学文网公共基础设施篇1
摘要：在对城镇基础设施和公共服务设施（简称“两个设施”）投资建设回顾、反思的基础上，根据国家“十二五”规划的总体构想，围绕城镇“两个设施”发展的长远要求，打破就资金谈资金的狭隘视角，从投资体制创新、筹资渠道拓宽与投资方式转变三个方面寻求突破，提出建立分主体、分渠道、分方式的“两个设施”多元化资金供给模式与融资组合方式，推进城镇“两个设施”投资建设持续、健康、快速发展。
关键词：基础设施；公共服务设施；投融资模式
中***分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1000176X（2013）04003507
一、城镇基础和公共服务设施的基本界定
城镇基础设施和公共服务设施（简称“两个设施”）是城镇发展水平和文明程度的重要支撑，是城镇经济和社会协调发展的物质条件。按照功能和形态的差异，城镇基础设施是城镇生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称。工程性基础设施一般是指能源系统、给排水系统、交通系统、通信系统、环境系统、防灾系统、地下公共设施及附属设施等市***基础设施；社会性基础设施则指行***管理、文化教育、医疗卫生、商业服务、金融保险、社会福利等设施。公共服务设施是指为社会公众参与社会经济、***治、文化活动等提供保障服务的设施，主要包括加强和促进教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业发展的设施等。如表1所示。
二、城镇“两个设施”建设仍然面临巨大发展压力
从纵向来看，城镇“两个设施”的投资建设有了较快的增长，但是按照国际标准，对比全面建设小康社会的要求，可以比较出明显差距。根据统计资料分析，各国城镇基础设施（市***公用设施部分）投资一般占GDP的3%―4%，占全社会固定资产投资的10%―15%。联合国社会发展部推荐发展中国家市***公用设施投资占国民生产总值的3%―5%，占房地产开发投资的50%―100%。2009年我国城镇基础设施投资额为10 642亿元，占当年GDP的317%，占全社会固定资产投资的47%，占全年房地产开发的293%，尚未达到联合国推荐的标准。
1城镇基础设施建设适应不了城镇化发展的需要
伴随着城镇规模的快速扩张，城镇基础设施相对滞后影响了城镇综合服务功能的完善。首先，城镇公共交通设施建设不足。大运量公交系统、公交场地建设，公交换乘枢纽设施建设，公交专用道建设不足，城镇交通拥堵严重。其次，城镇污水与垃圾处理能力不足。城镇生活垃圾集中的收集、清运、处理能力、污水处理能力仍然明显不足，远远满足不了城镇环境保护的功能需求。再次，城镇供水、排水设施严重不足。在全国600多座建制市中，有近400座城镇缺水，其中缺水严重的城镇达130多个，全国城镇每年缺水60亿立方米。最后，城镇民用燃气水平低，能源结构不合理。居民使用液化气，燃料气化普及率与先进国家相比差距较大，由此造成的燃料浪费和环境污染现象严重。
2城镇公共服务设施满足不了社会民生的要求
伴随我国城镇规模的快速扩张，城镇卫生、教育、养老、住房、文化体育、社会保障等等设施发展不足的矛盾日益突出。首先，城镇医疗卫生服务设施覆盖不足。我国80%的医疗资源集中在大城镇、大医院，中小城镇医疗资源严重短缺，城镇社区卫生服务机构（包括社区卫生站或卫生室）更是不足，看病难、看病贵的问题突出。其次，城镇教育服务设施短缺。城镇中小学原本不足的教育资源不适应持续增加的农民子女就读的需要，不少城镇只能采取挤占学校功能用房、增大班级名额等应急性办法扩大学校容量。公办幼儿园（学前教育）容量不足、供需矛盾凸显，上学难、上学贵的问题依然存在。最后，城镇保障住房严重不足。在全国城镇低保家庭中，各级***府通过各种方式已解决的住房困难户仅占7%左右；在全国已开展廉租住房的城镇，其覆盖率仅有1%。大量农民进城的保障房需求更是无法满足。上述问题的存在，已经严重影响到经济发展和人民物质生活水平的提高，不利于城镇中心职能和多功能作用的发挥。
三、城镇“两个设施”投融资体制需要重新构造
1“谁来投资”――城镇建设投资主体单一，职责不清
由于各级***府在城镇“两个设施”建设中的投融资职责分工不尽合理，“过度依靠地方财***和市场化的融资渠道解决”[1]，这使得财***实力薄弱、征税权力和征税面小、融资权限小、可支配财力不足的城镇级***府承担了主要投资建设的职责，中央***府和省级***府职责分担不足。据统计，1994―2005年期间，中央财***收入占全国财***收入的比重平均为52%，地方各级***府平均为48%，而同期中央所承担的事权平均在30%左右，地方则达到70%左右。2010年，中央财***收入占全国财***收入的比重下降为501%，地方财***支出占全国财***支出的比重为822%。由于地方***府投资盘子过大，财***支出范围过宽，必然挤占最需要支持的社会事业发展的投资需求，造成公益性教文卫的资金供求缺口不断扩大。为了弥补财***性建设资金的不足，很多城镇***府过度负债，造成城镇“两个设施”尤其是公益性设施建设的巨大投资缺口。同时，大量的社会资本（民营资本与外资）受制于形形色色的行***壁垒而难以进入，城镇“两个设施”建设投资主体多元化的格局尚未真正形成[2]。
2“钱从哪来”――融资结构不合理，来源渠道狭窄
城镇“两个设施”建设具有投入规模大、建设周期长、运营成本（建成维护和维修费用等）高、资金回收慢等特点，需要稳定的、长期的、低成本的投资来源渠道相匹配。然而，目前城镇“两个设施”主要依靠有限的财***投入、难以持续的土地经营与中短期的银行贷款三个渠道来筹措建设资金，缺乏多样化、多层次的融资渠道，很难在资金市场上筹措到匹配资金，蕴含了相当的融资风险，无法持续性地保障建设资金的来源。狭窄而单一的融资渠道使得建设项目的资金链很容易断裂，不适应城镇建设健康稳定发展的需要。将一些不产生收入流量、难以采取市场化运作、完全应该依赖***府财***性资金投资建设和管理的非经营性项目和纯公益性项目推向市场，消除依赖银行贷款等途径维持建设与运营，资本金与融资能力欠缺，供给能力不足等体制弊端。近年来，城镇基础设施投资中，来自中央财***、外资、自筹资金的部分所占比例呈逐渐下降趋势，而来自地方财***、国内贷款的资金所占比例呈上升趋势。如表2所示。
3“钱如何用”――***企事界限不清，项目资金低效运行
从整体上，城镇“两个设施”主要靠“各城镇***府及由其授权的国有企事业机构以垄断方式投资建设和运营”[4]，存在***企事投资界限不分，不同性质项目（经营性、准公益性、公益性）捆绑运行，投资运营的责权利难以统一，地方***府融资平台内部的资产收益率低下、法人治理结构不完善、责权不清晰、操作程序不规范以及***企不分等问题，使得城镇“两个设施”建设仍然面临投资大、成本高、效益低的体制性弊端。因此，按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，形成多元投融资主体责权利相统一的机制，引入必要的竞争机制，创新投资方式，提高投资效益。
四、创新城镇“两个设施”多元化投融资模式
以科学发展观为指导，以不断满足城镇居民日益提高的基础设施和公共服务设施需求为出发点，以转变城镇发展模式和提高综合发展质量为主线，以体制和机制创新为动力，以建立多元化、多渠道、可持续城镇建设投融资新体制为目标，按照***企分开、***资分开、***事分开、***府与市场中介组织分开的要求，在各类投融资主体之间形成合理分工。实现直接融资与间接融资、银行贷款和债券融资、土地融资与其他融资、***府投资和民间资金之间的合理搭配、相互协调，推动城镇基础设施和公共服务设施投融资走上良性、健康的发展轨道。城镇“两个设施”投融资模式的新制度框架如表3所示。
1公益性设施投融资体制设计
城镇公益性设施项目是指无收费机制、无资金流入的项目，包括城镇敞开式道路、城镇绿化、城镇照明、公共教育、公共卫生、公共安全、公共文化、公共体育等设施建设，理应由***府部门完全负责，实施***府保障型的投融资体制。城镇公益性设施建设项目的内容与特征如表4所示。
（1）实施***府主导、各级***府合理分工、合理负担的公共财***投资体制。理顺各级***府之间的投资分工与协作关系，克服基层***府失灵，提高整个***府部门的融资能力的均衡性，保障基层***府有足够的履行公益性设施建设的投资能力。在保持城镇***府在城镇基础设施建设中的主导地位的同时，适当上移中央与省***府的部分“两个设施”投资职能。需要打破地方***府尤其是基层***府过多承担“两个设施”建设的格局，加大高层***府的投入。尤其在农村公路、基础教育、基层医疗、基层文化等公益性设施建设方面，应当加大高层***府的投资力度。如表5所示。
（2）拓展用于公益性设施建设的财***渠道。加大中央一般性特别是均衡性转移支付规模和比例，规范整合各类财***性投资支出，适度提高土地收入，国有资产收租分红收入、矿产资源收入、收费收入资产变现等补充公益性设施投资的资金，建立财***公益性设施投资基金。尝试运用发行***府公益性设施建设债券等金融手段筹集建设资金[5]，建立鼓励发达地区、国内外企事业、社会团体无偿捐献、捐建各种公益性设施的机制，提高公共财***投资保障能力。
（3）支持民间资本投资社会公益事业。***府保障公共教育、公共卫生、公共交通、社会福利等公益性设施建设的资金供给，并不意味着此类公益性设施的建设管理责任都需要***府部门独自承担。要打破行***垄断，大胆引进竞争机制，改变传统的投资配置方式，通过招投标、代建制、合同制等新型的投资方式，强化责任约束，提高公益性设施的投资运营质量与效率。
（4）支持社会资金捐建公益性设施。参照国际惯例，通过提高应纳税所得额的扣除比例等办法，大力拓宽民间资金捐建各类社会公益事业的途径，可以鼓励国内外大企业、民间基金会、社会团体和各界人士捐资给***府兴建各类公益性项目，也可以民间基金会等名义直接出资兴办公共教育、社会福利、公共交通、社会保障及其他社会公益性设施，形成公益性设施建设项目以国家投资为主体、社会资金广泛参与捐建的多元资金筹措机制。
2准公益性设施项目投融资制度设计
准公益性设施主要涉及基础设施、能源、交通邮电运输业、地质勘探业、基础研究、基础原材料、城市公用事业以及高等教育、医疗服务等社会事业。准公益性领域不同于一般竞争性领域与公益性领域，有收费机制和资金流入，具有承担部分公共服务的职能，具有明显的外部性与一定的经营性，是由***府定价且不足以补偿成本的建设项目，属于市场失效或低效的部分，市场主体运行的结果将不可避免地形成资金供给的缺口。因此，对于***府包不下来、市场主体又不愿单独供给、收益不足以补偿成本的准公益性设施建设项目来说，应当创造条件，发挥***府投资与民间投资的合力作用，形成多层次的公私伙伴关系。弥补***府与国有资本投资的不足，从而扩大社会事业的资金来源。如表6所示。
（1）***府资助公共工程，带动社会资金跟进投资。许多具有较高社会效益和一定经济效益的准公益性项目，社会资金往往不愿或不敢单独介入，仍然需要以***府投资给予大力支持。然而，财***支持最大的效应不是填平补齐建设资金的缺口，而是通过先期投资、财***补助、资本金注入、信贷贴息、偿还应急债务等项手段，弥补建设项目现金流量不足与还贷能力缺陷，“提高投资项目财务生存能力”[6]，以较少财***资金，带动更大社会资金投入。也就是说，财***可以通过先导性投资，为社会投资奠定基础或开辟道路，消除社会资本的投资障碍，分担社会资本的投资风险，从而带动社会资本更大程度的投资跟进，形成“四两拨千斤”的投融资放大效应。
（2）创造条件发行市***收益债券。城镇基础设施收益债券与特定项目收益还债挂钩，具有信用等级高、融资成本低、资金来源稳定、融资期限长、流动性高、强化债务约束，优化项目融资结构等优势，可以作为未来准公益性项目主要的融资工具。在完善债券市场化发行、市场约束、风险分担机制和提高偿债能力的基础上，扩大地方***府发行市***建设债券的范围，扩大准公益性建设项目直接融资规模。
（3）改革与完善***策性金融。***策性金融，是指在***府一定财***资金支持下，以国家信用为基础，运用各种融资手段，按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率，直接或间接地贯彻执行配合国家特定的经济和社会发展***策，而进行的一种特殊性资金融通行为。***策性金融对于有一定的财务收益但又不能完全实现成本回收的诸如公共交通、城镇排水管网、供气管网、非营利性医院等准公益性的项目来说是必不可少的。按照多主体风险共担原则，***府应配合运用财***贴息、发行隐含财***担保的***策性金融债券、投融资收益补偿与应急偿债、税收优惠等多种形式的补偿机制，以保障项目收益与还款来源，从而保障金融资产安全与稳定的金融支持。
（4）大力发展非盈利性基金会。对于***府包不下来，市场主体又不愿单独供给、社会急需的准公益性设施项目，可以通过非营利性基金会，构筑集中力量办大事的筹资平台扩大投资来源。按照2004年民***部颁发的《国家基金管理条例》的规定，成立不以营利为目的、***享有民事权利和承担民事义务的法人组织即非营利性基金会。非营利性基金会可以是面向社会、企业、老百姓广泛募捐的公募基金会，也可以是个人、企业以自己名义设立、基金来源于特定个人或组织捐赠的非公募基金会。非营利性基金会可以为了使基金保值、增值而开展经营活动，但收益目的是通过合理使用来服务于社会公益事业与准公益性事业，谋求社会公共福利的增加和社会效益的最大化。 因此，大力发展非营利性基金会，可以为城镇教育、住房、医院、社会福利院、文化体育等公共服务设施扩大投资来源。
（5）有条件出让“有偿供给权”，扩大民间经营权投资。所谓“有偿供给”是指地铁、污水处理、公立医院等公共服务部门的经营者在经营相应设施时，可以合法地向设施或服务的享用者收取一定的使用费或服务费的行为。对于***府公共部门而言，这种“有偿供给权”本身就是一种资源，在自身缺乏建设与运营资金的情况下，公共部门可以把这种权力有条件地让渡给民间资本，使其依法获得投资收益和收取服务费用。从实际操作层面来看，***府转让“有偿供给权”可以通过公私合营、国有民营、国有民办等多种方式吸引社会资金在管理权上全面介入社会事业投资、建设和营运，形成管理权层面上的公私伙伴关系，分解公共部门的投资经营的负担。此外，有偿供给权还可以成为申请银行贷款的抵押品，获得金融资源的支持。当然，有偿供给权的转让必须通过充分竞争的方式获得。要通过市场竞争机制引入最好的管理者，不仅缓解公共资源的不足，而且提供优质的公共服务。
3创新经营性设施项目资金多元化供给模式
与公益性设施项目和准公益性设施项目不同的是，经营性设施建设项目的最大特点就是投资的社会效益（即外部性）较弱，经济效益最强，因而投资主体主要由企业来担任。但由于基础设施是关系国计民生的关键行业，具有明显的正外部性或效益外溢，也需要***府投资支持。但***府投入财***资源的目的是为了更好地发挥市场在资源配置中的基础作用。如表7所示。
（1）吸引民间投资参与国有企业改组改制。随着基础设施建设和公共服务设施建设市场的不断开放，价格和收费制度进一步改革，从优化国有资产战略性布局的全局出发，应当鼓励和引导有实力的民间资本通过参股、控股、兼并等多种途径参与市***公用事业单位的改组改制，具备条件的市***公用事业项目可以采取市场化的经营方式，“向民间资本转让产权或经营权”[7]。对于职业教育、教育培训、营利性医院、商业文化体育、商业性养（托）老服务、疗养院等具有经营性质的城镇公共服务设施来说，考虑到其具有市场需求大、个性差异大等特点，应当鼓励民间资本以独资、合资等方式进行投资建设，形成优质服务。
（2）大力发展经营性设施产业化投资基金。从发展前景来看，在***府支持下，可以鼓励社会资本设立制水、污水处理、燃气制储、热力生产、文化、体育、医疗等经营性设施的产业化投资基金。 以教育产业基金为例，厉以宁提出可以通过自捐的、借的、群众集资、个人投资、国家发行教育债券和校办企业上市等融资渠道建立教育产业投资基金。通过向社会（开始时可以面向机构投资主体私募，条件成熟时转为公开募集）发行基金股份，设立社会发展基金公司，吸纳分散的社会资金，为城市“两个设施”建设提供资本支持。还可以由中央和有关地方***府各自出资，并吸引社会资本投资参股，设立投资基金，对于文化、体育、医疗企业创业开发与运营给予专项资金支持，以加快产业化、规模化的进程。
（3）开展现代金融信贷服务。***府部门可以通过实施注资信用担保机构，适当降低项目资本金比例等***策，鼓励商业银行对以项目法人公司作为承贷主体、贷款项目资本金足额合法、贷款项目预期效益好、项目收益与还款来源有保障的经营性项目，扩大中长期开发性贷款。同时，还要积极争取国际复兴开发银行、国际开发协会、国际金融公司、亚洲开发银行等国际金融机构的贷款支持。
（4）积极扩大直接融资。鼓励投资实力强、主营业绩突出、信用等级高、项目预期效益好、还本付息有保障的制水、燃气制储、热力生产、污水处理、城镇废弃物收集和清运、高速公路、港口等经营性设施项目企业通过发行品种多样、功能齐全、利率灵活、中长期为主的高收益公司债券来筹集建设资金。积极扩大多层次股权融资。对于回报性良好、投资量大、融资期限长的城镇交通、电力、水务等城镇经营性基础设施建设项目来说，可以通过股份化改造转制成为股份公司与集团公司，通过发行股票招募资金进行投资。
五、结 论
本文分析了“两个设施”的基本内容和特征，提出分主体、分渠道、分方式构造城镇基础设施和公共服务设施多元化资金供给的投资融资模式的***策建议。
1城镇“两个设施”建设投资体制
推进分类改革，打造***府主导、市场主导与公私合作的投资体制，拓宽资金供给的体制空间。公益性设施项目实行***府主导、各级***府合理分工、合理负担的公共财***投资体制；准公益性设施项目实行***府与社会力量分工合作的混合型投资体制；经营性设施项目实施企业主导，***府引导、市场化运作的产业化投资体制。
2城镇“两个设施”建设的融资模式
构造财***、金融、民间资本三大基本资金供给渠道，实现多种融资工具的合理搭配、优化组合、相互协调，拓宽资金供给的***策空间。公益性设施项目实行“财***保障+财***信用+社会捐助”的融资模式；准公益性设施项目实行“财***支持+***策性金融+公私合作”的融资模式；经营性项目实施“财***引导+金融创新+民营化机制”的融资模式。
3城镇“两个设施”建设的投资方式
引入竞争机制与民营化机制，提高城镇建设资金使用效率，拓宽资金供给的合作空间。公益性设施项目实行“***府投资―招标代建制、管理合同代建”等投资方式；准公益性设施项目实行“远期购买协议、设施使用协议型、承包制”等投资方式；经营性设施建设项目实行特许经营和股份化等投资方式。
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公共基础设施篇2
一、引言
城市公共基础设施是城市发展的基础，为城市生产和居民生活提供基本物质条件和公共服务。由于外部效应的存在，基础设施部门的私人成本(收益)与社会成本(收益)不一致，其私人部门成本不能得到完全的补偿。《2012中国城市统计年鉴》相关统计数据显示，与基础设施相关的能源、交通和环保三个行业2011年的固定资产投资额合计为66945.8亿元，而这三个行业当年增加值合计仅为35119.7亿元。如果仅从经济收入的角度考察，显然城市公共基础设施部门的效益并不理想。然而，城市公共基础设施作为公共物品的重要性在于为城市经济社会发展提供必要的条件，其对社会发展的影响要远远大于私人部门的经济利益。因此，与经济效益相比，对城市公共基础设施的社会效益进行考察能够更好地反映其运营成果。20世纪80年代后期开始，随着可持续发展观和以人为本发展观的确定，以论证大型基础设施项目可行性为目的的社会影响分析得到一些国际机构的认可，并逐渐发展成为大型基础设施项目的社会影响评价(施国庆等，2003)。最初的社会评价关注大型基础设施项目实施过程中可能产生的社会问题，目的是尽量降低负面影响以保证项目的顺利实施(薛晓娟，2005)。但是，随着基础设施项目对社会发展的有利影响不断显现，其社会效益(正面影响)开始受到学界的关注(吴宗法等，2002;ZhangXiaobo等，2004;Uchimura等，1993)，特别是对基础设施减贫效应和就业效应的研究逐渐成为重点领域，如有学者分别检验了印度、中国各地基础设施的减贫效应(Fans，2002;Kwon，2000;高颖等，2006;鞠晴江等，2006)，还有学者检验了基础设施的就业效应(Piyapong，2009;郑振雄，2011)，所使用的方法包括C－D生产函数法、动态面板模型、CGE模型等，所涉及的基础设施领域以交通基础设施为主。近年来，国内的一些学者从经济发展、增加就业、提高居民收入、环保乃至土地增值等更加广义的范围对城市交通基础设施的社会效益进行了分析(杨二杰，2010;郝志平，2004)，并有学者尝试进行定量评价，方法包括模糊综合评价(孙康等，2012)、模糊层次分析法(李庆瑞，2005)、神经网络模型(骆有隆等，2004)和系统动力学方法(王宇宁等，2012;梅鸣等，2005)等。已有对于基础设施社会效益的评价并不系统和全面，研究的领域也存在局限，主要集中在交通运输领域。城市公共基础设施社会效益是其公益属性的基础，对城市公共基础设施社会效益状况进行评价，能够更准确地反映其运营成果，为建设和运营策略的选择提供可资借鉴的依据。本文借鉴已有的研究经验(李忠富，2009)，将DEA方法引入城市公共基础设施社会效益评价研究中，采用基于二级目标函数的DEA交叉效率模型，以我国35个大中城市为样本，对城市公共基础设施社会效益状况进行全面评价和分析研究。
二、城市公共基础设施社会效益评价方法与指标体系
效益指效果和利益，其本质是反映一种投入产出的对比关系。社会效益是指一项工程对就业、增加收入、提高生活水平等社会福利方面所作各种贡献的总称，是从全社会宏观角度来考察效果和利益。因此，本文将城市公共基础设施社会效益定义为城市公共基础设施对就业、增加收入、提高生活水平等社会福利所做的各种贡献，反映基础设施部门资源利用、劳动消耗与全社会发展有益成果之间的对比关系。城市公共基础设施包括能源动力设施、水资源和供排水设施、道路交通设施、邮电通信设施，生态环境设施和防减灾设施六个子系统(陈仲常等，2010;潘胜强等2007)，其社会效益的发挥主要通过以下途径实现:(1)收入效应。城市公共基础设施为其他社会部门的生产经营活动提供条件和中间产品，从而促进了整个社会总产出的增加，并直接表现为居民收入的增长和生活水平的提高。(2)就业效应。城市公共基础设施主要通过三种途径带动社会就业，一是本部门经营管理活动所需要的直接人员投入，二是通过带动相关产业发展创造新增就业，三是作为市场交易的“润滑剂”，为再就业提供便捷条件，从而提高了再就业率。(3)减贫效应。一方面，城市公共基础设施对经济增长的影响通过涓滴效应提高了低收入者的收入水平，另一方面，城市公共基础设施为农业发展、农村剩余劳动力的转移，以及城市低收入群体的就业提供了条件，从而提高了城市低收入者及农村贫困家庭的收入水平。(4)潜在效应。除增加就业、提高收入等作用外，城市公共基础设施还通过提升人口素质、发挥品牌效应等方式提高了城市的软实力。本文从投入—产出的角度对城市公共基础设施社会效益进行考察，选择的指标力求全面反映城市公共基础设施的投入水平及其对社会发展所产生的有益成果。综合借鉴前人研究成果中有关城市基础设施发展水平评价和基础设施社会效益分析的指标，结合本文实证方法的适用性及数据的可得性，建立城市公共基础设施社会效益评价指标体系，如表1。在城市公共基础设施社会效益评价指标体系中，投入指标由三部分组成:反映基础设施部门资本投入的指标x1;反映基础设施部门劳动投入的指标x2;反映基础设施部门存量设施投入的指标x3－x8。产出指标的选取综合考虑了城市公共基础设施发挥社会效益的不同途径以及衡量社会发展水平的相关标准，包括反映国民收入总体状况的指标y1;反映全社会就业状况的指标y2;反映低收入者收入状况的指标y3;反映人口素质的指标y4。
三、城市公共基础设施社会效益的动态评价
(一)样本及数据考虑到样本间的可比性，本文选取全国35个大中城市作为评价单元，利用35个城市2008～2012年的面板数据来考察其社会效益状况。相关指标数据取自相应年份《中国城市统计年鉴》、《中国城市建设统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》，以及相关城市历年国民经济和社会发展统计公报。
(二)城市公共基础设施社会效益的总体分析本文运用对抗型交叉效率模型对中国35个大中城市公共基础设施社会效益状况进行评价，MATLAB7.11.0软件的分析结果如表2所示。1.评价结果的合理性分析由表2可见，与传统CCR模型相比，利用DEA交叉效率模型所得到的评价结果中不存在多个决策单元同时有效的情况，且各年份效益水平最高的城市效率值也没有达到1，说明其公共基础设施的投入产出比并非完全有效，社会效益仍存在进一步提升的空间，这样的结果更符合各城市的实际情况。2.城市公共基础设施社会效益状况及变化趋势分析对评价结果进一步分析可知，2008～2012年，中国35个大中城市公共基础设施社会效益总体状况不佳，各年份效率均值较低，即使均值最高的2008年也仅达到0.385。2008～2012年的5年间，中国城市公共基础设施社会效益整体状况无明显改善迹象，如果不考虑期间的轻微波动情况，其总体呈现下降趋势。3.城市公共基础设施社会效益与经济增长的背离2008年，中国***府为应对美国金融危机，实施4万亿刺激计划，这些资金大部分投入基础设施领域。经过5年的运行，中国经济高速增长的事实证明大规模刺激***策成效显著。但实证结果显示，5年来公共基础设施最重要的作用———社会效益并没有得到很好的实现。这表明，大规模公共基础设施投资虽然保证了经济增长的速度，但经济增长的质量却没有因此得到提升，或者说经济增长的成果没有体现在社会发展方面。这不仅涉及到公共基础设施部门效益改善问题，而且涉及到整个社会经济结构调整的问题。
(三)城市公共基础设施社会效益的区域差异分析对中国35个大中城市社会效益状况进行分区域考察，结果显示，2008～2012年，属于中部地区①的8个城市整体效益状况最好;属于西部地区的11个城市整体效益状况最差;属于东部地区的16个城市效益状况介于两者之间。从总体趋势情况来看，2008～2012年，东部地区和中部地区公共基础设施社会效益状况呈现缓慢下降趋势;西部地区公共基础设施社会效益状况则呈现缓慢上升趋势。出现这种情况的可能原因在于，东部地区基础设施建设起步较早，已经具备了比较完善的基础设施条件，基础设施社会效益的发挥也比较充分，目前处于边际效益递减阶段，大规模的基础设施投入对社会发展的贡献较中西部地区为弱;而受区域平衡发展战略的影响，近年来，中西部地区基础设施投入力度加大，尤其是中部地区，基础设施建设突飞猛进，社会效益十分显著，公共基础设施对社会发展的贡献逐渐达到最佳效果;西部地区由于自然条件、经济基础等原因，尽管近年来对基础设施的投入在不断加大，但基础设施水平仍然明显落后于国内其他地区，对社会发展的贡献尚未显现，也正因为如此，西部地区处于边际效益递增阶段，公共基础设施对社会发展的作用将越来越明显。由***2～5可见，收入效应和就业效应遵从从东部地区向西部地区递减的趋势，说明收入效应和就业效应与经济发展水平之间存在正相关关系;西部地区的减贫效应明显优于中东部地区，说明城市公共基础设施对于西部地区减少贫困的作用十分显著;中部地区潜在效应显著优于东部地区和西部地区，且与社会效益的结果一致，说明潜在效应对于社会效益的贡献度相对较大，这一结果与当前社会发展更注重软实力的实际情况相吻合。
(四)城市公共基础设施社会效益的个体差异分析从具体城市来看，5个一线城市公共基础设施社会效益状况均不理想，2008～2012年历年排名均靠后，除了广州和深圳的排名相对较好且表现出缓慢上升态势外，北京、天津、上海3个直辖市历年排名几乎都在30名以外且呈现出不断下滑的趋势。另一个直辖市重庆的排名情况也不乐观，在考察的5个年份中，有3个年份排在末位，但最后两年的排名有提升趋势。表现较好的城市大多为二线城市，其中，郑州市表现最好，在考察的5个年份中有3个年份排名第一;福州、济南、南昌3城市历年排名均较理想;另外，合肥、西安两个城市在考察期间表现出强劲的上升趋势。三线城市中，呼和浩特表现最好，历年排名较靠前;乌鲁木齐在考察的5个年份中排名几乎全部在30名以后。总体来看，各城市间的差异有逐渐拉大的趋势，2008年，表现最好的郑州市与表现最差的重庆市之间效率值的差距为0.368，到2012年，表现最好的长沙市与表现最差的乌鲁木齐市之间效率值的差距扩大到0.3795。上述情况表明，在一些城市中，存在公共基础设施社会效益状况与经济发展水平不协调的现象。结合数据进一步分析发现，这3个直辖市的人口规模均达到或接近千万级水平，说明一些大型城市由于承载了过多的发展压力，大规模基础设施投入对于庞大的社会需求而言仍然表现为相对不足。
四、城市公共基础设施社会效益的聚类分析
社会效益评价问题的一个重要目的在于为效益低下的决策单元提供改进的目标和方案，考虑到被评价单元在公共基础设施投入规模上可能存在的差异，本文借鉴以往研究中采用的聚类分析方法(郭磊，2011;胡倞，2013)，根据投入指标对被评价单元进行分类，将具有相似投入规模的决策单元归为一类，每一类中以效率值最高的决策单元作为其他决策单元调整投入结构的标杆。以2012年为例，中国35个大中城市按公共基础设施投入规模进行聚类的评价结果如表4所示。由表4可见，投入规模相似的各组中不同城市公共基础设施社会效益状况存在显著差异，这为标杆城市的选择以及其他城市公共基础设施社会效益的改善提供了可能。传统分析认为，导致决策单元无效的原因可归结为投入规模与投入结构的扭曲，那么对于投入规模相似的各决策单元来说，导致其效率差异的最可能原因就必然是投入结构的不合理。因此，对于相对低效的城市来说，调节公共基础设施投入结构应能改善其社会效益状况。根据上表，广州、南京、济南和长沙可以被选择为各组的标杆城市，作为同组中其他城市调整基础设施投入结构、在短期内改善其社会效益状况的标准。对投入指标的分析表明，中国35个大中城市公共基础设施投入规模存在较大差异，且大致遵循从一线城市到三线城市递减的规律，表明城市经济发展水平对公共基础设施投入规模具有一定正向影响。但是，聚类评价结果显示，与投入规模较低的城市相比，公共基础设施投入规模较高的城市社会效益状况未表现出明显优势。例如，投入规模相对较高的上海、北京、天津、重庆等城市公共基础设施社会效益状况明显低于投入规模相对较小的长沙、郑州、福州、石家庄等城市。这种状况表明，一些城市公共基础设施社会效益状况与投入规模存在不协调现象。分析原因，本文认为，除投入结构不合理外，与快速增长的城市经济社会发展需求相比，公共基础设施供给相对不足是导致其社会效益低下的主要原因。对于一些发展水平较高的城市而言，其社会经济发展压力过大，导致公共基础设施承载能力相对不足。同时，基础设施的相对稳定性、规划的系统性和建设的长周期性也客观限制了其发展速度，无法随投入规模的提高而及时调整。对于这些城市，只有采取功能疏导性的***策措施才能有效缓解公共基础设施社会效益低下的状况。
五、对策建议
通过实证分析可以看出，我国城市公共基础设施社会效益状况仍有待提高，统筹兼顾区域、城乡基础设施发展是改善其社会效益的根本途径。
(一)加大对中西部地区基础设施投入力度实证研究表明，与东部地区相比，中西部地区城市公共基础设施具有更好的社会效益，且处于边际效益递增阶段，因此，加大对中西部地区的基础设施投入力度能够带来更高的社会效益。特别是对于贫困状况严重的西部地区，良好的基础设施条件更有助于贫困人口的就业和增收，不仅能够间接提高西部地区的经济发展水平，而且也有助于该区域的社会稳定。另外，经济发展水平东高西低的区域不平衡格局在我国已经持续了若干年，随着科学发展、可持续发展等概念的提出，加快中西部地区经济发展已经上升到国家战略的高度。基础设施是经济发展的基础和保障，加快基础设施建设是推动中西部地区经济发展的前提条件和战略起点。
(二)推进小城镇公共基础设施建设导致部分中国城市公共基础设施社会效益低下的最主要原因在于基础设施与社会经济发展之间的功能性矛盾，越是发达的城市社会经济活动强度越大，即使公共基础设施的供给已经达到了客观条件(土地、能源等)允许的上限，也无法完全满足频繁的社会经济活动的需求，从而使公共基础设施的供给表现为一种相对不足，无法实现支持社会快速发展的目的。这种情况下，功能疏导性的措施应该被用来改善大城市公共基础设施社会效益低下状况。一种有效的做法是通过加大对城市周边小城镇基础设施建设的投入力度，使其分担城市的部分承载功能。与城市中心相比，小城镇虽然基础设施条件落后，但也因此拥有更高的边际收益。加大对小城镇公共基础设施的投入力度是公共基础设施投入***策调整的必然趋势，同时也符合十八届三中全会提出的新型城镇化发展战略要求。
(三)强化城市公共基础设施建设与运营的标杆管理标杆管理的实质是寻找同类决策单元中的最佳范例，以此为基准通过比较、判断、分析，从而找到自我改进的途径和方法。对于公共基础设施社会效益较差的城市而言，以社会效益表现较好的城市为标杆，比较各自在城市公共基础设施投入方面存在的差异，并分析产生差异的可能原因，将有助于这些城市建立公共基础设施投入数量和结构的调整目标，从而实现对城市环境的改善。考虑到我国城市间发展不平衡，各城市在公共基础设施投入规模上存在较大差异，选择与自身投入规模相适应且效益状况较好的城市为标杆，对于效益状况较差城市的公共基础设施社会效益改进行动具有更加现实的指导意义。
公共基础设施篇3
［关键词］公共基础设施；BOT融资；问题分析
［中***分类号］F832 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2012）32-0029-02
1 引 言
在我国经济发展的进程中,公共基础设施供给的短缺一直是我国经济持续、稳定、高速增长的重要制约因素。由于公共基础设施建设资金投入的长期不足,加上公共基础设施建设本身所具有的投资周期长、投资强度高等特性,使公共基础设施成为我国经济增长的“瓶颈”。在今后相当长的一段时间内,中国要保持经济的高速增长,就需要对公共基础设施进行大量的投资。在国家财力有限的情况下,利用 BOT融资方式吸引私人资金参与公共基础设施建设,就成为加快我国公共基础设施建设的重要途径。
2 我国公共基础设施建设BOT融资中存在的主要问题
公共基础设施建设BOT模式,近几年在我国引起广泛重视,并且在各地的许多大型公共基础设施项目中得到了运用,获得了相当的成绩,但是,也暴露出一些问题,主要有以下几个方面：
2.1 项目运作程序不规范
其具体表现为：BOT项目特许权的授予普遍采用协商方式,仅一部分项目采用招标方式；BOT项目洽谈的主体不明确或重叠,有的项目省级***府出面洽谈,市级***府也出面洽谈,造成一定的混乱和资源的浪费。
2.2 项目的确定缺乏系统的科学规划
其具体表现为：项目是否应该采用BOT模式或对项目采用BOT模式运作的时机和条件是否成熟缺乏科学的判断。如果盲目地建设,由于BOT项目一般都带有***府承诺收入补偿有限担保,将会使当地***府增加财***负担。BOT项目的建设范围界定不科学。
由于许多基础设施的BOT项目是基础设施大系统中的一部分,有些BOT项目由于项目建设范围界定不科学,使项目系统配套不完善,影响其效率的发挥。
2.3 缺乏标准的文本合同指导BOT项目特许权协议的签订
BOT项目特许权协议是***府与项目发起人签订的关于BOT项目的双方责任、权利、义务的约定,***府在授予特许权的同时,也将体现***府关于项目的意***和意志,是项目采用BOT方式能否成功的关键所在。由于我国许多地方***府在采用BOT模式建设基础设施方面的经验不足,许多BOT项目特许权协议的内容过于简单,造成了很多遗留问题,因而急需有关部门颁布标准的文本合同规范指导BOT项目特许权协议的签订。
2.4 BOT项目的担保,目前尚无可依据的法律法规
BOT项目的实施涉及***府担保的问题,但在我国无论是利用民营资本,还是利用外资方面都没有***府如何对BOT项目进行担保的法规文件。尤其是在利用外资的工作中,境内机构对外提供担保一直是一个十分敏感的问题,其原因是对外担保作为一种债务,其风险性是很大的关于***府担保的问题,中国人民银行、***、最高人民法院都曾明文规定,禁止***府部门对外担保应该承认BOT项目的***府担保同一般意义上的***府担保有所不同,但是,BOT项目的***府担保能否实施、如何实施,毕竟没有可供依据的法律条文。
2.5 对BOT项目发起人的行为缺乏有效约束
由于缺少相关的管理法规,***府对BOT项目发起人的入资方式和项目资本金比例、建设过程、运营、移交等方面缺乏监管,而且也缺乏有效的监管手段,出现了一些相应问题。
3 我国公共基础设施建设BOT融资中存在问题的原因
上述这些问题,究其根源是***府对于BOT项目的管理职责缺失造成的,而导致***府对于BOT项目的管理职责缺失的原因有三个方面。
3.1 认识方面存在偏差
一种认识是认为基础设施采用BOT模式会对国家主权产生影响,BOT项目的投资者从***府和公众方面获取利益,因而对BOT项目的投资者要求收益担保和***策上提供优惠不太理解；另一种认识是将BOT模式进行基础设施建设的作用绝对化,许多地方***府认为BOT模式是解决基础设施落后的灵丹妙药,是体制改革的标志。应该清醒地认识到,尽管BOT融资方式可以作为弥补我国基础设施建设资金不足的一种融资方式,它并不能代替***府投资,更不能喧宾夺主成为公共基础设施建设投资的主要方式,而只能是一种辅助性的融资方式，这两种认识对于BOT模式在我国公共基础设施领域的推广发展都是不利的,要予以纠正。
3.2 人才准备不足
BOT模式作为公共基础设施建设方面的一种新兴的融资方式,在许多方面都有一套独特的运行规则和方法,需要专业人员来实施,以确保项目的顺利进行。而我国引入BOT的时间不长,BOT的专业人员也比较匮乏。
3.3 BOT项目管理的法规和***策不健全
采用BOT方式融资,涉及许多具体问题,如国家的产业***策、外汇***策和投资***策、监管***策及其相应的法律文件等。而目前我国既没有专门的***府机构对BOT融资项目进行管理,也没有相应的***策和法规来规范和指导BOT项目的实施。
4 BOT融资方式在公共基础设施建设中应用的建议和对策
4.1 ***府要为公共基础设施建设BOT项目实施提供法律保障
***府要从以前对项目全包全管的总管家角色转变为项目的发起者和监督者,为BOT融资方式的应用和推广建立良好的平台和环境。
首先,***府要制定相关的法律***策来配合推进BOT融资方式在大型公共基础设施建设项目中的应用,从我国当前国情来看,相关法律主要有以下几点亟待解决：
(1)建立适当的担保立法
公共基础设施篇4
关 键 词：城镇化；基础设施建设；金融服务
中***分类号：F830.1 文献标识码：A 文章编号：1006-3544（2013）03-0032-04
斯蒂格列茨（2010）把中国的城镇化和美国的高科技并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素，认为城镇化是中国在新世纪的第一大挑战。城镇化是衡量一国和地区发展现代化水平的重要标志，城镇化建设能有效促进资源、人口的集聚，而资源人口的集聚有助于专业化分工，促进经济增长。从微观角度看，城镇化建设可以有效改变农民收入结构、提高农民消费水平、改善农民生活质量。从宏观角度看，城镇化建设通过对基础设施、产业结构、支柱产业、经济文化等方面的建设，会带动投资、消费、就业，促进地区产业结构升级，带动自身和其他地区的经济发展。基础设施建设是城镇化建设的基础，是城镇化建设是否成功的关键因素。由于地方财***资金不足，当前城镇公共基础设施建设对金融的依赖性很高，这种高度依赖性也反映了金融支持城镇公共基础设施建设的客观必要性。本文主要分析我国金融支持城镇公共基础设施建设中存在的问题及解决办法。
一、文献综述
1. 城镇化建设方面的相关研究。 国内外学者就城镇化问题作了诸多研究。Cazzavillan利用1957～1987年欧洲12个国家的面板数据， 采用固定效应方法检验了基础设施与经济增长之间的关系， 发现基础设施对经济增长具有显著的促进作用，其影响弹性为0.25。[1] 李通屏和成金华使用1980～2004年我国30个省份的截面数据计量回归，发现投资相对于城镇化率的弹性系数是1.97， 即每增加1万城市人口会带动全社会固定资产投资增加1.97亿元。 [2] 王建使用2003～2008年的数据进行估算，每增加一个城市人口大约会引致50万元的城镇固定资产投资。 [3] 刘生龙和胡鞍钢（2010）利用中国28个省市地区1987～2007年的数据检验了交通基础设施对经济增长的影响， 研究结果表明基础设施对我国经济增长具有积极正向影响。[4] 张光南等运用中国1998～2005年的制造业数据， 实证结果显示基础设施显著降低了10个制造业行业中的企业平均成本。 [5] 另外， 刘生龙和胡鞍钢还考察了信息基础设施对经济的影响， 结论证明信息基础设施建设对我国经济增长均有显著的溢出效应。[6] 王永进等学者从理论上探讨了基础设施影响出口技术复杂度的微观机制， 并采用跨国面板数据做进一步的实证检验， 发现基础设施有助于提高各国的出口技术复杂程度。[7] 盛丹等人发现基础设施的建设对我国企业的出口决策和出口数量具有显著的促进作用。 [8]
2. 金融服务城镇化建设的相关研究。 城镇化建设是经济自发的产物，但又非完全依靠市场力量就可以快速实现，因此国内外学者就如何加快城镇化建设做了大量研究。Diaconis（1993）研究发现欧洲各个国家的城市化进程中往往伴随着城市交通的发展， 而城市交通的发展， 需要大量资金投入作为基础。城市金融系统提供了城市交通发展需要的大量资金， 所以金融发展实际上促进了城市化的发展。Tarski（1997）认为城市化进程中存在大量的城市基础设施的融资、 城市住房融资行为。Kyung-Hwan Kim（1997）的研究也发现在城市化进程中，金融发展对房地产投资和基础设施建设的大力发展起到了至关重要的作用。Derriennic（2003）用美国西部的俄勒冈州、加利福尼亚州、内华达州、华盛顿地区等的具体数据，构建了一个包含多状态分支效应的离散选择模型，模型的估计结果肯定了金融发展、城市土地资源、规章等因素对城市化发展具有显著的正向作用。Cho，Wu，and Boggess（2003）以美国五个州为例，利用一个多叉分支的选择模型评估城市化水平、土地使用规章制度以及金融发展之间的相互作用程度，结论认为城市化进程中金融发展对土地投资与开发具有积极影响。 国内学者对我国金融服务城镇化基础设施建设也做了多方面的研究。 胡斌（2002）的研究认为***策性金融是支持城市基础设施建设的有效手段， 并提出通过加大投融资体制改革力度解决资金短缺， 增强***策性金融对我国城镇建设的支持作用。汪婷婷，江曙霞（2010）从农村城市化资金供给和需求方面入手，探讨了民间金融的制度安排，为民间金融支持城镇公共基础设施建设提供了极有价值的参考。
二、 我国金融服务支持城镇化基础设施建设现状
在当前我国制度安排下，地方***府是城镇化建设的主要推动者和实施者，但受地方财力的制约，地方***府通过各种方式筹集城镇化基础设施建设所需的巨额资金，从而形成了较大规模的地方***府债务（见表1）。从目前看，地方***府城镇化建设资金主要来源于银行贷款，其他融资渠道少，并且规模较小。从金融支持城镇化建设的具体渠道看， 主要有以下三类：
1. ***府投融资平台。投融资平台是地方***府为增强自身投融资能力绕过地方***府不得直接举借债务的法律规定，通过成立集融资、建设和经营、债务偿还为一体的投融资公司，来解决地方基础设施和公共项目建设的资金问题。其实质是在现有制度安排下的一次勇敢的机构创新，在成立之初就有效缓解了地方基础设施建设的资金需求。 央行的《2010年中国区域金融运行报告》显示，截至2010年末，我国各级地方***府投融资平台超过1万余家， 其中县级平台约占70%，国有商业银行和***策性银行是融资平台的主要资金供应主体。2011年3月银监会披露， 截至2010年11月末， 全国地方融资平台公司贷款余额9.09万亿元，占全部人民币贷款的19.16%， 其中2.84万亿元已被剥离为一般商业贷款。 地方投融资平台融资主要依赖以银行信贷为主要渠道的间接融资，直接融资占比较低。据鹏元资信评估报道，截至2012年3月末，仅有399家投融资平台企业发行企业债券512支，金额累计为6712.5亿元。随着平台公司的快速发展和不规范运作，平台公司出现了严重的偿债危机，导致中央***府在2010年开始严格限制***府融资平台的设立，极大程度上抑制了城镇化建设资金的需求。
2. 地方***府债券。20世纪80年代末至90年代初，许多地方***府为了筹集资金修路建桥，都曾经发行过地方债券。1993年， 地方***府自行发债的行为被中央***府制止，1995年颁布的《中华人民共和国预算法》中第28条明确规定“除法律和***另有规定外，地方***府不得发行地方***府债券”。2008年为应对国际金融危机，在现行预算法基础上对其突破， 由中央财***地方***府发行债券。2009年、2010年和2011年， 中央发行地方***府债券累计6000亿元，募集资金主要由地方***府用于中央投资公益性建设项目的地方配套。 另外，2011年10月，中央***府批准了上海、深圳、广东和浙江四个地区自主发行地方债券，截至2012年上半年四个地区已经发行地方***府债券518亿元人民币。
3. 信托资金。 信托是地方***府用于基础设施建设项目融资的又一渠道。2002年7月18日我国《信托投资公司资金信托业务管理暂行办法》生效之日，爱建公司向社会推出了“外环隧道项目资金信托计划”，开启了我国首个基础设施资金信托计划。2009年初中国银监会下发的《关于支持信托公司创新发展有关问题的通知》，要求信托公司重点支持民生工程、生态环境建设、重大基础设施建设，对符合条件的信托公司，其集合信托贷款占信托计划实收余额的上限在2009年内由30%放宽为50%。该文件推动了以“***信合作”为代表的基础设施类信托业务在2009年首季的大规模发行。中国信托业协会的数据显示，截至2011年12月31日，我国信托资产规模达48114.38亿元，其中投向基础产业的信托资金余额为1.02万亿元。
三、 我国金融服务城镇化基础设施建设的问题
1. 基础设施建设资金供求矛盾突出。 在城镇化进程中，基础设施是现代经济生活顺利运转需要的基础配置，因此满足城镇公共基础设施建设资金是金融服务城镇化建设最基本的要求。只有当基础设施建设方面的金融需求得到较好的满足， 使城镇地区的生产生活条件得到明显的改善， 具备现代城镇经济发展所必须的基础条件， 城镇化进程才可能顺利推进。有学者测算2万人的小城镇规模，基础设施建设人均约需资金1万元， 建设1万个这样的小城镇共需资金2万亿元； 若同时解决3亿人的住宅问题，又需资金约4万亿元。按照15年的建设周期，两项合计平均每年也需投入资金4000亿元。如此巨额的资金需求，仅仅依靠***府财***投入无法满足，巨大的资金缺口导致城镇化难以深入推进。另外，城镇地区的基础设施在日常使用过程中还需要维护，维护费用需要足够的资金投入。 对于处于城镇化初期阶段的地区，由于经济结构尚未转型，仅依靠财***收入难以满足基础设施建设和维护所需要的巨额资金。另外，当前我国资本市场在支持地方基础设施建设方面相对滞后，在公共设施融资中的作用有限，城镇公共基础设施建设资金长期处于难以满足状态。
2. 城镇化基础设施建设供给主体单一。 基础设施属于公共产品，并且具有较强的正外部性，是支撑经济生活顺利运转的基础。 基础设施项目按照有无现金流收益可以分为两类：一类是没有任何收益，诸如公路、城市景观、民生设施等，这些项目作为城镇的必需品需要大量建设资金， 但这类项目由于没有持续的资金流而无法按照市场化运营，造成其供给和管理存在严重不足的现象。 另一类是有稳定现金流收益，诸如水、电、气、通信等项目，这类项目需要各类经济主体支付使用费用， 其运营可以按照市场化进行操作。 当前我国基础设施建设长期基本上实行的是***府单一管理体制， 基础设施建设资金的筹措、使用和管理全部由***府包揽，并未按照基础设施项目的特点进行分类。地方***府财力有限，尤其是中小城镇地区的***府收入来源有限， 难以满足城镇公共基础设施建设所需的巨额资金， 导致城镇化建设难以深入推进。
3. 基础设施融资渠道主要依靠银行信贷。目前，我国基础设施建设资金主要依赖财***资金以及以***府信用向国家开发银行、商业银行借款来进行融资，而银行信贷资金的供给受国家宏观调控***策的影响较大，影响基础设施建设的稳定推进。我国***策规定商业银行不能直接向地方***府贷款， 同时限制地方***府自行发行地方债券， 导致地方***府只有通过创建***府投融资平台向金融机构获取信贷资金用于城镇公共基础设施建设。2008年国际金融危机爆发后，为了刺激内需保证经济增长，我国实施了积极的财******策。在此背景下，我国地方投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势。由于最初设立的投融资平台没有区分项目是否具有盈利性，导致大部分没有稳定收益流的基础设施项目也通过地方***府投融资平台募集资金。地方***府投融资平台的混乱发展，导致银行信贷风险激增，不仅不利于城镇公共基础设施建设的可持续发展，还会影响经济的稳定。尽管中央***府出台了相应***策，禁止没有收益的公共项目继续通过投融资平台获取银行信贷资金，但由于基础设施建设和回报的长周期特点，以及融资平台公司资产负债率的不断增高，过度依赖***府信用维持的间接融资模式同样容易造成违约风险。
4. 商业银行市场定位导致中小城镇公共基础设施金融服务缺失。我国中小城镇公共基础设施建设资金不足，金融服务缺失现象较为显著。国有商业银行市场化改革导致在中小城镇和农村区域网点数量大幅减少，而将经营重点集中于大中型城市，导致小城市和农村区域金融广度和深度都明显低于大中型城市，部分农村地区甚至没有金融机构网点。国有商业银行在中小城镇和农村区域的经营网点主要为二级支行，其贷款权集中于上级行，在当地的金融业务主要以吸收居民储蓄存款为主。国有商业银行在这些区域的存贷差长期保持较高比例，资金外流现象严重。城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、农信社等中小金融机构属地经营，是当地金融服务主要供给方。但这些金融机构提供的产品种类和规模都与城镇公共基础设施建设需求甚远，它们主要提供传统信贷业务，金融创新意识薄弱，表外业务发展缓慢，难以满足城镇化建设进程中产生的各类金融需求。这些中小商业银行信贷资金来源主要是吸收当地居民储蓄存款，一方面受自身经营规模限制，无力承担基础设施建设所需的巨额和长期资金需求；另一方面，由其作为当地基础设施建设资金的供给主力也容易导致期限不匹配和流动性风险。
四、***策建议
1. 完善金融服务城镇公共基础设施建设法规。目前，我国尚无有关金融服务基础设施建设或城镇公共基础设施建设的法规，导致金融行业支持城镇公共基础设施项目建设市场缺乏指引。因此，应完善金融服务城镇公共基础设施建设方面的立法工作，明确参与各方的权责利，尤其是对规划、融资、投资、建设、运营各环节进行明细规定，对利润分成、日常经营、后期维护等予以透明化运作，同时界定***府、金融机构、民间投资者的权利和义务。
2. 增强***策性金融的支持作用。 ***策性金融机构基于国家信用和服务国家战略宗旨而成立， 担当***府与市场之间的沟通桥梁， 按***策导向性与商业可持续性并重原则，以市场化服务为手段，主要解决商业性金融难以完成的瓶颈领域问题， 是实现国家经济***治战略目标的重要载体和金融工具。 诸如城市道路、城市景观、桥梁防洪排涝设施建设项目等纯公益性项目，由于没有任何的收益回报，因此依靠银行信贷、资产证券化或者BOT等市场化运营方式将无法支持这些项目的建设。 这些项目的资金应以***府财***投入为主，***策性金融支持为辅。在地方***府财力资金难以完全满足建设之需的情况下， ***策性金融应对这些没有任何资金回报的基础设施项目予以大力支持，通过低息贷款、无息贷款、延长信贷周期、优先贷款等方式， 改善基础设施建设项目过程中的商业信贷紧张状况，弥补市场空缺。
3. 积极吸引民间资本进入基础设施建设。 民间资本是市场中最具活力的资本形式之一， 可以积极引导民间资本流向那些有收益来源的基础设施项目，发挥民间资本建设城镇公共基础设施的作用。在国外， 民间资本承担城镇公共基础设施建设的方式有如下几类：第一，基础设施项目直接向市场开放，***府在基础设施融资和建设方面完全退出， 只为承担基础设施建设的民间资本提供优惠***策。 诸如建立私营投资发展基金， 对个体私营单位投资担保或贷款贴息， 从而鼓励民间资本参与基础设施建设， 放开对个体私营单位投资城市基础设施的限制。第二， 地方***府将一部分基础设施建设项目的经营权转让给民间资本， 将资金引入城市基础设施建设之中，盘活原有城市建设资产，加快变现，从而实现资产在流动中增值的循环发展。第三，地方***府和民间资本按照入股方式共同完成基础设施项目建设， ***府制定民间资本参与基础设施项目建设的基本原则， 给私人资本提供参与机会。
4. 运用多元化的融资渠道筹集基础设施建设资金。 对于城镇化基础设施建设， 应根据项目是否具有收益确定融资渠道。 对于有稳定收入回报的基础设施项目，可以通过商业银行信贷、市***债券、BOT、资产证券化、长期建设债券、基础设施建设基金等市场化的运营方式募集建设资金， 通过市场化运营的方式和手段建设基础设施。对于没有收入回报的基础设施项目，应通过***府财***拨款、***策性金融、社会捐赠等方式筹集建设资金。
参考文献：
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公共基础设施篇5
【关键词】公交设施；经济建设；对策
城市公共交通基础设施，是公共交通服务城市建设、经济发展和广大乘客的基本要件。它包括公交线路、车辆、站点、停车场、保养场、枢纽站和信息系统及后勤指挥调度基地等。城市公共交通基础设施的建设状况，不仅体现了公共交通的整体功能，同时也展示了城市建设和社会经济发展的现实状况。城市公共交通基础设施的健康发展与城市建设、社会经济以及城市人民的生产、生活息息相关。显而易见，完善城市公共交通基础设施，对于城市建设和社会经济发展，具有重要的现实意义和深远的发展意义。
一、城市公共交通基础设施的现状
目前，城市公共交通基础设施的建设良莠不齐，问题很多。
1、在公交线路方面：一般大中城市在主要街道和重要基地较为正规，但在城市边际区域和城乡交合地带有严重脱节现象。在中小城市这种不规范问题较为普遍，所有公交线路都是经营者随城市社会的人流而自然形成。这种情况的突出特点，一是线路严重重叠。二是线路空白。三是经营者受经济利益所驱动，导致有些线路时有时无。四是公交和其它线路不能相衔接而方便乘客换乘。
2、在公交车辆方面：有些城市，***府不投资，实行群众性的散乱经营方式。公交车辆不统一，陈旧老化、破烂不堪、凑合运营，既影响功效，又影响形象。
3、在公交站点方面：不少地方存在问题，很多线路上站点不规范，站台、港湾、候车亭、站点牌、线路牌不健全，有多项短缺，甚至简单应付凑合。
4、在公交车辆保养场方面：一般大中城市都设有功能齐全的公交保养场，配备有专业的维护技术人员和设备等。在一般中小城市中，问题较为严重，没有专业技术人员，没有完整的维修场所，有不少地方甚至连个象征性的设施也没有，全依靠到社会门店维修。
5、在公交运营枢纽方面：大中城市都能意识到城市公交枢纽是方便广大乘客转换和疏导人流以及运营车辆调整的运输节点，在不同区域设有公交枢纽，以方便服务城市社会。但在一般中小城市对此项工作重视力度不够，不考虑公交设施。不少城市连个象征性的保养场地都没有。
6、在信息和调度方面：大部分城市公交行业都能认识到信息和调度在公交运营指导、监督、管理中的重要作用。但仍有相当一部分城市没有进入信息程序状态，经营、管理措施依然传统化。
诸如以上情况，说明城市公共交通基础设施的客观现状已严重滞后，既有碍于城市公共交通建设，又不利城市的健康发展。随着社会经济的迅速前进，城市公共交通基础设施建设必须跟上步伐，快速发展，服务社会。
二、发展公共交通基础设施对策
1、城市公共交通要体现形象精神。要提高城市意识、行业意识、责任意识、按照国家***策要求和行业指导意见，对城市公共交通基础设施统一规划，统一设计，统一建设，统一管理，快速发展，服务社会，增强效益，提高效率，突显公交行业形象精神。
2、公交线路要科学规划。公交线路是公交运营的基础，线路规划要符合本市的性质和特点，要适用于城市广大居民和乘客：（1）以满足城市生产区、生活区、行***区、商贸区以及大型活动场所为原则。（2）发展新建区域，调整重叠线路，开通公交空白区。（3）增补城市边际区域公交线路，延伸城乡通道，让公共交通遍及城市角落，惠及城乡人民。
3、公交经营车辆要标准化。要注重公交运营车辆的购置选择。（1）要以城市的性质、特点为基础，突出环保意识。（2）要根据城市的规模和人员幅度情况，突出其实用作用。（3）要根据城市的建设和发展情况，突出其观展性。（4）要根据行业要求，突显其标准化、形象化。
4、公交站点设置要人性化、规范化。站点的设置，首先要考虑其实用性。尽量在生产区、生活区、行***区、商贸区和社会活动中心附近，以方便各类不同出行目的的人们。第二要考虑交通安全问题。尽量避开大型供电设施、燃气设施以及危险易发事故地段。第三站点间隔距离要按照规定合理调整。做到不偏不倚，符合客观现实。第四站点牌、线路牌、候车亭的制作要醒目。不但有公益价值、实用价值和标示作用，还要有新的创意。一要新颖靓丽，有欣赏感。二要庄重大气，有形象感。三要智能化、实用化，有人性感。四要美观时尚，有现代感。五要有地方特色和古典风格，突显文化气息。
5、建设功能齐全的公交保养场。公交保养场的状况如何，直接影响到公交的服务质量。建设公交保养场，首先要选择能方便多条线路车辆检查维护的地理位置，缩短行程，减少时间，保证快速效益。第二要有先进的维修设备和维护设施，创造一个高效服务的基本工作条件。第三要配备良好素质的专业技术人员。加强组织领导，保证有一个生机勃勃的战斗集体。第四要加强业务管理。定岗、定责、定人，按劳取酬，效益挂钩。并采取奖惩措施，促进公交设施维护工作的蓬勃发展。
6、加强公交枢纽建设。交通枢纽的建设和管理，关系到各种交通工具的衔接，关系到广大市民的出行和社会的安全稳定。建设公交枢纽，有利于城市客运的顺利畅通，有利于强化公共交通的服务质量和综合功能。要按照国家相关***策加大投资力度，建设配套各种交通工具乘换枢纽，以缩短不同交通方式之间的乘换距离和时间，方便市民出行，服务城市社会生产、生活。
7、建设公交信息网络，提高运营服务效益。利用高科技对传统的城市公共交通管理系统进行改造。以信息化为基础，促进乘客、车辆、场站设施以及交通环境等各种要素之间的良性互动，形成信息化、智能化、社会化的新型城市公共交通运营服务系统。要进一步发展公交线路显示系统、多媒体综合查询系统和乘客服务信息系统，使广大乘客能够方便了解公交信息，合理安排出行。要充分运用信息技术，加强对运营车辆的指挥调度，提高运营效率和社会效益。
8、建设大容量的公交综合停车场。公交综合停车场是公交车辆和司乘人员停頓、养息、休整的后勤基地，是公交人温馨的港湾和快乐的家。加强公交综合停车场的多功能建设。有利于对公交车辆的集体存放和统一管理，有利于对公交车辆的卫生及其他形象问题的发现，有利于根据各种公交车辆性能、功效的对比，从而进行重组调整、更换选择，有利于司乘人员的互动交流、感情沟通和综合素质培养。建设公交综合停车场不仅仅是解决公交车辆的停放问题，而更要的是公交基础设施的完善、城市功能的发挥和社会效益的增大。所以***府和相关部门要重视公交综合停车场的建设，完善公交设施，服务社会民众。
9、建设公交培训和调度中心。建设公交培训和调度中心，是宣传贯彻国家行业***策，培训和提高公交人员综合能力的场所，是监督指导、管理协调公交运营情况，规范公交车辆优质服务的重要核心机构。加强公交培训和调度中心建设，对于检查促进公交运营效率，提高公交整体层次和服务质量具有重要意义。因此要支持投资发展公交培训和调度中心，提高公交的品位和形象。
三、加强公交基础设施管理提高城市整体功能
要深刻理解公共交通基础设施的功能、性质、作用和意义，提高公交行业理论水平和专业技能，加强对公交设施的规划、建设和管理。
1、树立全民意识。大力宣传公交设施是公益设施、社会设施。关系到广大民众的切身利益，倡议群众的事情群众干，大家的事情大家管。
2、强化行***手段。出台公交设施保护***策，制定约束措施，规范社会不良行为。
3、建立监管机构。配备专业管理人员和相应法律依据，加强***力度，强化公交基础设施管理，保证公交基础设施的完整性、实用性和持续性。完善城市综合功能，优质服务社会民众。
参考文献：
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[2]尹建坤，任娜，史婷.城市公共交通对策建议[J].交通标准化，2008年第6期.
公共基础设施篇6
关键词：滇西；融资代建制；融资代建平台；信托模式
中***分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2013）12-0014-02
公共基础设施投资金额大、建设期长、投资回报率低，公共基础设施建设长期以***府为主导，从资金来源看，主要依托财***收入，资金缺口大；从建设来看，主要采用“建设工程项目指挥部型”，即由多家***府部门组成临时机构负责实施项目。“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式凸显了许多问题，一方面容易诱发招投标中的腐败行为，另一方面缺乏有效监管，时常出现超预算情况，另外，许多单位的基建班子都是临时搭建，缺乏专业人才，不熟悉建设程序，甚至出现豆腐渣工程。
1 背景
从西方国家公共基础设施建设发展来看，该类项目建设中资金保证和建设管理是重点，由于公共产品具有非排他性，因此投资该类项目是***府职责，***府财***匮乏时，只能引入社会资金来填补资金缺口，PFI模式（公共工程项目由私人资金投资兴建，***府授予私人委托特许经营权，通过特许协议各参与方之间分担建设和运作风险）解决了资金问题。突破原有的“建设工程项目指挥部型”模式是解决该类项目缺乏专业人才问题的关键，代建制的实施可解决建设管理问题，实现“投资、建设、管理、使用”的职能分离，对防止工程建设中的腐败问题也起到积极作用。
1995年，我国将项目融资引入到公共基础设施建设中，最早的项目是广西来宾B电厂项目。代建制在我国最早出现于***府投资项目，1993年厦门市通过采用招标或直接委托的方式，将部分基础设施和社会公益性***府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由他们代替业主对项目实施建设。上海、深圳、重庆等地在随后的几年开始对一些公益性的***府投资项目实施代建。
滇西经济欠发达，基础设施落后，***府投入资金缺口极大，项目管理技术较差，专业型人才缺乏。实施融资代建是滇西地区经济快速发展的必然选择。
2 相关概念
2.1 代建制
代建制是***府投资项目按规定程序，通过招标选择有相应资质的代建单位，投资人或建设单位负责项目投资管理、建设实施工作，控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位的制度。目前，我国的代建制已经广泛的应用于***府投资项目，如公益性和公共基础设施建设项目、保护和改善生态项目、促进落后地区经济和社会发展项目等。代建模式能缓解***府资金压力、节约工程总投资并实现各项资源的优化配置。
代建制使现行的***府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四环节分离并互相制约，***府选择具有相应资质的项目管理公司作为项目建设期的法人，并通过合同来约束代建制单位，而非行***权力，使得权力从该环节的退出。
2.2 融资代建制
融资代建制是一种集项目融资和代建制于一体的委托建设形式。它将利益相关主体（投资人、代建人和使用人）三分开，并能更专业的做好质量、投资和进度控制的。华侨大学侯祥朝（2005）认为：融资代建制特指公共项目的公―私伙伴关系合作投资、建造、运营公共项目的模式，项目的社会效益是***府目标，投资回报率是投资者目标，为实现多赢，双方合理分担风险，以保证项目成功。
2.3 投融资平台
投融资平台是以某种组织结构或者项目运作为依托，以低风险运作为保证，聚集大量资金用于特定项目的一种资本运作策略。
3 不同投资类型及其优缺点分析
根据投资类型的差异，投资分为四种结构，即：公司型投资结构、非公司型投资结构、合伙制投资结构和信托投资结构。
四种投资结构的差异主要区别在八个方面，即：投资者对项目资产的拥有形式、项目产品的分配形式、项目管理决策方式与程序、投资者债务的隔离程度、项目现金流量的控制、税务安排、会计处理和投资的可转让性。
从***府视角来看，项目实施融资代建时比较在意的是项目的质量、项目产品的最终产权和回购便利性以及建设中的管理和控制。转换成投资者的角度来看就是八大差异中的项目资产的拥有形式、产品的分配形式、管理决策方式与程序以及投资的可转让性四个方面。
表1描述了四种投资结构中，***府较关心的四个方面的优缺点。
4 滇西地区公共基础设施项目融资代建平台选择
发达地区在公共基础设施项目融资方面有过许多尝试，并取得了不错效果，以苏州的***府融资代建平台―苏州信托为例来看，依托信托平台实现项目融资，一方面解决了财***资金短期集中安排的困难，为项目保障了资金，另一方面***府在兴建公共工程的同时还为公众提供了一个良好的投资理财的产品。
信托具有***性，其资金专项管理、封闭运行，为建设资金的规范使用提供了保障。资金管理方面，专业的管理有效的控制了投资；工程管理方面，投资预算刚性更加显著。
滇西地区经济欠发达，公共基础设施项目建设资金缺口大，为填补资金缺口必须选择项目融资，而地方***府债券平台放开受限，使得该类项目资产证券化受到制约，融资代建制成为该类项目的必然选择。
公共基础设施项目是公众福利的重要组成，也是提高居民幸福感的支撑，***府在建设该类项目时，最终还是需要拥有项目产权，但是项目建设短期资金不足，需要缓冲，那么只能先融资建设而后再分期或者延迟回购以获得产权。发达地区主要采用***府搭建公司型或者信托基金型融资代建平台。
5 结 论
从滇西实情来看，基础设施建设薄弱，短期需建项目中非经营性项目所占比重大，而非经营性公共项目直接回报几乎为零，对于公司型融资平台来说，债务隔离差，风险较集中，投资此类项目容易引发债务问题从而影响投资公司其他项目正常开展。因此，滇西地区搭建信托基金型融资平台较适宜。首先，信托平台受限少，易推行，有发达地区经验供借鉴，操作起来较容易。其次，信托作为一种公众理财的金融产品，不但可以引导投资者健康投资，避免一些社会问题，还能集聚社会闲散资金，加快地方基础设施建设速度，从而保障经济健康快速发展。最后，对于投资者来说又多了一种理财选择，相对于合伙型、公司型平台，投资者选择公共基础设施项目信托产品，风险小，回报稳定，且收益高于银行存款。可以预见，融资代建制将更多地走进***府投资项目，特别是公共基础设施建设项目，而信托基金型融资平台将在其中扮演重要角色。
参考文献：
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公共基础设施篇7
[摘要]日本；公共基础设施；管理；启示
[中***分类号]F294 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2015）06-0170-03
当今的日本，虽然与中国近在咫尺，但却不是一个我们很“熟悉”的国家。如何理性看待这个与中国有着千丝万缕的邻邦――日本，其公共基础设施及其管理对我国有何启示？
一、精良的公共交通设施和有序的公共管理氛围
日本面积377880平方公里，仅相当于中国总面积的1/25，但其人口却超过了1.2776亿。从日本上下班高峰时人群拥挤得几乎令人窒息的程度看，日本无论如何也算得上是一个人口大国了。日本的公共交通设施，如阪急、阪神等几家大公司的轨道交通、“轻轨”等，其设施的精良，体现了“以人为本”和高效优质的管理服务理念。如：
乘客购票的无人售票机，大大降低了人工售票之管理成本，一举解决了乘客因排队购票可能导致的拥挤以及找零换币的时间耗费；在日本地铁进站与出站口的电梯上，乘客一律有序地靠一侧通道站立，一是可避免通道的拥挤和混乱，二是可让赶时间的人能快速从另一侧通道通行。
日本地铁车厢内的设有乘客座椅的自动升降装置，该座椅装置在人群高低峰时能自动升降，可让更多的人能赶上乘车和准时上班；在车门扶手处，设置有方便盲人识别的特殊装置；乘客的座椅上还做了颜色区分，如有可以使用手机的绿色区，有残疾人专用席位的红色区，有女性、儿童的专门车厢等。
在日本地铁的车厢里，上下班高峰时也常常是“人满为患”，而车厢外未能挤上车的人群，总是整齐而安静的排着有序的队列候车，并与列车保持着安全线以外的距离。
日本的十字路口红绿灯下，等待过往的人群犹如潮水般汹涌。但是，日本这些人群的拥挤现象通常只会短暂停留在斑马线和人行横道线上，其快车道上也只可能是看见汽车在飞驶，而绝不会有人随意跨越或翻过栏杆。
日本公共交通设施设置的精良，在很大程度上满足了公众对公交设施快捷、便利的要求，这多少体现了其社会的文明、浓郁的“以人为本”管理氛围与有效率的安全管理。
二、增殖盈利的环保设施和约定俗成的管理文化
日本号称是“不产生废料垃圾的国家”，一是日本对垃圾的归类，从生活垃圾，到可燃垃圾和不可燃垃圾等，有数十种之分；二是日本对垃圾的回收与处理，其程度有很大创新，日本对垃圾的回收与处置，科技含量较高，对废品的再生利用亦很先进。如在日本大阪，有一家舞洲垃圾处理厂（白岩松，2007），是一家著名的垃圾处理厂，还是一个对外开放的旅游景点。日本的中小学生来参观该旅游景点时，从中能学到的知识是：该垃圾处理厂每天可以燃烧处理普通垃圾900吨，大型垃圾100吨；各种城市垃圾经过焚烧、分解和除臭等高科技工序处理后，体积能变小、重量能变轻；垃圾焚烧后所排放出的气体和废水，经过无公害处理和特殊工艺处理后，能成各种安全的再生品，既变废为宝，又产生可观的经济效益。
在日本，节约成本、循环使用的环保做法随处可见。如饭盒的生产、再生产和再利用。日本对饭盒的再利用，不是简单的将其洗干净、经高温消毒后供消费者使用，而是将其回收后经过特殊工艺和新材料合成为新饭盒再循环利用。在日本超市，常能看见一些家庭主妇，将其从家里洗干净的饭盒、牛奶瓶带来，放到指定回收地点后，又能得到超市的兑换券再用以兑换商品的做法。
在日本地铁站，乘客进出地铁站台时，自动验票机的检票与收票装置，既简便、快速，又有利于卫生、环保和废票纸张的回收，加之有地铁公交公司工作人员对乘客手中的月票或通票等废票的负责回收和处理制度，使得整个地铁周边的卫生和环境井然有序。偶尔，也能在地铁站内看见零星几张乘客不小心丢失的车票，但从未见过有人贪***便宜而去捡来使用，也很少有人因为车票丢失必须补票才能出站的情况。通常，日本人对此的基本逻辑推理是：不买票的人是进不了站的，凡是进站的人则一定是购过票的，而车票不小心丢失也是正常的和可以相信的，所以一般不会发生因为进站后车票丢失而出不了站的尴尬场面。
去过日本的人都不难发现，日本街头通常很干净，地面很少有落叶和垃圾。一到秋天，日本街道两端树上的枝叶都会被环卫工人仔细修理过，一来可以减少落叶和降低环卫工人扫地的成本；二来始终保持地面的清洁和街道的整齐、美观，有利于来年春天老树再发新枝。至于那些摆放在大街小巷的自动售货机，其中不乏充满各种具有诱惑力的商品，有饮料、香烟、食品或其他物品等，也从未见过有人为了得到里面的东西而将其损坏，各处所安装的与警局相连的远红外线电子安全监控设施，提醒人们不会做出如此笨拙和无谓的行为。
勤俭节约、不浪费已经成为日本绝大多数民众的社会责任和义务，并日渐形成消费者、企业和***府环境保护之间的良性循环。各种环保设施的循环利用，公民环保意识的具备和安全意识的养成，促进了日本的崛起、进步与发展。
三、高科技的安全设施和超前的安全管理活动
十几年前（2001年6月8日），大阪教育大学附属小学池田小学校遭遇了有史以来震惊全日本最惨痛的危机事件。一个日本中年男人为报复社会侵入到该校，挥舞着手中的菜刀，凶残砍向处于弱势中的学生。导致8名学生被害身亡，13名学生和2名教师受伤。如何给予被害者家人和所有学生的精神支援，更是基于日本全社会尤其是学校安全管理的实践，探索安全设施在中小学危机管理的共同利用，成为了日本学校安全管理的当务之急。
就大阪教育大学附属小学池田小学校对该危机事后的安全管理改进看，措施补救和设施更新甚为明显。如：全校范围内安装了监视器，保证学校每个区域内的每个人员的活动都在学校安全总控室和警察署的视线内；在学校所有涉及人员活动的区域内，均安装有可视的电子监控设备和对讲机，能使学校每个人清楚地看到事发地点，以便快速报警和快速逃离，并能得到有效救助与救援。学校在每间教室都安装了可以内外紧急锁定的双层特制门，以有效防止不法分子的突然闯入，最大限度保护师生安全和减少人员伤亡；在每间教室和办公室同时安放有特制的带叉、长耙的自卫工具，以便事发时作为武器使用；为每个学生配置了随身携带的电子跟踪器，以便学校、警察署和家长随时了解学生的活动方位，以共同保护学生安全等。为提高全校人员的危机意识，大阪教育大学附属小学池田小学在大门处挂牌谢绝闲人进入学校；凡进入学校办事或参观者，一律要求登记或出示证件，以便学校进行有效监控和管理；该学校设立了安全保护员岗位，以随时监控学校安全，并增加学生安全感，提高家长信任度；在学校设立安全教育必修课程，向学生配发相应教材和手册；学校除定期举行跑地震、跑火灾演习外，还补充了校园危机防范与救援演习，用以保护学生人身安全。通过以上改进，大阪教育大学附属小学池田小学于2010年3月，获得了国际安全学校认证，并向世界证明了自己是一所安全的学校。
另外，日本作为一个地震的多发国家，长期的抗震经历，使日本研发了大量的地震预防与救治技术方面积累了宝贵的经验。自1961年起，日本***府就颁布了《灾害对策基本法》，每年的9月1日被定为全国的“防灾日”，每年的8月30日至9月5日被定为全国的“防灾周”。平时，民众能充分接受灾害教育，活动形式通常为各种宣传教育活动的举办，如展览活动、讲演会、灾害模拟演习、媒体宣传等。1987年6月，日本成立了专业救援队，该专业救援队装备一流、人员技术能力过硬，并有极强的心理疏导能力和救灾能力，能在灾害第一时间做出快速反应。日本各地均设有地震监测中心，该监测中心能确保一旦地震发生，可第一时间将震级、震源、震中等情况有效传递给有关部门。日本有多年抗震的经验，电视台能在几分钟内将地震信息迅速告知全国民众，使市民能快速从电视、报纸、广播等渠道中及时获取地震信息。
日本民众到位的安全防范意识，日本的高科技公共安全设施、紧急救援与防灾体系的有效性，能极大减少人员的伤亡，并有效避免民众紧张和恐慌心理，从而使日本能将灾害和人祸所造成的损失降到最低。
四、日本公共基础设施及其安全管理的启示
1.交通设施管理需要有序、高效。在日本，非突发情况，道路交通很难出现严重堵塞现象，亦很少有人因开车、停车违章而被警察罚单，也没有路人为闯红灯而随意跨越或翻越栏杆的行为。由此，如何降低管理成本，避免低效管理，多一些基础设施建设的讲究，实现我们公共基础设施的有序、有效管理，创建和谐社会和促进社会的高度文明，势必成为我们今后相当长一段时间公共基础设施管理的重要话题。
2.环保意识需要从孩子抓起。为使孩子从小体会和珍惜环境，日本人把垃圾处理厂建得犹如科技馆和公园一样，每年都会有许多学生甚至是市民来参观。在其垃圾处理厂内，其垃圾处理的各个环节透明可视，垃圾回收处理过程干净、无杂乱、无恶臭。置身于这样的地方，孩子的心灵无疑会得到净化。可见，爱护环境从娃娃抓起绝非空谈。
3.努力实现节约型、循环型经济社会。在日本，废弃的塑料瓶经过回收和新的工艺流程加工后会制成围裙；所喝过的牛奶空纸盒经回收后再制成纸张；回收后的废旧电子产品，经过特殊工艺粉碎、加工，其中可分离出铜、铝、锌等金属材料，还能卖出大价钱。相比之下，我们一些既不能为实现节约型、循环型经济社会带来多少好处，又不能对管理成本的降低带来多大帮助的做法，如一些城市的环保部门，还在限于规定环卫工人每天“大扫三次，小扫不断”的低效扫地标准上兜圈子，还在受“摆摊设点”的“游击队”实施“围追堵截”式的低效办法所困扰时，多少可以从日本公共基础设施及其管理的做法中获得一些启示。
公共基础设施篇8
青木昌彦等人将制度概括为一种关于均衡策略组合的共享的、稳定的和扼要的表征，它制约着人们在经济特定域的相互作用。这种制度均衡观使得研究内生于多个域的制度及制度间的多重关联在分析上成为可能。在某个域流行的制度从其他域的参与人角度看，只要他们把它们看作参数，超出了自己的控制范围，它们就构成了一种制度环境。
二、我国其他社会资本投资城市基础设施的制度障碍
在传统的城市基础设施项目中，由于建设资金单纯依靠***府投资，***府直接对项目的建设和运营进行管理，然而***府毕竟不是建设管理领域的“专业选手”，因此***府的这种对基础设施项目的垄断专营势必会带来效率低下、管理混乱等诸多问题，也会极大地挫伤参建企业的积极性。其他社会资本投资城市基础设施正在全国范围内形成潮流。但是另一方面，除了特许权经营制度尚待建立和完善之外，不少城市还存在着观念障碍及行***障碍，仔细分析，所有这些障碍无不来自垄断的惯性。
1、市场准入的隐性壁垒——利益集团中梗阻
就其他社会资本投资城市基础设施而言，已经不存在来自中央行***的市场准入障碍。最近推出的投资审批制度改革措施中，仍然需要由中央审批部门“核准”的城建项目包括新建机场、燃煤热电厂、城市快速轨道交通、大型主题公园等，针对的都是项目类型而不是资本类型。
城市基础设施市场化的操作层面完全在地方***府。基础服务对其他社会资本开放的范围、顺序、路径等，都应该在地方***府的统筹规划之下有序推进。不可能强求所有城市按同一模式接纳其他社会资本，浙江、上海、成都的差异就说明了这一点。
显性壁垒已不构成其他社会资本进入的障碍。更何况其他社会资本具有很高的流动性，没有必要盯住某个对内开放不积极的城市再三要求准入，有足够的其他城市可供选择。但是另一方面，很多地方的众多案例反映出，尽管***府的主要领导层与其他社会资本投资者能够取得共识，却迟迟难以把双方意愿落实到具体项目上。这一问题之所以产生，在于其他社会资本的市场准入存在隐性壁垒，主要就是利益集团的中梗阻。
许多基础服务行业由于长期的***府垄断，已经形成利益集团，口头上“欢迎”其他社会资本介入，背地里却合力抵制。在一些行业里，从设计、施工到经营、管理等，都是行业管理部门自己的事业单位或公司，表面上脱钩了，实际上有着千丝万缕的利益联系，形成“一条龙垄断”。如果其他社会资本进入这些行业，势必打破原有的利益格局。垄断部门不愿把原来属于自己的“肥肉”拱手让于他人，所以会制造中梗阻。
任何地方其他社会资本投资的兴起，受到竞争威胁的首先是当地基础设施领域的***府企事业单位。其他社会资本投资的效率要高于***府投资，这是普遍性的公理，竞争的结果不问可知。手心手背都是肉，地方***府作何抉择？事实上往往是以前者服从于后者而告终。要想在这方面打破障碍，不能期待专业主管部门或***府的企事业单位自发转变观念，关键在于地方主要领导层的行***决心和行***能力。
2、有些地方***府缺乏对项目盈利性的基本判断
当城市基础服务完全由***府提供时，具体服务部门可分为两大类：一是***府公司（即国有企业），二是事业单位。这两类机构间最根本的差别，在于所提供的服务是否能够盈利。城市基础设施向其他社会资本开放，也就是投资项目的商业化运作，其前提仍然是项目的盈利性，只有能够盈利的项目才有希望推向市场。对于不能盈利的项目，如果不提供其他补助，只好继续由***府来操办。
基础设施项目是否能够盈利，取决于有多少有实际支付能力的需求，所以不同地区会有不同的情况，越是富裕地区越有可能把基础设施项目纳入商业化运作。各发达国家***府长期以来不断把各种被认为具有“天然垄断性”的基础设施建设推向市场，我国其他社会资本投资的基础设施项目较多地集中在东南沿海地区，都说明了这一点。但是就目前的普遍情况而言，仍然有很多城市基础设施是无法获得投资回报的，这恰恰显示出基础设施所特有的公益性质。明明是无法盈利的项目，如果偏要推介给其他社会资本，只会丧失地方***府的信誉。有些城市虽然全部放开市场准入，但是并没有对具体项目的盈利性和投资回报率作认真测算分析，招商工作难免失败。
3、***府亟需建立有效的监管
2004年6月，世界银行的报告《改革基础设施：私有化、监管和竞争》提出，“有效的监管”是正确实行基础设施改革的最关键的促进条件。监管可以为维护投资者和消费者两方面的利益提供可信的承诺，对于吸引长期私人资本以满足对充足可靠的基础设施服务的需求是十分重要的。监管薄弱是造成发展中国家基础设施改革和私有化失败的主要原因。在有些国家，私有化是在没有机构保障的情况下进行的，而且是以普遍认为不合法的方式进行的。在许多发展中国家，私有化的可信度很低，在阿根廷和秘鲁的调查发现不赞成的比例超过80%。这种对公用事业私有化的不满意不是由于他们的所有制结构，而是由于负责监管公用事业的机构比较薄弱。报告指出，具体地说，监管机构必须免于***治影响，他们的决策必须接受司法部门或另一个非***治性主体的监督。监管程序必须鼓励竞争，必须是开放的，透明的，而且是在开展私有化之前就设计好的。
国内基础设施民营化过程中反映出来的许多矛盾，与世界银行这份报告提出的问题有共通之处。地方***府要想长期稳定地吸引其他社会资本投资基础服务，就必须通过特许权经营制度来建立有效的监管。监管又称规制，涵盖的内容比较广泛，其中对价格的监管尤为关键。
（1）价格的确定与调整应走向制度化、透明化
城市基础设施的特许权经营，涉及到地方***府、其他社会资本、市民公众这三个主体。资本希望得到满意的回报，公众一是希望得到优质服务、二是希望付费低廉；这两种不同的价值期望，汇聚在基础设施产出服务价格这个焦点上。产出服务价格是最敏感的因素。这不仅是指价格与项目盈利性密切相连、价格变动会极大地影响投资回报率，而且是指价格变动会产生较大的社会反响，所以必须施行规制。
以***府资本垄断基础服务领域，本身就是一种规制。在这种规制模式下，价格的制定、调整完全由***府拍板（价格听证会制度并不改变这一实质），***府公司无条件地贯彻执行。其结果正如世界银行基础设施私人经济参与部主管W•史密斯先生在总结国际基础领域改革的经验和趋势时所指出的：“国家如何在此领域中行使权力？在过去作法中，由于主要是国家所有，各部委有很大的裁决权，决定这些领域的定价、投资、服务质量。但不幸的是，这种模式造成了低效，因为全世界各国的***府只要得不到公众的支持，就不想提高价格，价格无法提高，也就无法提高服务质量。很多国家对消费者的调查表明，改革会给消费者带来许多好处，但改革并不是一件很容易的事。世界上没有免费的午餐，好的服务是要付出成本的。”
在这里，史密斯先生只谈到了市场经济国家的情况，在中国还存在另外一种可能：***府提高了基础服务的价格，但是并没有提高服务质量或扩展服务对象；公众也无从了解到，提价在多大程度是为了弥补成本，在多大程度上增加了***府公司的福利。
对于其他社会资本投资基础设施的产出价格，由于出资人发生了变化，***府的规制方式也必须调整。为了协调投资者和消费者双方的利益，***府不但需要格外关注基础服务的价位高低，而且需要使价格的确定与调整制度化、透明化。
（2）寓监管、调控于合同之中
建设部的《市***公用事业特许经营管理办法》中，规定主管部门的责任之一是“提出价格调整意见”。《北京市城市基础设施特许经营办法》里则规定，服务价格的调整“依照价格法的规定执行”。这两种提法都赋予***府以价格调整的权力，都是沿袭了***府垄断基础服务时的做法，也都是行不通的。实际上在特许权经营期内，民营基础设施服务价格的确定和调整应该只受特许权经营协议的制约；同时，***府作为协议的签约方之一，不应该有单方面更改合同的权力。
通过特许权经营协议确认价格和价格调整方式，对其他社会资本投资者来说是得到一个可以预见的***策环境，避免承担***策风险；对***府来说则是寓监管、调控于合同之中，改变传统的不受任何制约的“宏观调控”模式。
城市基础设施的服务价格本来就控制在城市***府手中，***府完全可以在特许权经营协议里以价格规制的方式降低投资回报、压缩投资者的盈利空间，从而使市民们享受较低价格的基础服务。
4、***府信用风险大大高于市场风险
城市基础设施有着与一般商品市场完全不同的风险特性，其他社会资本投资者必须注意规避风险。另一方面，地方***府应该认真改善投资软环境，特别是认真竖立诚信的形象，绝不能以欺骗的手段对待其他社会资本。从许多案例反映的情况来看，***府的信用风险要大大高于市场风险。
（1）***府缺乏信用观念仍然是较普遍的现象
缺乏信用而且缺乏信用观念，这在我国已经成为社会通病，病根出自国资、国企、***府。基础设施吸引其他社会资本投资的基本方式是特许权经营，它建立在一揽子合同、契约之上。***府缺乏信用观念，自然也就缺乏合同观念。
境外资本享受到的国民待遇一般比国内其他社会资本要高。对待外商尚且如此，***府与国内其他社会资本之间就更无契约可言，有时简直是以“招之即来，挥之即去”的态度行事，有许多地方甚至严重到“开门招商，关门打狗”的地步。这方面的案例可以说是无日无之，完全不必列举了。
***府和***府资本缺乏信用，起因于***府的行为不受任何约束，因此很难解决。它是市场失序的最深层次、最本质的根由。其他社会资本投向城市基础设施，投资阶段好说，收取回报阶段难免要出问题。如果要实现大面积、常规化的商业运作，首先就要求各个城市***府必须有诚信，这是投资软环境最重要的一条。
（2）其他社会资本要有风险规避意识
为实现投资收益，其他社会资本的动作可以归纳为三部曲：第一，认真测算投资回报率（测算结果未必与***府所测结果一致），认真分析构成投资回报的所有投入、产出要素；第二，把分析与测算的结果反馈到与***府的谈判中去，积极争取在特许权经营协议里达成合理而又有利的条款；第三，特许权协议签订后，通过加强管理来降低建设期投资及经营期成本，力求获得更高的回报率。
由于所有者绝不缺位，因此其他社会资本在这些问题上不会像***府资本那样草率。但是另一方面，相当多的其他社会资本投资者是在其他行业获得资本积累之后初涉城市基础领域，难免缺少知识积累和管理积累，所以应该注意吸取先行者的经验教训。其中，“尽量分散风险”是商务谈判中的一个关键问题。
首先，要尽量识别风险因素。造价提高、工期延误、产出服务价格下调、投入品价格上调、接手国有企业时的或有债务（曾为其他企业提供过担保等）及隐性债务（退休、下岗职工等）等等，这些风险都将会使投资回报落空，不能不慎重识别。此外还需要注意项目的融资风险。融资风险是指项目筹措了债务资金之后，因各种与融资有关的经济因素及财务因素的恶化导致债务增加，它会使项目和投资者都蒙受损失，因此要对项目的融资风险进行识别、评价，并提出防范措施。主要的融资风险是利率风险、汇率风险、融资财务风险。
其次，要利用长期供销合同来分散风险。举例来说，***府投资电厂时的可行性研究报告中，预计上网电价每度50分，预计煤炭到厂价每吨200元，电厂盈利性很好，还贷没问题，完毕。建成投产后再去签合同，电网出价每度45分，煤炭出价每吨250元，只好由行***审批部门（同时也是价格管理部门）出面“协调”，压煤价抬电价，使电厂能够运行下去。外商投资电厂时则是另一路做法：和电网公司商定每度50分的长期售电合同，和煤业公司、铁道部门商定长期供应合同以保证到厂煤价不高于200元/吨，此外还有设备供应、建筑安装等一系列与投入要素有关的合同，然后和特许权经营协议一起签字生效。所以外商为实施特许权项目，需要签订“一揽子合同”。据山东电力的同志讲，日照电厂的“一揽子合同”摞起来有一米多高。这些合同起到了分散风险的作用，比如说工期延误，项目公司根据特许权协议应该向***府缴纳罚款，但是可以根据合同向建筑公司索取赔偿。
合同被外商视为圣经，外商参与项目前期工作的最重要的人员，就是负责合同起草的律师和经济师。而在国内一些***府部门眼里，合同没那么神圣，必要时可以单方面推翻，与国内其他社会资本签订的合同更是难能对***府具有约束力。但是随着民营经济的不断发展，有信用观念的地方***府总是会逐渐多起来的；换个角度看，如果合同不能得到信守和保护，其他社会资本还有其他更好的法律保护手段吗？
三、制度环境改善措施
引导社会资本进入城市基础设施建设在上，具体应从以下三个方面加以完善：
1、就是在***策法律环境上需要完善。中央、省、市都出台了一系列文件、优惠***策等等。但是一般号召性的条文比较多，可操作性的条文比较少。关于开放市场、打破垄断、引入竞争、搞特许经营、经营性设施、怎么开放、怎么实现股权多元化、产权多元化等等，说了很多，但是具体怎么操作，这方面的文件规定相对来说不是很细致。另一个方面，管理性、鼓励性的条文是比较多，真正保护资本权益的具体条文相对来说比较少。***府肯定要管，进入、价格、退出，包括它服务的质量，包括它能不能尽到普遍服务的义务，这方面都应该管。但是在这个同时，保护性条文相对比较少，市***投融资的民营资本保护尤其重要。基础设施特点是第一投资大，第二回收期长，第三由于资本垄断的特性，像我们城市的供水、污水处理，垃圾处理这些事一旦在这个里面进行投入以后，它的投资的沉淀性非常强，不可转移，而且相对来说建设成本是非常大的，它的投资是不可分割的，要在***策法律上保护他们进入建设投资领域的合法权益。
2、就是完善***府的诚信，城市基础设施建设投资，实际上是和***府建立起一种合作的关系，作为***府来讲，必须要以自己良好的诚信来维护各类资本的投入，按照现在行***许可法的要求，***府不可以擅自撤销你的行***许可，我们有些***府失去了诚信，***府没有按照合同协议的要求，使企业真正能够履行完合同就提前终止，这样首先使城市建设发展受到了影响，最终对城市建设造成损害。***府一定要做诚信的表率。
3、完善利益激励机制，在公共事业的价格管理方面有许多需要完善的地方，没有回报，或者回报率过低，就很难进行这个行业的投入。城市建设目前融资渠道单一，直接资本市场的融资，渠道非常有限。企业通过上市融资，或者发行债券融资目前受各种条件的制约，大部分民营企业没有资格和条件，虽然占0．4％的企业债券投到建设里面，大部分还是我们***府性的国有企业。所以在利益激励机制这方面，还有很多工作需要做。
具体的讲，还应包括：
1、必须要改革现有的基础设施投资的审批制。
2、***府必须要提供必要的服务，利用自己的行***资源，土地、拆迁、征地这些法律的支持，***府作为一个市场的主体要遵守起码的信用。如果地方***府作为一个市场主体不讲信用，那你怎么可能吸引长期的投资？
当然，在基础设施融资方面也有不少技术性、专业性的工作，例如估值、不同项目的定位和分类、对项目进行适当的分割，或者对不同的项目进行适当的整合，都可以交给专业的金融机构和专业人员来做就可以了。相比较而言，体制性的障碍影响更大，更为值得关注。
3、在城市基础设施建设投资上，必然面临一个投资主体多元化的格局，其中投融资主体的准入机制、投融资的原则、资本运作与监控等问题都需要进一步的深入探讨。解决好城市基础设施建设的投资和融资问题，可以减轻***府财***负担，同时有关参与城市基础设施建设的公司企业可以获得可观的收益。此外，城市基础设施建设的投资和融资渠道的多元化和***策的开放性也是促进城市产业发展的重要举措之一。
4、由于城市基础设施建设覆盖城市现代化建设的全局，需要大量的资金投入，因此，***府计划部门和***门将城市基础设施建设投入单独列项，纳入国民经济计划和财***预算。设立“城市基础设施推进专项资金”，用于城市基础设施建设项目贷款贴息以及软件创新和信息化推广应用的奖励。科技部门每年在科技投入预算中要单独安排研究资金用于推动信息技术的研发及应用。加强项目的前期研究和建设资金使用的管理力度，避免城市基础设施建设资金多部门、多渠道申报与审批，避免资金分散投入、分散使用、分散管理。把加大对城市基础设施建设和产业发展的投入作为城市建设的重要组成部分，将城市基础设施的建设投资列入城市中长期经济和社会发展规划。
5、在城市基础设施项目的投入上，要确定***府投资的重点、范围和投资主体，区分和界定好哪些是***府应该投资的，哪些是可以市场化运作融资的，凡是可以市场化运作的都要市场化运作。同时，要通过***府采购、招标等方式，保证项目的公开、透明和有效性。***府投资重点放在***府部门、科技教育系统、医疗卫生、劳动和社会保障等工程建设。对体现国家意志的公益性、战略性基础设施建设，***府要集中控制，增加投入，建立专项发展资金。
6、在城市基础设施重大项目上采取“***府投资引导、社会投资跟进”等方式。城市基础设施建设初期需要大规模的投资，***府设立引导资金十分必要，***府可以设立城市基础设施发展专项资金、城市基础设施示范工程引导资金等，引导社会投资积极参与城市基础设施建设。市直有关部门要优先立项、优先审批，并在税收、贷款、技术入股等方面进行全方位扶持。积极鼓励其他社会资本参与重大信息化工程的建设，并给予相应的优惠***策。在城市基础设施建设过程中，上海市通过建立城市基础设施专项建设基金和引导资金、鼓励企业带资兴建等方式，充分调动了社会参与城市基础设施建设的积极性，拓宽了城市基础设施投融资渠道，形成了城市基础设施建设多元化的投资主体。例如，浦东新区***府每年拿出1000万元作为信息化建设专项基金，用于支持应用项目的开发，有效地带动了社会资金的跟进投资。
7、颁布并实施【城市基础设施特许经营办法】，就实施城市基础设施特许经营的范围、方式、项目确定、实施程序、职责分工等要进行专门规定，逐步建立起开放基础设施建设和经营市场的制度框架，为在基础设施领域引入社会投资提供了***府规范。对于供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等存量设施或新建设施，采取公开向社会招标形式选择企业的经营单位，由***府授权特许经营。
8、是设立了投资回报补偿基金，以保障投资者利益，增强基础设施项目对社会投资者的吸引力。对于基于公共***策和公众承受能力等原因，价格或服务收费一时不能到位，必须由***府出资建设或补贴的，可以采用***府资金与社会资金联合投资建设与经营的方式。确需***府补贴的项目，由财***补贴。
9、是积极研究调整城市基础设施产品和服务价格。为了给基础设施投融资体制改革的顺利推进创造条件，研究制定适当上调部分基础设施产品和服务价格的工作方案，并将调整内容列入***府年度价格调整计划，拟择机对外公布后实施。
需要通过4项改革实现4个转变：
一是通过投融资体制改革，实现垄断经营向开放竞争的市场格局转变。有一定经济回报的经营性项目，要在加快推进价格改革的基础上，按照特许经营方式，向社会公开招标，鼓励国内外各类经济组织采用BOT等方式进行投资建设和经营，实行项目业主负责制，由投资者承担投融资风险。无经济回报的公益性项目建设应由***府出资，但也要按市场规则运作。成立***府投资工程集中采购机构，代表***府组织项目的建设实施。
二是通过原国有企事业单位实行***企分开的改革，实现单一产权向多元化的产权结构转变。原国有投资形成的大量市***公用企事业单位要实行***企开分和股份化改制，逐步形成国家独资企业、国家控股企业、国家参股企业和非国有企业并存的多元化的产权结构。各种企业以平等的身份参与特许经营权的竞争。
三是通过价格形成机制和财***补贴机制的改革，实现由计划机制向以市场机制为主配置资源的转变。经营性的市***公用事业定价关系到投资者的积极性、消费者的承受能力和社会的整体利益。要建立科学合理的价格形成机制和科学可行的财***补贴机制，使其既能刺激企业愿意投资，主动降低成本，提高效率，又能满足公共利益的需要，保证市***公用事业的可持续发展。
四是通过改革***府管理方式的改革，实现***府由直接经营管理者向市场管制者角色的转变。***府由过去管企业、管行业变为管市场，通过事先控制和事后监督，依据法规对企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件加以管理。
四、参考和借鉴
美国经验：联邦***府转移支付＋“清洁水州立滚动基金”＋市***债券
建设费用
联邦***府在美国，地方***府（县/市/镇）负责建设和运营生活污水处理设施，建设资金主要来源于各级***府的公共财***支出、发行市***债券，运营管理费用主要来源于污水处理费。美国城市生活污水处理设施建设的具体投融资结构为：以地方***府或地方***府下属的污水处理公司为项目法人进行建设，以联邦和州***府公共财***支出下的转移支付资金、以及由此衍生出的其它资金机制为主要资金来源，地方***府公共财***预算和地方***府资信担保下的市***债券融资为第二资金来源。
美国把公共污水处理设施、下水道和流域水环境整治统称为清洁水领域。长期以来，联邦***府通过转移支付等手段，用联邦***府的公共财***预算向各州和地方***府提供了大量资金，用于清洁水项目的建设。这种转移支付机制在1972年美国国会通过《清洁水法》后得到了进一步的加强。联邦***府对清洁水项目的支出都是来自于公共财***预算（主要是个人所得税），联邦***府没有设立其它专门的环境税收或收费手段来筹集所需资金。对环境保护领域（包括清洁水项目）的转移支付一般占支付总额的1％到2％之间，其中80年代曾达到5.87％（1980）。另外美国农业部、住房部、内务部等其它7个联邦机构亦有对清洁水项目的资金资助计划。对于清洁水项目的投资，不仅来自联邦***府当年财***支出的转移支付，还来自联邦***府已建立（或协助建立）的各种滚动基金，如环保局协助建立的“清洁水州立滚动基金”和农业部的滚动基金。
联邦***府对清洁水项目的转移支付机制从形式上看，可以分贷款和赠款。从内容上看，分技术支持（规划，设计）、设施建设、系统完善、特殊地区帮助（印第安人地区和美墨边境地区等）等。从部门看，联邦***府环保局、农业部、内务部、联邦海洋与大气管理局、美国地址勘察局、商务部、住房与城市发展部、卫生布等都有援助资金用于清洁水项目。城市污水处理设施的建设与改造是重点援助对象之一。除“清洁水州滚动基金”外，绝大多数资金援助项目由上述联邦机构的某一个部门，通过设立资金管理和使用章程、公布申请程序和评审标准与时限、实施项目资金审查监管和后评估程序等进行直接管理。“清洁水州滚动基金”是根据《清洁水法》修正案于1987年后逐渐在各州建立起来的一项滚动基金，该基金由联邦***府和州***府按照4∶1的比例投入资本金，由各州设立自己的管理机构，并根据本州的具体情况决定资金使用用途和申请程序等。这些分布在不同联邦机构的项目，侧重点不同，相互补充，相互支持，对提高美国生活污水处理水平，增加公共污水处理系统的服务区域项目，改善美国的水环境质量起到了很大的作用。“清洁水州立滚动基金”是美国各界公认的、最大和最成功的向清洁水项目提供资金的联邦***府转移支付项目。根据美国环保局的统计，从1987年到2001年，这个基金共向10900个清洁水项目提供了343亿美元的低息贷款，在过去5年内，平均每年提供34亿美元贷款。为了扩大资金量，在50个设立该滚动基金的州中，由34个州还通过发行“平衡债券”（用滚动基金中的1美元做担保发行2美元的债券），使其滚动基金的可使用资金共增加了44亿美元。目前，这个基金周转情况良好，除了每年都有10亿美元以上的本金和利息回流外（2000年返还的本金和利息达到21亿美元），美国国会还根据美国环保局所做的“清洁水需求调查”等基础调查，每年向这个滚动基金增拨约11亿美元的联邦资金。联邦***府（含清洁水州立滚动基金）对全美生活污水处理设施的建设投资约在100-1000亿美元之间，占这一领域总投资的77-85％。
州***府和地方***府美国各州***府对污水处理的最大投入是根据1987年《清洁水法》修正案向“清洁水州立滚动基金”配套投入的约45亿美元（平均每年约3亿美元）。此外，各州还根据自己的实际情况设立其它的污水处理资助计划，如纽约州为了保护其北部的大湖地区水质，在不同的地区和州立***府机构设立了多种资助计划。如果将“清洁水州立滚动基金”的衍生扩容资金i使用平衡资金发行市***债券a归属联邦资金，美国各州***府公共财***资金每年对清洁水建设项目的转移支付总量平均在7亿美元，约占全美在这一领域投资总量的5％。
作为生活污水公共处理设施的直接投资者和拥有者，地方***府（一般指县，行***市，镇***府）在为项目建设的融资过程中可以考虑使用多种资金，如联邦***府和州***府援助资金、自有财***资金和资本市场资金（市***债券）等。从案例调查情况看，地方***府一般只从地方财***公共预算中拿出占项目建设总投资的2-5％作为项目的前期准备资金和开工经费，其余的资金多是使用联邦和州***府的转移支付资金（1987年前以赠款为主，1987年以后以贷款为主）和发行市***债券。在其所发行的债券中，有相当一部分被“清洁水州立滚动基金”所直接或间接购买或担保。在美国的清洁水项目（主要是污水处理项目）建设资金中，直接来自州***府和地方***府公共财***支出的资金约占其项目投资总需求的7～10％。
市***债券在美国的水务公共事业领域（含供水、污水管网与处理设施建设以及河道疏浚等流域治理等），每年的建设性投资需求约2300亿美元，其中85％来自市***债券投资，***府财***投资仅占15％。美国市***债券不仅可以直接为城市环境基础设施建设融通社会资金，而且产生了一定的引导和挤出效应，吸引更多的社会资金用于投资回报高或回报不高但利润稳定可靠的城市基础设施项目，这样***府可以将节省出的有限财***资金用于回报率较低的城市公益项目。城市污水处理厂建设领域的市***债券筹资只占总建设投资的5～16％。近年来，这一比例有迅速扩大的趋势。
运营管理费用
在美国，各城市***府是靠收取生活污水处理费来维持公共污水处理厂的运营和管理、建设投资还本付息，设备的更新改造，不足部分由地方***府从其财***收入中补贴，联邦和州***府在这一方面没有资金支持。
美国环保局《2000年～2020年美国清洁水/饮水基础设施需求分析报告》中指出在这20年里，美国还需在市***污水处理领域投资3310～4500亿美元，如果加上融资成本，则需要4020～7190亿美元，而同期美国还需要4060～5620亿美元用于污水处理设施的运营和管理。该报告指出，在现有投融资体制下，20年中，如果财***收入增长，在污水处理建设投资上会有210亿美元的资金缺口，如果财***收入没有增长，在污水处理设施建设投资上会有1220亿美元的资金缺口。经济发展和财***收入增加是解决问题的关键。发行市***债券是解决资金短缺的方法之一。提高现行生活污水处理收费标准也可以考虑。通过鼓励私人部门参与提高现有系统的运行效率降低生产成本也是可提倡的方法。
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