学文网粮食安全是关系我国经济发展、社会稳定的全局性重大战略问题。当前，随着工业化、城镇化、信息化、市场化、国际化的快速推进，我国粮食供求形势发生了深刻变化，确保粮食安全面临更高要求。
一、当前我国粮食安全现状
(一)粮食生产能力稳步提高,仍有较大增长潜力
“十一五”以来，我国粮食连续增产，粮食安全得到可靠保障。从2003年开始，我国粮食生产连续6年丰收，年均增幅3.56%,没有出现延续多年的每3年有1年粮食减产的局面。2009年粮食总产量创历史纪录，达到5.308亿吨。2010年“十一五”规划完成之年，规划原定粮食总产量5亿吨指标已经提前超额完成。未来，随着农业科技进步和基础设施改善,以及化肥及其他物质要素的投入，再加上开发后备土地资源的增产因素，我国粮食增产仍有较大潜力。
资料来源：根据历年统计公报。
***1 近年我国粮食总产量及增幅变化情况
（二）粮食需求平稳增长，基本供给能保障
目前，我国粮食自给率大约93%，虽然低于95%，并且近年国际粮价出现一定幅度的波动，但我国除大豆外，小麦、玉米、大米等品种进口量很小，不足国内产量的1%，国内粮食价格变动受国际市场影响较小。从品种结构看，小麦和稻谷消费量相对稳定，玉米和大豆消费增长较快。从消费区域看，农村和城镇口粮消费总量在逐步减少。主销区粮食消费量继续增加，部分粮食主产省的粮食消费也有较大增长。目前北京、天津、上海、浙江、福建、广东和海南7个主销区，产需缺口由2003年485亿公斤扩大到2007年550亿公斤左右。
表1近年我国粮食供需及消费情况
资料来源:2009中国农村统计年鉴。
（三）粮食生产的各类支持保护***策不断完善，农民种粮积极性有较大提高
2004年以来，中央连续出台了5个中央一号文件，相继出台了一系列惠农支农措施。取消农业“四税”（农业税、林特产品税、牧业税和屠宰税）***策，农业和农民得到“休养生息”，减轻了负担，农民每年减负约1250亿元；实行农业“四补贴”, 财***综合补贴与财***专项补贴相结合，初步建立了符合我国国情，管理逐渐规范的农业***策补贴体系。其中，农机购置补贴由2004年的66个县扩大到2010年的全国所有农牧业县（场），补贴金额由2004年的0.7亿元上升到2010年的145亿元，接近过去6年中央财***总投入的3/4。
资料来源：***网站和农业部网站。
***22004-2010年农机购置补贴金额变化情况
目前，中央进一步完善了农资综合补贴动态调整机制等；实施并建立了农业和粮食生产投入增长机制。2007年后,农民直接享受财***支农投入逐年上升，2010年达到8183.4亿元。
表2近年国家财***用于农业的支出（单位：亿元）
资料来源:2009年中国农村统计年鉴。另：2009年数据来自***,2010年数据来自《关于2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告》。注:从2007年开始,国家财***支农支出因报表制度调整,口径与往年不同,本表中的支农支出仅为中央财***用于“三农”的支出。
同时，为了改善农业的生产条件，提高农业的综合生产能力，这几年还加强林草生态建设、耕地质量建设、推进农业机械化、农田水利建设和农业的基础设施建设。其中，从2004年中央一号文件开始，就明确提出把水利建设的重点转向农田水利建设。2005年中央启动小型农田水利工程建设专项补助项目以来，到2008年，共安排工程总投资143亿元；其中中央补助46亿元，地方财***33亿元，农民投资投劳64亿元。这些***策和机制，大大提高了农民种粮积极性。2003年以来，粮食种植面积、单产、总产量同步增长，粮食生产由恢复发展到稳定发展。
资料来源：2009年中国农村统计年鉴。
***3 近年粮食种植面积情况 （单位：千公顷）
（四）国家对粮食市场的调控能力不断增强
目前，我国粮食库存保持较高水平，库存消费比远高于国际公认的17%-18%安全线水平，对粮价的调节能力增强。2004年以来，国家先后启动稻谷和小麦最低收购价预案，在粮食主产区实行最低收购价格。这既保护了种粮农民的利益和积极性不受打击，又防止粮价大幅度波动影响经济运行；完善市场调控机制，适时采取玉米、大豆、油菜籽等临时收储***策，支持企业参与收储，健全国家收储农产品的拍卖机制等。同时，创新托市收购机制，积极培育和发展多元市场主体。目前，全国具有收购资格的多元市场主体已经达到6.7万家，其中，两大国有粮食企业的收购能力不断增强。从2006-2009年，国有粮企累计收购粮食64610万吨，占社会粮食总收购量的57.8%，确保了主要粮源掌握在国家手中,极大地强化了国家对粮食市场的调控能力。
表3近年国家对小麦和稻谷的最低收购价情况（每50公斤／元）
资料来源:国家***网站。
二、保障我国粮食安全面临的问题
（一）未来我国粮食需求总量仍呈增长态势
一是我国人口总量庞大、基数高，粮食需求和供给具有放大效应。随着人民生活水平的不断提高，特别是城镇化进程的推进，农村居民由原来自给型消费转为外购型消费，我国粮食总需求量将逐年增加。目前，我国三大粮食作物的人均口粮消费需求均在平稳下降，只有饲料用粮的玉米和榨油所用大豆消费在增加，产需关系趋紧,尤其是大豆的进口一直在增加,并且未来仍将增加。2010年，现有粮食产能基本满足需求，预计2020年粮食需求总量将达到11450亿斤以上。从供求关系看，我国粮食虽然连续6年丰收，但仍然处于紧平衡状态。满足2020年的粮食总需求，今后10年，每年至少要增产粮食80亿斤，确保粮食安全的任务十分艰巨。
表41997-2008年海关进口粮食品种数量 （单位：万吨）
资料来源：2009年中国农村统计年鉴。
二是随着工业化、城乡一体化的推进，消费食物的多样化、优质化趋势将加强，动物蛋白食品的消费数量会越来越大。目前，城镇居民的肉类消费算上户外消费，大约有40公斤，已是中国人比较合理的消费量。中国农民年人均肉类消费只有19公斤，随着城乡一体化进程的加快，意味着饲料粮消费将进一步增长。同时，工业化也会带来对农产品加工需求的增长，利用粮食转化生物能源的趋势加快，能源与食品争粮矛盾日益突出，将会加剧粮食供求紧张态势。同时，城市化过程中的耕地占用，也会对未来的粮食生产构成制约。
表5 2001-2005年国内玉米饲用消费及企业加工消费情况（单位：万吨）
资料来源:国家粮油信息中心。
三是从国际市场看，粮食供求总体也呈偏紧态势。受人口增加、生物燃料发展等因素影响，粮食需求将继续呈刚性增长；受经济衰退、气候变化、许多发展中国家粮食生产水平相对较低等影响，世界粮食生产的不确定性在增大，2007年的库存量已跌至25年来的最低水平。尽管这几年产量有所增长，但受各种因素的影响，供求关系仍然趋紧。特别是2010年受俄罗斯、乌克兰和哈萨克斯坦等国持续干旱等因素影响，全球小麦减产，部分国家调低粮食产量预期，加剧全球粮食紧张形势。我国利用国际市场来弥补国内个别品种供给不足不仅成本高、风险大，可供我国进口的粮食资源十分有限。
表6 近年世界小麦平衡表（单位:百万吨）
资料来源：联合国粮农组织《作物前景与粮食形势》2010年9月第3期。
未来，紧平衡将是我国粮食供求的一种常态。根据农业部的推算，2015年，我国粮食产需缺口将达到2200万吨，2020年达到2800-2900万吨。上述这些因素，都将加大我国粮食供需总量平衡和市场调控难度。
（二）粮食供给能力提重受限
一是耕地面积逐年减少。尽管实行最严格的耕地保护制度，但受农业结构调整、生态退耕、非农建设用地等因素影响，耕地数量逐年减少。2001-2007年，全国耕地面积由12761.58万公顷减少到12173.52万公顷，年均减少98.01万公顷。按此速度，到2020年，全国耕地面积将减少到10899.39万公顷(163491万亩)。这会对未来的粮食生产形成制约，损害粮食安全基础。
表71997-2008年全国耕地面积保有量和当年减少耕地面积对比
资料来源：根据国土资源部及中国统计年鉴数据整理（注：由于统计口径的不同，有些数据可能稍有出入）。
二是水资源短缺，干旱威胁严重。水是农业的命脉，我国人均水资源占有量约2100立方米，仅为世界平均水平的28%，且水资源时空分布不均衡。作为粮食主要产区的华北平原，由于超采地下水，已经出现9万多平方公里的世界最大“漏斗区”。缺水成为粮食主产区增产的制约因素，同时，水资源污染严重。据统计，全国1200条河流中，有850条河流受到严重污染。环境和水资源污染降低了我国粮食农产品的质量，也制约粮食生产的增长。
三是自然灾害威胁较重。近年我国自然灾害多发、频发、重发，对农业生产尤其是粮食供给造成极大的不便。上世纪80年代全国年均农田受灾面积3400万公顷，成灾面积1667万公顷，90年代年均受灾面积4467万公顷，成灾面积2267万公顷，全国农田平均受灾率达35％。新世纪以来，全国成灾面积仍未有大的好转，2000-2005年6年平均每年农田受灾和成灾面积分别达4741万公顷和2704万公顷，与20世纪90年代接近或偏多，严重的2003年成灾面积达到3252万公顷，严重影响了粮食产量的稳定增长。目前，突发性极端天气增多，病虫害多发、频发、重发，旱涝灾害特别是干旱缺水状况呈加重趋势，对稳定粮食生产发展构成严重威胁。
表8 1997-2008年全国受灾和成灾面积（单位：千公顷）
资料来源：国土资源部网站。
四是农田水利基础设施薄弱。我国现有农田水利设施大多建于上世纪50-70年代，主要靠组织农民投工投劳开展冬春修维持正常运转。长期以来，由于缺乏投入，建设标准低、历史欠账多，特别是实行农村税费改革取消“两工”后，小农水利建设投入剧减，由1998-1999年的100多亿个工日锐减到目前的不足30亿个工日，导致相当一部分工程运行状况急剧下滑，超期服役、带病运行，老化失修、淤塞渗漏，效率低下、效益衰减。目前，农田有效灌溉面积所占比重为48%，抗御自然灾害的能力比较低。
（三）农民种粮的积极性不高
尽管近几年粮食价格稳步上升，但农民种粮收入仍然不高，特别是与从事其他产业相比，种粮比较效益明显偏低。从2004-2008年，由于物质费用和其他成本上升，全国稻谷、小麦、玉米三种粮食平均每亩成本从395元增加到562元，增加42%；亩均净利润从197元下降到186元，下降5.1%，人工成本从141元增加到175元，增加24.1%。农业生产成本的上涨，使得种粮比较收益快速减少，农民主动投入粮食生产的积极性受到抑制。
表92005-2008年三大粮食作物总的每亩平均成本及利润 （单位:元）
资料来源：历年中国农村统计年鉴。
表102004-2008年三大粮食作物的每亩成本及利润 （单位:元）
资料来源：历年中国农村统计年鉴。
（四）农业科技支撑能力不强
我国农业科技支撑能力不强。农业科技进步贡献率为48%，而发达国家一般在60%-80%，比发达国家低20个百分点左右。农业科研与生产结合不紧密，基础性研究比较薄弱，创新能力不强，科技到位率低。同时，我国的化肥、农药利用率以及微生物农业、精准农业、基因工程等新技术的推广应用均落后于发达国家。我国农业研究投资支出占农业GDP的比重已经下降到发展中国家的平均水平之下，***府农业科研投资的68%集中于大宗谷物类产品。非谷物类农产品生产、加工、销售方面的科技投入严重不足。同时，种子产业发展存在育繁推脱节、育种水平低、种子企业缺乏竞争力、市场监管技术和手段落后等问题。
（五）我国大豆与植物油对外依赖程度大，潜在风险增加
近年来，我国大豆进口依存度超过70%，大部分的进口源由四大国际粮商（嘉吉、ADM、邦吉和路易达孚）控制，大豆的定价权基本上由其掌握。目前,国内生产已经不能替代进口大豆与植物油。根据测算,按国内亩均产量计算，2008年进口食用植物油与大豆生产相应需要农作物播种面积约5亿亩，相当于国内现有播种面积的20%。我国现有耕地18.17亿亩，年播种面积23.4亿多亩，其生产用途分配如下:粮食16亿多亩，蔬菜2.5亿多亩，油料近2亿亩，棉花进0.9亿亩，其余作物总计2亿多亩。无疑，再将数亿亩用于油料生产是不可能的。2008年11月，海关总署更发出预警，跨国投资企业丰益国际企***垄断国内非转基因大豆的市场。此外，在粮食领域，一些外资企业开始在粮食主产区开展粮食收储和加工，并且向农资供应和粮食种植环节延伸。2010年夏天，外资企业加入到了“抢粮潮”的行列。日前，丰益国际集团投资的“益海嘉里”粮油项目首次在山东、河北等地介入粮食收购环节，而且其收购价明显高于市场价。从农业产业链条来看，外资对我国农作物种子的控制日益加深。在山东寿光，80%的蔬菜品种为“洋品种”，有的洋种子每公斤价格甚至超过了黄金。这些必须引起警惕，否则威胁农业生产。
三、保障国家粮食安全的***策建议
“十二五”时期是全面建设小康社会的加速阶段，也是加快经济结构调整、转变农业发展方式、为国民经济持续稳定健康发展奠定基础的重要时期。适应这一形势要求，保障粮食供给，确保国家粮食安全应重点突出以下几方面：
（一）坚决确保耕地资源和水资源“两条生命线”
一是进一步严格执行和完善现行水土资源使用的***策法规,做到令行禁止，建立相应的资源损失问责制度和经济赔偿制度，以保证有限的资源能够足量投入粮食生产；二是进一步合理规划国土利用与开展大规模国土整治,使产业、人口、城市发展布局与水土资源的有效、节约、可持续利用相协调；三是全面启动对水土资源的有偿使用，对重要水土资源保护区的地方***府与居民给予经济补偿，鼓励节约保护使用水土资源的技术创新与推广使用，促进有限水土资源的节约和高效利用。
（二）完善补贴制度，逐步提高粮食收购价格，给农民以稳定的持续性预期
逐步增加直接补贴的资金和规模，扩大良种补贴和农机补贴范围，完善粮食直补、农资综合直补等各项对农民收入的补贴制度，形成稳定的粮食补贴增长机制。参照社会平均工资上涨幅度或物价上涨幅度，提高粮食收购价格，给农民以稳定的持续性预期，从根本上提高粮食综合生产能力和供应保障能力。
（三）加大农业科技水平投入力度，提高粮食生产的科技水平和市场竞争力
一是积极推进建立以***府为主导的多元化、多渠道农业科研投入机制，支持与粮食生产相关的基础性、前沿性科学技术以及流通领域先进技术研究和应用。二是提高粮食生产设备、设施、方法的科技含量，引导新品种、推广新技术、培训新知识、示范新机制。三是加快现有农业科学研究和农业技术推广体系的改制、整合,根据粮食科研和生产实际，推广一批品质优、单产高、适应性强的主导品种和优质高产、节本增效、防灾减灾、标准绿色的粮食生产实用技术。
（四）高度重视食物的国际供给稳定，建立坚固的战略支撑点
将来进口粮食、食用植物油与油料是保障我国食物供给的重点。增加供给的渠道，一方面是国内努力生产，另一方面是保障进口，后者将是增加供给的主渠道。因此，首先要保持与美国、加拿大、巴西等粮食、食用植物油与油料出口大国的良好贸易关系，并尽快在土地丰富的国家建立生产基地，基本稳定粮食进出易。其次，要特别加强对非洲等食物极端短缺国家的农业发展支援，帮助其加快农业发展，一方面尽国际义务，与国际社会一道努力帮助其逐步缓解饥饿困境，实现其温饱；另一方面，与其建立良好的农业开发关系，改变目前主要依靠南北美洲两个进口支点的局面，建立新的战略支撑点。
（五）对重要农产品主产区实行全方位保护，保障重要食物数量增加、质量可靠、流通及时
目前已经对粮食主产区实行的耕地、价格、基础设施、财***、贷款等支持和保护***策，应当扩大到重要的食用植物油料、肉类、蔬菜、水产品、水果等生产基地。特别要综合运用财税、价格、金融、法律等多种手段，建立对重要农产品主产区的***府与农民的利益补偿制度。改变目前“种粮大县、财***穷县”的现象,形成粮食稳定增长、农民持续增收的长效机制。
（六）完善食物及粮食安全预警系统
目前我国食物及粮食供给与消费的基础情况，实际是不清楚的。如耕地面积，过去长期公布为16.5亿亩，上世纪90年代后期修正为21亿亩，进入本世纪初又调整为18.5亿亩。粮食产量与库存，也存在不少重大疑问，比如2009年公布的国家粮食库存2.254亿吨，而社会其它库存如农户存粮却未统计，过去曾经统计约1.5亿吨以上，如此推算，全国粮食总产应当在5.5亿吨左右。基本情况不清楚、不准确，往往导致宏观决策的困难与调控的错位。应当尽快改变这种状况，一方面，建立常规的食物及粮食的土地、生产、消费、营养统计调查系统；另一方面，建立食物及粮食安全预警系统。作为人口众多与农业资源紧缺的大国，确切掌握食物及粮食安全信息是非常必要的。
（七）运用价格、税收手段促进食物的合理生产与科学消费
目前我国食物供求存在着生产资源贫乏与产供销各个环节浪费并存、部分人口营养过剩与相当人口营养不足并存的状况，显然不利于保持食物供给的长期稳定。可以考虑在逐步提高主要食物生产价格、鼓励增加产量的同时，对在家庭之外用餐征收粮食消费税，并以所征税收设立粮食生产与消费基金，用于支持生产和救济营养不足人口。
（作者单位：***发展研究中心）
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