学文网摘 要:通过对增量预算在中国长期存在原因和引入新型预算编制方法具体措施的分析,发现既要正视增量预算短期内不会消失的客观事实,又要通过引入新型预算编制方法来改造它。在改造的过程中,不断改善新型预算推行的环境,逐渐确立推行新型预算所需要的技术、制度基础。
关键词:增量预算;改造;预算编制方法改革
中***分类号:F812.3
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)17-0017-02
1 引言
1999年中国财***改革的重点转移到了预算改革上面,改革的目的是建立现代公共预算体制。这种预算改革分为三项:(1)预算编制主体的改革,这集中体现在1999年开始试点、2001年开始推广并于2004年后开始普遍应用的部门预算的改革上。(2)预算编制方法的改革,这集中体现在1993年展开试点的零基预算、2003年展开试点的项目绩效预算和2004年在广东佛山市南海区推行的绩效预算的改革上。(3)预算收支分类的改革,这一改革的前身其实是预算体系改革,即单式预算向复式预算转变的改革。
这三项改革,除预算编制方法改革外,其他两项改革均已普遍实施并取得了不错的成果。而对于预算编制方法的改革,***府的改革思路并不十分明确,无论是零基预算还是绩效预算,均处于一种试点、摸索的阶段。将来中国预算编制究竟普遍采取哪种方法,***府现尚无定论。理论界和实务界的专家、学者、官员对此也是众说纷纭,莫衷一是。2 文献综述
对预算编制方法的研究,可以大致分为以下几类:
(1)研究美国预算改革历程(马俊,叶丽娟,2004);(2)研究零基预算在推行时需要具备的条件(马俊,叶丽娟,2004);(3)设想将零基预算和绩效预算融合起来使用(聂丽洁,王俊梅,2004);(4)研究推行绩效预算会受到的约束条件或阻力(李燕,王宇龙,2005)及能否推行绩效预算的影响因素(韩锟,2006);(5)综述各种预算编制方法的优缺点并指出中国预算改革的目标(马骏,赵早早,2005);(6)实地调查零基预算在我国某些地方的推行情况并指出实际中存在的问题(马俊,2005);(7)研究绩效预算在中国推行的现状(邢天添,2006);(8)研究美国预算编制方法具体步骤(刘,2006)。
3 增量预算存在的合理性及改进措施
3.1 增量预算的定义
增量预算又称分项预算(郭庆旺,2005)(line-item budgeting):以上一年度每一项目的支出数额作为基数,考虑各种影响因素或按一定比例,确定下一年度各项支出数额的一种预算方法。
3.2 增量预算在我国长久存在的原因
3.2.1 中国财***管理体制改革使然
分税制改革时期,中央强化了财***收入控制,明显增加了两个比重,扭转了“弱财***”的局面。然而,分税制改革中依旧残留着“基数”,它是增量预算继续存在的基础。我国最大的两个税种――增值税(占税收收入约30%)和所得税(企业所得税和个人所得税,共占税收收入约25%),都存在“基数”的规定。增值税规定“以1993年为基期,地方向中央上缴收入增加1%,中央向地方返还0.3%”,所得税规定“ 以2001年为基期,按改革方案确定的分享范围和比例计算,地方分享的所得税收入,如果小于地方实际所得税收入,差额部分由中央作为基数返还地方;如果大于地方实际所得税收入,差额部分由地方作为基数上解中央。”
从1994年分税制改革开始至今,我国财***体制改革在收入方面就基本维持分税制框架下的格局,其重点逐步转移到支出方面,而支出方面的改革重在加强控制,并未消除那些存在于收入制度中的“基数”,所以目前增量预算编制方法仍然有存在的基础。
3.2.2 地区经济不平衡的影响
我国地区间经济发展不平衡也在一定程度上阻碍了新型预算编制方法的推行。有些地方经济基础好,项目效益普遍很好,而有些地方,因为各种原因,较为落后,项目效益普遍不好。对于零基预算来说,如果不考虑各地的实际情况,仅根据决策包来下拨预算资金,必将导致强者更强、弱者更弱,使地区不平衡性更加突出。对于绩效预算及新绩效预算来说,如果根据绩效指评价来增减下一年预算规模,也会出现不平衡性更加凸出的现象。地区间是这样,同一地区的不同决策单位之间的差异性也是广泛存在的,有时甚至也很大。因此,决策层不能不对新型预算编制方法的推广有所顾忌。
3.2.3 地方既得利益的影响
中央与地方之间存在博弈,地方之间又存在竞争,这使得预算拨付不得不考虑各地方的既得利益,而新型预算编制方法,如零基预算不以过去基数为参考,完全另起炉灶进行成本――收益分析后根据效益来拨付预算资金,而绩效预算和新绩效预算更是根据支出产出或结果的绩效好坏来拨付下一年的预算资金,这均无法保证各地的既得利益,因而零基预算和绩效预算及新绩效预算若要在全国广泛推广,必将受到极大的阻力。而基数法却正好能照顾到各地方的既得利益,这也正是它虽常被诟病,但却依旧长期作为主要预算方法而存在的原因。
3.3 改革增量预算的具体措施
3.3.1 建立控制取向的预算编制方法
计划经济时期和经济转型时期实行的都是“增量预算”,但是增量预算的弊端在转型时期表现的更为凸出,尤其是***府机构和人员规模的膨胀方面,这方面的支出属于人员经费和公用经费范畴。经济转型时期与计划经济时期的最大不同就是财***控制力越来越弱,出现了“弱财***,强金融”的局面。因此有理由认为***府规模的不断膨胀与财***控制力的减弱有一定关系,笔者猜测用转型时期的人员经费和公用经费支出数据与财***收入占GDP比重数据进行相关性检验,应当是很强的负相关关系。如果这种关系存在,那么意味着如果想革除增量预算的弊端或使其不再那么凸出,就应当加强财***控制。而财***控制的加强的手段之一就是建立控制取向的预算编制方法。
3.3.2 在增量预算的基础上用绩效预算和零基预算改造增量预算
对人员经费、公用经费这两项受增量预算影响最大的费用,它们预算的编制方法主体上应当延续增量预算法,但是应当对使用效率逐步进行评价,逐步削减那些无效或低效的经费支出。对于专项经费这项受增量预算影响较小的费用,其预算编制方法应当采用零基预算和绩效预算相结合的方法。其实,零基预算已经被广泛用于专项经费预算的编制了,而且效果还行,主要是***门有动力在积极推行。
零基预算和绩效预算都是较为客观的,这意味着专项经费一旦根据它们作出评判结果,要经费的部门很难找出理由不接受,这就大大减轻了***门分配资金的压力,同时还加强了***门对其他部门的控制力。人员经费、公用经费基本是按人头分配的,只要部门编制不变,这部分即使采用零基预算和绩效预算来编制,其他部门也可找出许多要经费的法定依据,***门还得支付。这部分是类似于教育支出、社保支出、转移支付等强制性支出的支出,这类支出都不适用直接取消增量预算,应当采取第一种方式,在增量预算的基础上用绩效预算来改造它。
3.3.3 完善推行新型预算的“硬件设施”
(1)完善法律规定。明确《预算法》中人大监督的范围,强化人大监督力度;逐步阐明中国预算改革的总体方向。
(2)建立适合中国国情的绩效评价指标体系。零基预算指标体系非常复杂,有些指标却又不适于对项目中非量化的部分进行成本收益分析。绩效预算的绩效评价指标体系比零基预算的指标体系要简单一些,但是也仍然很复杂,有些还很难操作。所以,中国在建立指标体系时,不必一步到位,应当先易后难,先简后繁,先局部后整体。
(3)加强预算编制人员业务培训,使其适应新型预算编制工作。
(4)逐步建立绩效基础信息库,为新型预算编制方法的推行积累经验。这一方面有利于年度间对比,另一方面有利于国际比较。
4 结论
改造而非全盘否定增量预算。在笔者看来,中国预算改革的进行,一方面要正视增量预算不会再短时间内消失的客观事实,另一方面要积极引入新型预算编制方法来对它进行改造。在投入方面,零基预算继续用于专项经费,基数法预算继续用于人员经费和公用经费,再引入绩效预算,通过对产出绩效的评价来限制或收回经批复却没有用完或使用效果不好的以上三种经费,取消批复后经费在部门内的结转。该花的还是得花,只是对那些明显不该花或花得不好的钱进行砍掉。笔者预测未来的绩效预算应当是在预算控制数的范围内进行绩效评价同时影响下一年预算调整时也必然是在控制数的范围内,这就避免出现实行零基预算时,“一上”时决策单位上报的预算远大于***门能够拨付的资金的尴尬局面。这意味着,绩效预算将顺应目前我国预算改革的整体趋势――建立一种控制预算,有效配合零基预算和增量预算以及国库集中收付制度、收支两条线制度等制度,既控制投入,又控制产出。在引入新型预算编制方法的同时要努力从多方面来改善新型预算推行的环境,逐渐确立推行新型预算所需要的技术、制度基础。
参考文献
[1]韩锟.实行绩效预算的影响因素分析[J].当代财经,2006,(9).
[2]李燕,王宇龙.论绩效预算在我国实施的制度约束[J].中央财经大学学报,2005,(6).
[3]刘.美国联邦***府预算的编制方法及特点[J].财经科学,2006,(2).
[4]马骏,叶娟丽.零基预算:理论和实践[J].中国人民大学学报,2004,(2).
[5]马骏.中国的零基预算改革:来自某财力紧张省份的调查[J].中山大学学报(社会科学版),2005,(1).
[6]马骏,赵早早.中国预算改革的目标选择[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2005,(3).
[7]聂丽洁,王俊梅.关于绩效预算与零基预算相结合的预算方法体系的思考[J].中央财经大学学报,2004,(12).
[8]邢天添,绩效预算改革的现状及其方向[J].中央财经大学学报,2006,(10).
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