要限于城市，基本上没有延伸到农村；占全国总人口60％左右的农村居民仅享用了20％左右的医疗卫生资源，九成左右的农民是无保障的自费医疗群体；农村中学生是城市的4倍，但教育经费只占全部教育经费总额的38％。
农村公共产品供给严重不足，既有制度内的原因，也有制度外的原因。一是长期以来，城乡分割、工业优先、城市倾斜的发展战略一直占据主导地位。我国农业、农村、农民为国家财***做出了巨大贡献，为促进工业化和社会事业发展提供了原始积累和资金保证。但由于国家在公共产品的供给上长期是重城市，轻农村，实行的是城乡差别***策，农村公共产品主要靠农民自筹解决，国家提供少量补助，造成公共产品供给的巨大差距。二是受分税制影响，基层***府承担了大量事权，但却没有稳定的财源，由于财权和事权分离，导致农村公共产品供给主体错位现象严重。如义务教育、民兵训练等是典型的公共产品，理应由中央财***承担，而事实上这些事权却下放到了乡镇。由于基层财力有限，长期入不敷出，无力承担农村公共产品供给的责任。
2.农村公共产品供给结构。农村公共产品供给结构指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品的数量构成和比例。我国现行社会管理体制是一种自上而下、层层分解指标的行***化体制。农村公共产品的供给，大多由各级***府按照自己的意愿来提供，农民缺少实质性的参与。这种方式直接导致了供给与需求的脱节，供需结构失衡。据调查，近几年来，农村居民消费支出中，增幅较快的是交通、通讯支出、医疗卫生支出、基础教育支出，说明农民对交通道路、医疗卫生、基础教育的公共产品需求增长很快，但在实际供给中，乡村道路和医疗卫生服务等严重不足。统计表明，国家教育经费投向农村的不到1/3，农民人均医疗卫生经费仅为城市居民的1/4。相反，一些地方***府热衷于升级达标，倾心于“***绩工程”、“面子工程”、“样板工程”，不仅造成公共资源浪费，而且直接导致地方债务的增加。
农村公共产品供给结构失衡的原因主要有：(1)农村公共产品供给决策程序一直是“自上而下”，决策机制沿袭的是以行***手段强制性供给机制，农村社区公共产品的供给主要不是农民需求的表达，没有体现农民意愿，而是由上级的指令决定。在这种决策机制下，中央给地方的转移支付和支出结构容易出现错位。(2)由于县乡财***困难，基层***权的财***收入主要用于保运转，无力进行公共产品供给，我国财***农业支出的60％～70％用于人员供养和行***开支，而用于基础建设的支出比重不高。(3)基层***权的目标函数和农民的目标函数并不总是一致。基层***权追求的主要是***绩，农民追求的是农业生产的效益最大化和消费的效用最大化。比如，***府为了***绩工程，可能将更多的财***资金用于大水利，而农民直接受益的是小水利。但是，由于农民组织化程度不高，在农村公共产品供给谈判中处于弱势地位，造成公共产品供给比例不协调。
3.农村公共产品供给效率。农村公共产品供给效率指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品配置不存在帕累托改进。总体上看，由于农业的弱质性和农村居住的分散性，农村公共产品供给与农民生产和生活息息相关，关系到农业生产发展和农民生活水平的提高，关系到粮食增产、农业增效、农民增收。从水利投资看，“十五”期间，计划的农村饮水解困任务提前一年完成，全国5700多万群众告别饮水困难；对213个大型灌区和23个重点中型灌区进行续建配套节水改造，全国节水灌溉面积达到3.2亿亩，可以说是成绩斐然[2]。但是国家对农村小水利建设、人畜饮水、灌区节水、水土保持、农村水电等农村小型水利建设的财***支农机制尚未建立。部分地区不顾农村的客观条件，热衷于投资一些见效快，易出***绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长且具有战略性的纯公共产品。一些贫困落后地区大力修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等，还冠之为建设新农村、改善农民生活条件的美名，而实际上这些公共设施的利用效率并不高，公共资源没有得到充分有效地利用。
农村公共产品供给效率低下的原因：(1)信息不对称造成了供给效率低下。一方面，农民由于受信息渠道和手段的限制，获取和拥有的信息不充分、不对称；另一方面，***府在没有充分的市场调查情况下，又不能提供真实准确的农产品市场供求信息，因而，常常出现一哄而上和一哄而下的进入和退出现象，造成资源浪费，供给效率低下。(2)逆向选择导致了供给效率低下。在***府有限问责制度下，项目申请人的收益不可能小于零，并可以通过项目寻租，却不需要承担项目风险。假定项目的收益一定，只有那些成功时收益较高的项目才会申请；但是，给定期望收益相同，较高的成功收益意味着较低的成功概率(较大的风险)。这样，高风险项目驱走了低风险项目，农村公共产品供给出现逆向选择，财***支农资金得不到高效率利用。(3)长期博弈下的低水平均衡。***府的公共投资水平很大程度上取决于前一期农村经济发展水平，而农户居住的分散性和低水平的组织化程度，使得农村公共投资对经济增长的贡献率低于平均水平，这势必会在下期降低公共投资在公共财***中所占比例，进一步降低公共投资对农村经济增长的贡献率，农村公共投资将收敛于一个较低的水平，带来供给效率的低下。
三、增加和改善公共产品供给，推进新农村建设的***策思路
从我国农村经济发展和社会主义新农村建设的实际出发，建立和完善社会主义新农村建设所需的公共产品供给制度，真正赋予农民国民待遇，这是一个长期而又艰巨的任务。农村公共产品供给中的问题是多种因素综合作用的集中表现。单一的***策选择、制度变革或资本注入并不能完全改变农村公共产品供给不足、结构失衡、效率低下的现实，必须统筹规划、突出重点、创新机制、完善***策。
1.建立各级***府提供农村公共产品的共同承担机制。一是各级***府应明确职责。农村公共产品的基础性、外溢性特征和供给的现状迫切要求***府发挥主导作用，加大有效供给力度。各级***府作为公共产品供给的主体，应着眼于全体公民、全部社区，尽快改变公共产品供给上的“重城市、轻农村”的***策倾向，真正承担起农村社会最起码的公共产品供给[3]。二是重新界定各级***府的财***职能，合理划分各级***府的事权范围，明确县、乡农村公共产品的供给责任。农村公共产品构成上的层次性决定了各级***府间责任划分的原则：属于全国性的农村公共产品由中央***府承担，属于地方性的农村公共产品由地方***府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方***府承担为主，中央***府在一定程度上参与和协调。三是加大对农村基层的转移支付力度，建立***府间合理的转移支付制度，将农村公共产品的制度外供给转变为制度内供给，使农村公共产品的供给有足够的资金来源。要进一步推进农村税费改革，理顺公共分配关系，加大对农村基层的转移支付力度。对于应有中央***府提供的农村公共产品，中央***府必须提供必要的转移支付。
2.明确农村公共产品供给的优先序。在国家财力有限的情况下，公共财***不可能覆盖到农村所有领域，也不可在短期内大规模增加农村公共产品的供给。有研究者依据公共产品供给的回报率，了解农民最需要的公共产品。从研究结果看，对全国而言，农村公共产品供给的优先序依次是科研、教育、道路、通讯、电力和灌溉。国家***农业司在实际调研中设计了相关问卷[4]，结合对浙江、四川、陕西、河南四省的调查，***农业司认为当前农村公共产品供给的基本优先序，对东部地区而言，第一，建立农村公共卫生防***体系和农村大病医疗救助制度；第二，加强农村义务教育，重点是农村中小学必要设备的配置和师资队伍的培训；第三，逐步建立和完善农村社会保障制度；第四，农村文化建设。而中西部地区的农村公共产品供给的优先序主要是：(1)保障基层机构的正常运转，主要是编制内的人员工资支出和公用经费支出；(2)确保农村义务教育***策的全面贯彻落实，重点是中小学危房改造、必要教学设备的配置和师资队伍的培训；(3)支持乡村道路建设和清洁饮水主要设施建设；(4)支持农村公共卫生和医疗防***体系建设，重点是农村公共卫生防***体系建设、农村大病医疗救助；(5)逐步建立农村社会保障制度，支持弱势群体发展，主要是农村最低生活保障、农村养老保险试点、农村扶贫开发；(6)农业基础设施建设和农业科技进步，重点放在中部粮食主产区。
在符合WTO规则的基础上，综合考虑国家财***的实力，农村公共产品的需求以及农民的关注度，笔者认为农村公共产品的供给优先序是，经济发展型：农田水利设施、农业技术推广与农民培训、乡村道路建设、农产品市场信息；公共服务型：乡村债务化解、乡村规划、公共服务；社会保障型：基础教育、公共卫生和医疗、农村养老保险、农村社会救助；生态保护型：农业灾害防治、生态建设、村庄绿化、环境保护。
3.构建***府主导、社会参与的多元筹资机制。各类农村公共产品具有不同的性质和受益范围，因而其适应性的供给机制和制度安排也就有所不同。诚然，***府是农村公共产品供给的主体，但***府供给并不意味着完全由***府提供，我们认为，农村公共产品的供给，既要考虑公共产品供给的效率，又要保证社会公众的福利最大化[5](P224—228)。根据农业与农村经济发展的实际，在公共产品的供给上，应广辟渠道，逐步建立***府主导、社会广泛参与的农村公共产品供给新机制。农村公共产品的供给主体主要应是***府，***府不能推卸责任，但***府绝不是惟一的供给主体。***府在目前有限的财力下，不可能在短期内提供充足的公共产品来满足农村发展的需要。因此，必须在明晰产权关系的条件下，积极引进民间投资，通过投资主体多元化，动员社会资源来提供农村公共产品，这样一方面可减轻财***供给公共产品的压力，另一方面也满足了农民对公共产品的需求。实际上我国目前已出现了农村公共产品的诱致性变迁现象，如村级医疗卫生服务的民间供给和小型农田水利设施或大中型农机具的私人化等。***府应创造条件诱导和促进这些创新行为，以充分利用民间资本，拓宽公共产品筹资渠道，形成公共产品供给主体多元化格局。一是采用许可证经营的方法，吸引市场资金提供农村公共产品。如学校、农资供应、小型水利设施、乡村卫生院等公共产品，以发放许可证的方式，吸引私营企业进入经营领域，让农民代表监督。今后，在明晰产权、加强管理的前提下，要有多元化投资的思路，多渠道融资，按照“谁受益、谁投资”的原则，逐步扩大范围和增加内容。二是实行***府与市场共同分担的筹资机制。改变过去单一的***府投入机制和“以农为本”的筹资机制，逐步建立***府主导、多元主体参与的新机制，***府可以对不同类型的公共产品分别采用委托、公开招标等方式为农村公共产品筹集资金。
4.建立“由下而上”的需求表达机制。增加农村公共产品供给，提高农村公共产品供给效率，必须重构农村公共产品供给的决策程序和需求表达机制。一方面，农村公共产品供给制度应随着农村经济的发展而变迁，目前，须逐步将“自上而下”的供给模式变为“自下而上”的供给模式，满足广大农民对农村公共产品的实际需求，构建新的农村公共产品供给决策程序。另一方面，建立公共产品的需求表达机制，变由外生变量即来自社区外部的各种因素来决策公共产品的供给为由社区内部需求决定公共产品的供给机制，使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现。这是社会主义新农村建设“管理民主”的要求，也充分体现了村民自治。由全体农民或农民代表对本社区的公益事业项目进行投票表决，使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对公共产品的意见。
【参考文献】
[1]农业部课题组.建设社会主义新农村问题研究[M].北京：中国农业出版社，2005.
[2]水利部发展研究中心形势分析课题组.2005年水利发展形势分析与预测[J].水利发展研究，2005，(6)：5—7.
[3]马晓河，方松海.我国农村公共产品的供给现状、问题与对策[J].农业经济问题，2005，(4)：26—29.
公共产品供给篇10
论文提要:我国农村公共产品的供给制度是以体制外供给为特征，形成了供给不足和结构扭曲，为此本文提出了社会主义新农村建设中构建新的公共产品供给制度的基本框架，并探讨了实现这一制度创新的路径选择。
公共产品是相对于农民“私人产品”而言的具有消费的共同性、非竞争性和非排他性，用于满足农村公共需要的产品，是农村经济社会发展中的重要基础。按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求推进新农村的建设，一项重要的内容就是认真分析当前农村公共产品供给制度的现状，采取科学方法促进公共产品供给制度的变迁，构建科学的农村公共产品供给制度。
1.当前农村公共产品供给制度的弊端分析
现行农村公共产品的供给制度是在人民公社时期制度框架基础上建立和发展起来的。无论是人民公社时期，还是农业改革时期，农村公共产品的供给都陷入了相同的困境，其深层原因从根本上说是农村公共产品供给制度方面存在的问题，归根结底是由我国多年来形成的“二元化”发展模式和体制所造成的。由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”，优先发展城市的倾斜性发展战略和***策，因而形成了城乡有别的重城轻乡的公共产品供给体制的基本制度。这一制度基本特征有以下三点:
(1)农村公共产品的体制外供给是其根本特征
从我国农村公共产品的特殊性来看，由于其所处的地域广阔性(广大农村地区)和分布的分散性，决定着***府必须具备雄厚的财力和完善的决策及监督机制。但是不管是人民公社时期还是改革开放时期，我们在长期的工业化为中心的发展战略中，***府没有雄厚的财力和健全的机制保证农村公共产品的提供。而农村的公共产品供给体制无不体现了一种体制外的特征。
第一，农村公共产品供给资金筹集的体制外特征。在目前我国公共产品提供的职责划分上，中央***府主要负责全国性公共产品，地方***府负责地方性公共产品。而履行与农民收入增长及农业发展息息相关的农村公共产品所需的费用并不能由地方***府(主要是乡镇***府)的制度内财***收入完全负担。由于农业税的轻税***策，因此以农业为主要收入来源的县、乡***府财***力量十分薄弱，财***缺口大。这种情况下乡镇***府处于一种矛盾的地位:既要履行法律的职责，又要提供公共产品，因此通过制度外筹集公共资源便成为一种必然的选择。人民公社时期，我国正处在工业化刚刚步、资本原始积累的匮乏时期，农村的公共产品主要由公社内部解决。由于***社高度合一，公社具有很强的统摄农村***治、财***的权力，再加上当时国家很困难，为了支援工业建设，农村就由农民出工出劳，自己想办法满足自己低层次的需要，农村所需的公共产品经费就不进入国这家公共收支系统。人民公社解体后，乡镇***府取代人民公社成为农村基层***权，并承担起本辖区公共产品供给的职责。但是，新的农村公共产品资金筹措制度并没有进行根本的变更，仍然沿用人民公社时期的供给体制，随着公共产品种类的增多、范围的扩大，公共支出的不断增加，乡级***府提供公共产品的费用远远不能解决供给问题。为了确保农村公共产品供给体制的运转，乡镇***府就不得不强行向农民摊派各种费用和劳动，农民以制度外的方式承担着绝大部分农村公共产品的供给。
第二，农村公共产品供给决策的体制外特征。在我国现行的农村公共产品的供给体制下，提供什么样的公共产品，提供多少农村公共产品，通过什么渠道来提供农村公共产品，都是由上级***府及其部门“为民做主”。农村基层***府作为一级组织具有***的利益，它所追求的目标可能与农民的要求并不相同。为了达到基层***府的目标，农村公共产品的供求往往不对称，供求矛盾突出。与城市公共产品相比，农村公共产品的分散性、局限性和投资的周期长、见效慢，从而造成地方***府官员决策的短期行为。
农村公共产品供给体制的外部性使公共产品的提供者和消费者不能统一，缺乏激励机制，最终对农村公共产品的供给效率产生了非常不利的影响，出现数量上严重不足和结构上严重失衡的特征。
(2)体制外供给使农村公共产品供给严重不足
由于县乡***府制度内财***收入有限，制度外资金投入又缺乏相应的监督和有效的激励，导致农村公共产品供给的严重不足。现阶段我国农村公共产品供给严重不足主要体现在两个方面:一是纯公共产品严重不足。农村科技、农业相关信息等“软”公共产品无不能满足农民的需要;农村法律***策供给不足;农村生态环境恶化。二是农村准公共产品严重短缺。农业基础设施严重不足;农村教育供给严重短缺;现行的社会保障制度建设很不完善。比如，由于农村环境问题和医疗状况，使得农民的人均预期寿命大大落后于城市.。据2000年进行的第五次人口普查资料，中国人均期望寿命为71.4岁;其中城镇居民人均寿命75.21岁，农村居民人均寿命69.55岁，前者比后者高出5岁多，相当于发达国家与中等收入国家之间的差距。
(3)体制外供给使农村公共产品供给结构严重失衡
由于农村公共产品供给决策的外部性，供给者和消费者目标并不一致，因此当前农村公共产品供给结构严重失调。供给结构的失调主要表现为严重的“重硬轻软”和“重准轻纯”。一些地方***府在农村公共产品的供给中热衷于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和供给，对上级要求考核的农村电网改造、交通道路建设等公共设施项目，千方百计地组织资金加以实施，而对农业科技的推广和应用、农业发展的综合规划和信息系统建设等“软”公共产品的生产，却没有太高的积极性。与此同时，由于准公共产品的范围比纯公共产品的范围大，因而一些地方***府对农村准公共产品的生产比较重视，如对需要达标的乡村公路、自来水设施等，即使没有钱也要从对农村的摊派中收取资金进行建设。而对于涉及战略性的纯公共产品的生产，却并不热心。农民真正需要的公共产品提供不足，而不需要的公共产品却存在供给过剩。这样本来有限的公共产品投入得不到合理利用。当前，由于体制外农村公共产品的长期作用，使得农村纯公共产品严重不足——农村科技、农业相关信息等“软”公共产品不能满足农民的需要，法律***策供给不足，农村生态环境恶化，农村教育供给严重短缺，农村基础设施薄弱，农村社会保障很不完善。相反，农村却“***绩”工程过多，***府机构臃肿，人员供给过多，基层***府制订的干预农民生产的***策供给过多。
2.构建社会主义新农村公共产品供给制度新框架
社会主义新农村建设是我国经济社会总体上进入以工促农、以城带乡的发展阶段这一背景下的全新发展战略，工业反哺农业、城市支持农村、统筹城乡发展在全国全***已经形成共识，因此，从根本上解决中国农村公共产品供给问题，必须打破城乡二元结构，对农村公共品供给制度进行重构，进行全面的制度创新。在制度创新中必须构建如下的基本框架: