学文网【摘要】自1999年最高院《人民法院五年改革纲要》，法官员额制改革已经进行了十几年的进程，十八届四中全会更是将其推向改革前沿，但员额制究竟是什么，实现法官员额制的必要性，以及实现法官员额制从哪些方面进行，本文结合各试点法院员额制改革的经验，从为什么建立、如何建立、怎么样建立几个方面进行论证。
【关键词】司法改革；法官员额制；去行***化
一、何谓法官员额制
所谓法官员额制度“是指在法院现有编制内，根据审判工作量、法院所辖区域人口、经济发展等因素，确定法院的法官员额，把真正符合条件的审判人员确定为法官，形成由法官、法官助理组成的新的审判运行机制。”①从这个定义中这几个因素：1、决定法官员额的几个方面主要是：审判工作量，法院所辖区人口，当地经济状况。2、主要目标是形成“法官-法官助理-书记员”三人配合的新的审判运行机制。要想实现以上目标，那么首先要提出的就是为什么建立法官员额制，即建立法官员额制的必要性；其次是分析目前试点法院改革的利弊，找出这些弊端的原因；再次是如何建立法官员额制，主要从哪几个方面着手并对我国员额制改革提供意见和建议。本篇文章将从以上几点进行分析论证。
二、建立法官员额制的必要性
自1999-2004年度的《人民法院改革纲要》开始，法官编制就被纳入改革方案之中，至2001年《中华人民共和国法官法》修改，增设第五十条：“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。”法官员额制已被正式赋予合法性，成为法院改革目标之一。十八届四中全会提出了“建设高素质法治专门队伍，把思想***治建设摆在首位，加强立法队伍、行******队伍、司法队伍建设，畅通立法、***、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，健全从***法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，完善职业保障体系。”的要求，司法改革再次走到了风尖浪口，法官员额制也在实践中不断改进。
（一）法官员额制有助于实现公平正义
正义是司法程序所企求的目的，“一般地说，法是一种以制度手段实现其效力的规范，而正义则是一种使法正当化的文化价值。因此，正义可以说是一个***治、宗教、经济、家庭，以及其他出自一个或多个社会文化的制度性价值的综合体，并以之为法的基础。”②中国向来重视人的作用，而个人微小的作用共同汇聚成司法改革的大马车，一直有人提出“司法应当考虑群众的感觉”③，十八届四中全会提出要“保证公正司法，提高司法公信力，司法公正对社会公正具有重要引领作用。必须完善司法管理体制和司法权利运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”④这对法官的要求便是法官的职业化，法官的职业较之一般公务员具有专业性这一特点，强调法官个人的专业特点与人格魅力，在“以事实为依据，以法律为准绳”的司法理念下进行活动，通过一系列活动使当事人感受到公平正义，只有真正实现法官的专业化，才能更好的助力司法改革，保证真正优秀的法律人才担任法官，进而使得一部分不能胜任审判工作的法院相关人员退出法官序列，使真正优秀的法律人做法官，使得公平正义不被束之高阁。
（二）法官员额制与法院改革相匹配
“法院是横亘在***府与个人之间，对公民个人自由提供了保护的屏障，在国家权利和个人自由之间发挥着平衡作用，法官的功能是在个人权利与***府权力之间起着调节作用，这种调节作用是通过裁判案件来实现的，正如美国联邦最高法院法官威利斯・V.德万特所云：……审判人员……是整个审判体系的平衡轮，起着维持个人权利与***府权力之间的调节作用。”⑤近些年的法院改革着重于审判方式、审判程序的改革，这些改革已经取得了可观的进步，这其中少不了工作在司法一线的法官们的努力，在审判程序改革之后，法官员额制的改革是蓄势待发，只有合理的人力资源制度，加之合理的诉讼程序，才能使法院最大程度的发挥“调节作用”。
（三）法官员额制改革是实现人力资源优化配置的良药
“2014年，最高人民法院受理案件11210件，审结9882件，比2013年分别上升1.8%和1.7%；地方各级人民法院受理案件1565.1万件，审结、执结1379.7万件，结案标的额2.6万亿元，同比分别上升10.1%、6.6%和15.7%。”⑥目前我国法院“案多人少”的状况突出，有限的司法资源就更应该发挥最优化的作用，将现有法官队伍进行重新的排列组合，重新调整法院职位，能够激活整体活力，催生战斗力。“法官员额制的核心价值就在于建立职业化的法官队伍，为实现司法公正提供人力资源方面的保证。”⑦现代社会生产效率的提高在于社会分工的日趋精细化，最大化的实现每个人的价值，法官员额制改革要求建立“审判法官-助理法官-书记员”的模式，在这一模式下各个岗位上的人员更加充分发挥自己的优势，实现人力资源的优化配置。
（四）法官员额制对于提高法官的社会认同感有积极作用
培根在《论司法》一文中指出：“为法官者应当学问多于机智，尊严多于一般的欢心，谨慎超于自信。”⑧培根进一步指出：“法官在审理案件的职分有四：审择证据；约束发言勿使过长、重复及泛滥无关；重述、选择、并对照已发言论；指示批判底准则。凡有超过这些职分者过多，而这种情形不是出自炫耀多言，就是出自不耐听讼，不然就是由于记忆力不佳，再不就是由于缺乏公平的注意力。”⑨
英美法系国家的法官备受尊重，一方面是英美法系对裁决既判力的尊重；另一方面大概也源于这些法官廉洁和公正的品格。且英美法系的法官基本都是已经进入不惑之年，他们已经达到人生的成熟阶段，并在人情世故方面有一定阅历之后才就任法官之职，法官在他所生活的社会里是显赫和受到尊敬的人。
目前，我国公民的法治素养不高，以至于出现一些上诉不如上访，法官不如父母官的民间说法，这也再次反映了司法公信力的缺失，以及法官的社会认同感低。法官员额制之后，将“法官”这些现象排除在外，提升法官的个人形象，才能有助于提高公民对司法的信任、对裁判文书的信任，以及对法官的信任。
三、当前法官员额制试点的实证分析
在2004年确定的十八个试点法院中，从其披露的数字中，将中央确定的39%作为一个红线，逐渐形成法官-法官助理-书记员的审判单元，这些改革取得了一定的成效，包括法官数量的精简，办案效率的提高，以及结案率的提高，息诉率的提高等。
（一）深圳试点法院
2014年，深圳法院制定《深圳市法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》。其中引人注目的就是将法官列为在综合管理类、行******类、专业技术类之外的第四类公务员，还将法院工作人员划分为法官、审判辅助人员和司法行***人员，明确了各类工作人员的职责划分；还从法院工作人员的分类化管理入手，法官按级别考核和晋升，还具体划分了每一级法院中法官等级的划分比例；还提出法官不能兼任司法行***岗位领导等措施。这些制度的设计可以看出深圳法官员额制改革较为彻底和具有较强的可操作性。
但从其改革方案也不难看出妥协之处：一是法官额比例较高。数量达现有法官的60%-65%，大致等同于现有审判岗位上的法官数量，换言之，改革基本上仅局限于免除了现有行***岗位上法官的法官资格；二是依现有法官等级确定待遇。现有法官等级基本上是以“行***职级+工作年限”评定的，反映出改革对既得利益的迁就。
（二）上海试点法院
2014年6月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《上海市司法改革试点工作方案》。较深圳方案而言，上海方案除职业保障更为具体细化外，还率先探索建立法官、检察官员额制，即把法院、检察院工作人员分为法官、检察官，法官助理、检察官助理等司法辅助人员，以及司法行***人员三类。在改革中，上海确定了三类人员分别占队伍总数33%、52%、15%的员额比例。在上海这种经济发达地区，在当前相关诉讼制度并没有同步改革到位的情况下，33%的员额法官，能否承担起当前的审判任务，无疑是最令人关注的。当然，上海法院设定了3-5年的过渡期，在这一过渡期，相关的诉讼制度、合议制度、助理制度能否同步改革调整到位，将决定上海方案最终的成败。
（三）贵州试点法院
2014年11月，中共中央批复通过了《贵州司法体制改革试点方案》，贵州省也进行司法体制试点工作，并在花溪区法院、遵义市汇川区法院、榕江县法院、贵定县法院进行了法官员额的遴选，试点法院员额制法官首次遴选的数量根据案件量，结合辖区人口数量、交通状况、司法基础等因素进行测算，原则上不超过各试点法院中央***法专项编制数的30%，科学确定试点法院各年龄段员额制法官比例，努力形成老、中、青员额法官年龄结构合理梯次，原则上36至50岁的员额法官不低于50%，35岁以下和51岁以上的员额法官应各占适当比例。最终贵阳市花溪区法院30名，遵义市汇川区法院29名，榕江县法院20名，贵定县法院20名。花溪区法院院长吴莎介绍了该院司法改革工作开展情况。据了解，花溪区法院作为全省第一批司法体制改革试点法院，从2015年1月起开展以“主审法官为中心”的审判权运行机制改革工作，在区法院推行“主审法官+法官助理+书记员”的办案团队管理模式。“司改新机制运行一年，该院收案7017件，审结6375件，同比分别上升37.99%和35.09%，法定审限内结案率98.33%。在人员基本未增加的情况下，全院裁判法官人均结案数346件，同比提高267件，其中民商事裁判法官人均结案数达405件。在已审结的新收案件中，二审改判发回重审率为0.44%，同比下降1.32个百分点；一审息诉服判率87.39%，同比上升1.44%，高出全市两级法院平均水平7个百分点。在案件大幅上升的情况下，实现办案质效、改革成效、司法公信力的进一步提升。与此同时，法官责任心明显增强，因司法责任制法官对案件终身负责，法官对于权力的行使更加慎重，自我约束力增强，学习更加主动及时，同时落实反干预办案相关规定，抗干扰能力提高。”⑩
法官员额制在全国试点法院已经进行的如火如荼，但是法官员额制改革仍然面临着诸多问题，仍需要我们不断进行探索与实践。
四、建立健全法官员额制的对策及建议
（一）如何确定法官员额
要想建立法官员额制，首先解决的问题就是通过哪些因素来确定法官员额，最终确定多少的限度。那么，究竟中国有多少法官才够用呢？在提出这个问题之时，总有人将中国的法官人数与其他国家做横向对比，“比如下面这组数字，在2012年，部分国家每10万人口对应的法官数量依次为：美国0.6个联邦法官、9.99个州法官；英国6.77个；德国24.46个；法国9.5个；日本2.73个；我国则是14.4个。”以上数据中我国的法官人数趋于中间水平，但是在现实中为何如此“江郎才尽”，这其中：首先，我国与英美法系国家的法治起点不同，导致在制度设计上并没有达到完善状态；其次，由于历史文化背景的不同，公民对裁判文书的服判率、主动执行率较低，导致每一个案件都不得不花费更多的司法资源；最后，因为法院司法、行***不分家，这个数据中还包含着一部分法院行***岗位的法官，他们享有法官等级，但却不进行具体案件的审判。
2002年，最高人民法院曾在《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》提出，要“在综合考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平各种因素的基础上，在现有编制内，合理确定各级人民法院法官员额。”这并没有对如何确定法官员额给予一个明确、具体的操作方案，在目前的几个试点法院中，都没有形成一致的操作方法。
从以上试点法院的改革可以看出，其划分员额所依据的标准主要有：审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平等。而且从试点法院的改革中可以看出目前我们首先要做的就是将一部分法官圈入员额制内，在员额制内，法院内部的行***级别并不是区分办案的标准，而且划分出来的资历较深的法官可以将自己多年的办案经验“传授”给年轻一批法官，使这些经验得到传承。在法院庞大的行***系统中，多少经验丰富的法官最终走向了行***岗位而不具体参与办案，让这些经验丰富的老法官参与到办案中来，这不仅有利于法官个人价值的实现，也有利于抑制冤假错案的出现。
（二）哪些法官能够成为员额制内的法官
其次需要解决的是哪些法官能够进入员额制，由什么机关来选任，在试点法院中普遍的做法是综合该法官的任职年限、办案数量、办案质量来进行确定，可以将其具体归结为以下几个方面：1、能力标准；公正是司法的第一要义，司法的主要职能在于解决纠纷，因此案件裁判之后所取得的效果应该是我们所考虑的第一要素。可以综合考虑办案数量、办案质量、在合议庭中的贡献等来考核该法官的综合能力；2、任职年数；法官的生活经验、生活阅历、办案经验等因素都是经过时间沉淀下来的，也都会对裁判结果产生巨大影响，综合考虑该法官的业务年限以及业务经验，使这一批经验丰富的法官成为法院办案的中坚力量。3、个人品质；“遵循自我克制原则的彬彬有礼的法官，负载的是长期的司法历史凝聚而成的文明精神，他们的存在，通过对社会的示范和塑造作用，也推动着文明的进一步发展，从司法文明拓展到整个社会的文明。这种对社会的示范和塑造作用，是通过法官受到尊重的社会心理机制得以发挥的。”
（三）建立相应的保障制度
员额制的改革不是孤立的，否则将陷入孤舟难行的境地，其与中国法院改革是齐头并进的，相关制度的完善也是亟待完成的。
1、简化行***岗位，未进入员额制的法官合理分流。通过各试点法院的改革，都将法官员额控制在30%左右，那么剩余的那部分该如何进行分流呢，该部分人员主要包括：大部分中青年法官、长期在行***岗任职的法官、年龄较大不具备学习能力的临退休法官。首先，要精简行***岗，在员额制确立之后，法官不在兼任行***职务，意味着“一岗一职”，那么法院庞大的行***系统就可以进行精简，实现精简高效。其次，将上述剩余人员分流到审判辅助人员、书记员等岗位，这些人已在法院内部学习过，更了解法院的工作内容，因此将这部分人员按照审判法官-审判助理-书记员的模式进行分流，按照各自岗位不同的职能要求、技术要求进行分流，助力法官员额制。
2、法官分类管理制度
在深圳市的改革试点法院中就已经提出了将法官分类管理，将法官按照序列分类管理，这样一方面使得法官收益得当，激发各级法官的积极性，提高诉讼效率。我国法官共分为十二个等级，按照不同等级、不同办案量进行管理，实行奖励机制，案件数量与质量与法官等级、薪资报酬相挂钩，多劳多得。
3、完善法官退出机制
法官是有进有出的，因年龄、身体状况、晋升等原因，法官都有离开审判岗位的时候。因此，确定了法官名额，提高了法官的待遇，还应建立和完善法官退出机制。法官入额前须承诺遵守司法职业操守，完成办案任务，承担办案责任。 因此建立和完善法官的退出机制有助于减少法官的后顾之忧，增强法官的内部流动性。
4、完善诉讼分流制度
把相当一部分简单民事案件和轻微刑事案件分离出来，进入简易程序审理。扩大民事速裁程序，包括简易程序、小额诉讼程序、特别程序等的适用，实现案件分流，节约司法资源。
改革是对一个整体的改革，而不是针对某一个点，因此法官员额制改革也是整个司法人事系统的改革，但是，员额制改革的目标并不在于追求一个具体比例，最后还是落实到具体的审判工作，即能够高效、公正的审理案件，节约司法资源，实现各项资源的优化配置。
注释
①柳福华，柏敏：法官职业化运作与展望[M].北京：人民法院出版社，2005：379.
②张建伟：《司法竞技主义-英美诉讼传统与中国庭审方式》[M]，北京大学出版社，2005，第261页
③高一飞教授在2011年出版的《司法改革的中国模式》中所述
④十八届四中全会公报
⑤张建伟：《司法竞技主义-英美诉讼传统与中国庭审方式》[M]，北京大学出版社，2005，第89页
⑥2015年最高人民法院工作报告―2015年3月12日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上
⑦范明志：法官员额制的核心价值[N]，人民法院报，2014年11月10日
⑧李念培、孙正达著：《英国》[M]，世界知识出版社1987年版，第118页
⑨转引自：张建伟：《司法竞技主义》[M]，北京大学出版社，2005，第82页
⑩四定促四化 花溪法院司法改革取得新成效[EB/OL]. http：///fyxw/6343.jhtml
?何帆：法官多少才够用[N].人民法院报，2013年6月7日
?张建伟：《司法竞技主义-英美诉讼传统与中国庭审方式》[M]，北京大学出版社，2005，第97页
?郭伟清：落实法官员额制全面推进人员分类管理改革[N]，人民法院报，2015年2月9日第4版
参考文献
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[3]何帆.法官多少才够用[N].人民法院报，2013年6月7日.
[4]吴如玉，董邦俊.法官任职现状及其制度设计思考―以“法官员额制”改革为论述背景[J]. 江西科技师范大学学报，2015年第5期.
[5]丰霏.法官员额制的改革目标与策略[J].当代法学，2015年第5期.
[6]范明志.法官员额制的核心价值[N]，人民法院报，2014年11月10日.
[7]于建平，王蕾.改革的勇气与衡平的智慧―法官员额制之实证探究与推行策略[J]，山东审判，2015年第3期.
[8]亓宗宝.基层法院视角下法官员额制的现实思考[N]，人民法院报，2015年1月28日
[9]赵蔚.浅议法官员额制改革[N].江苏法制报，2015年8月11日.
[10]宗志强.如何构建和完善员额制改革下的法官选拔和退出机制[J]，山东审判，222（31）.
作者简介
苏晓梅（1993.1.5-），女，山西忻州人，贵州大学法学院诉讼法专业研究生，研究方向：司法制度。
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