学文网摘 要 我国是世界上生态脆弱区分布面积最大国家之一，而生态脆弱区生态环境问题突出，环境管理复杂，需要设置生态红线以保护经济社会的可持续发展。文章阐述了生态保护红线理论渊源与内涵，厘清了生态保护红线与生态文明建设之间的关系，根据生态脆弱区生态环境管理的实际情况，认为实施生态保护红线是必须的。进而构建一个差异化管理与监督机制、越线责任追究机制、民众参与机制、生态绩效考核机制、部门利益协调机制、生态补偿机制六维的创新模式来保障生态脆弱区生态保护红线的顺利实施。
关键词 生态脆弱区；生态保护红线；生态文明；制度建设
[中***分类号]F061.5 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）10-0020-06
生态环境不断恶化，严重影响到经济社会的发展以及人类的生活健康，这已经成为大家的一种共识。世界卫生组织研究显示中国大约有22%的疾病与环境相关，大气污染所造成的环境与健康损失占GDP的7%左右。随着人类文明的不断发展，对社会生态环境治理的认知逐渐转变。人类逐渐意识到不能一味地向自然索取，需要保持生态系统的平衡。生态保护红线就是底线，是继我国提出耕地红线后，第二次上升到国家安全战略的“红线”。2008年国家环境保护部制定的《全国生态脆弱区保护规划纲要》中显示我国是世界上生态脆弱区分布面积最大国家之一，约占国土面积的60%以上，每年自然灾害给8大生态脆弱区造成的经济损失达到2 000多亿元，生态环境问题在生态脆弱区比较突出。而生态脆弱区环境恶化对我国区域生态管理的影响越来越大，如何解决生态脆弱区生态环境建设就显得尤为重要。2013年***的十八届三中全会中提出进行生态环境管理机制创新，首次提出将生态保护红线作为环境治理国策。生态保护红线在广东等一些省市的实际运用都取得较好成效。因此，探讨生态脆弱区的生态保护红线划定研究，寻找实现机制，对解决生态脆弱区生态环境问题，实现中国梦、建设美丽中国、促进生态环境保护与经济增长共荣发展具有重大理论意义与现实价值。
一、生态保护红线渊源与内涵
（一）生态保护红线的渊源
国外最初关于生态保护红线的研究是从生态风险开始的，由于20世纪70年代所倡导的“零风险”环境管理***策逐渐暴露出弱点，学界不得不重新思考新的环境策略，“风险管理”观点逐渐被引入环境管理***策中，形成一种全新的环境策略。全球气候变暖、资源枯竭、环境污染等关乎人类生存安全的生态问题频频出现，生态安全研究呼之欲出。世界环境与发展委会在1987年的《我们共同的未来》报告中首次提出“环境安全”的概念，随后Myers[1]（1989）、Mathews[2]（1989）等学者拓展生态安全的范畴。1991年8月，美国公布《国家安全战略报告》中首次将生态安全纳入国家安全范围之内，随后联合国、英国、北约、德国等国家和组织先后发表同类报告，这标志生态安全正式进入公共***策领域。国外没有专门研究生态保护红线的文献，但从生态安全最低评价标准、自然生态保护、生态保护协议等方面能看到生态保护红线的影子。例如，1997年美国农业部提出保护性缓冲带，这与生态保护红线有类似功效。国内研究基本是遵循国外研究脉络，我国对生态安全研究最初是从自然科学视角展开的，之后呈现多元化研究状态，其中涉及到国家安全、***治、经济等多个方面研究（曲格平[3]，2002；王如松、欧阳志云[4]，2007；逯元堂、吴舜泽、王金南等[5]，2006）。随着社会发展，生态安全难以满足现行环境管理的发展要求，生态保护红线随之提出。高吉喜教授首先在学界倡导划定生态保护红线，2005年广东颁布《珠江三角洲环境保护纲要》正式应用生态保护红线，划定三线调控区，随后深圳市、陕西省、国家海洋局等部门也相继提出应用方案，取得较好成效。2011年***首次以规范性文件形式提出生态保护红线概念，***的十八届三中全会公报中再次提出生态保护红线。饶胜等[6]（2012）系统阐述了生态保护红线的内涵、特征以及划分类型等。王灿发、汪钦辉[7]（2014）将生态保护红线作为我国在环境保护上的制度创新，已经进入国家***策层面，在2014年4月的《环境保护法》修改中进入法律层面，形成法律制度。此外，部分学者从不同方面对生态保护红线划定与方法进行研究（顾仲阳[8]，2013；高吉喜[9]，2013；王金南等[10]，2013），2014年环保部印发《国家生态保护红线技术指南》对生态保护红线的定义、类型及特征、技术流程与方法等进行研究，标志着我国生态保护红线研究的兴起。
（二）生态保护红线的内涵
生态保护红线在我国研究较晚，而在国外英文文献中还未有该说法，主要是以生态功能基准线、生态警械线等概念交叉运用。这说明生态保护红线概念尚未统一，较为零乱。纵观现有研究，主要有以下几个观点：
第一种观点是生态安全与生态风险视角。曹明德（2014）认为生态保护红线是为了保障国家生态系统安全以及社会可持续发展，并制定出的最低限度的综合生态风险标准体系[11]。
第二种观点是国土边界线视角。王金南等（2014）认为生态保护红线就是维护国家或者地区生态安全以及可持续发展，依据自然生态系统的完整性以及连贯性的保护性需求，而划定要保护的区域[12]；江苏省在2013年《江苏省生态红线区域保护规划》中定义生态保护红线是对维护国家与区域生态安全以及经济社会可持续发展具有重要作用，而需要严加管制与维护的国土空间边界线。
第三种观点是最小空间区域与数量限值视角。环保部（2014）颁发的《全国生态红线划定技术指南》（简称《指南》）定义，生态保护红线即对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康具有关键作用，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值；郑华、欧阳志云（2014）认为生态保护红线是对维护国家与区域的生态安全，促进经济与社会的可持续发展，在提升生态功能、保障生态产品与服务持续性供给，而需要实施严格保护的最小空间范围[13]。
上述的第一、二种观点主要是从生态层面设置生态保护红线的内容，而第三种观点则主要从生态与经济层面来阐述生态保护红线的内涵。生态保护红线应该是一个综合性的概念，是维护生态安全的“生命线”、维护公众健康的“保障线”、促进经济社会可持续发展的“警戒线”，要实现经济效益、社会效益以及生态效益的统一。笔者认为：生态保护红线是提升国家与区域生态资本存量，维护生态安全，改善民生，促进经济社会可持续发展，提升自然生态系统功能来实现经济效益、社会效益以及生态效益统一而需实施保护的最小空间区域与国土边界线。
二、生态保护红线与生态文明建设的关系分析
生态文明主要是依据中国国情于20世纪80年代末期提出。2007年正式写入***的“十七大”报告中，2012年***的“十”报告中将生态文明建设置于突出位置。***的十八届三中全会报告中提出继续加强生态文明建设，重点在于加强生态环境保护制度改革，强化生态保护红线作为其改革的重点内容。
（一）生态保护红线是生态文明建设实现的根本与保障
生态保护红线是继18亿亩耕地红线之后，又一上升国家安全战略上的“红线”，体现出我国复杂生态环境管理形势下管理体制变革的结果。生态保护红线是维持最低生态资本存量，维护国家生态安全，保障民众健康，保持经济社会可持续发展的最小生态用地与环境空间的底线。我国目前生态赤字大、生态风险较高、生态环境问题较为凸显，生态脆弱区面积持续增大，已占国土面积的60%以上。只有规划好生态保护红线，加大保护力度，才能尽快扭转生态环境持续恶化趋势，为实现经济社会可持续发展创造生态条件。实现生态保护红线的思想观念转变，关键在于超越传统生态观，正确认识生态环境管理复杂形势，以国际化战略眼光看待生态文明建设。建设生态文明目的就是要使得广大人民群众生活更为舒适、更为幸福，这需要人们积极参与到生态保护红线的实施中来才能实现。为此，要在全社会中加强生态保护红线的意识，弘扬人与自然和谐相处的价值理念，逐渐提高民众的生态文明意识。因此，只有通过生态保护红线的划定与实施来不断提升生态资本存量，降低生态风险水平，提高经济社会可持续发展的生态基础，促进生态文明建设顺利实现。从这种观点而言，生态保护红线是生态文明建设的根本与保障。
（二）生态文明建设是生态保护红线的实施前提与基础
生态文明建设的提出是国家治理变革的新发展，是对人类文明发展理论的补充与提升，同时也是人与自然和谐发展的保障。生态文明是在人类持续改造物质世界的同时，还要积极处理改造生态环境中的一些不良现象，优化人与自然关系，建立良好的生态环境发展机制，实现经济社会的可持续发展。生态文明建设是一场全新的变革，涉及构建可持续的生产方式与消费理念，以遵循社会发展规律以及自然规律为前提来引导人们走可持续发展之路。生态文明建设引导生态保护环境的全方位变革，特别是***的十八届三中全会中明确提出加强改革生态环境保护制度后，社会变革趋势愈加明显。顺应生态文明建设而引起的生产方式、生活模式、生态环境保护意识、***府责任考核方式以及生态环境***策等诸多方面的变革正是生态保护红线划定与实施的基础。生态文明建设为生态保护红线的实施厘清人与自然、***府与市场、人与人之间的关系，扫清了***策障碍因素。生态保护红线是要维持生态资本存量持续稳定，实现经济效益、社会效益以及经济效益的统一，需要稳定社会舆论支持与法律、***策保障。生态文明建设的持续推进，为生态保护红线提供必要的基础条件，营造良好的社会氛围。因此，可以说生态文明建设是生态保护红线的前提与基础。
三、生态脆弱区的环境建设与生态保护红线划定
（一）生态脆弱区生态保护红线划定的必要性
生态脆弱区又称为生态交错区，是从一种生态景观向另外一种生态景观进行过渡的界面区域。我国是世界上生态脆弱区面积最大、脆弱性最强、脆弱类型最多的国家之一。根据统计显示，大约有60%以上的国土面积为生态脆弱区。我国生态脆弱区大多属于老少边穷地区，生态环境问题比较明显、经济落后、贫困人员较多，与此同时，环境监管最为薄弱。生态脆弱区面临草地退化严重，土地沙漠化面积较大，水土流失严重，自然灾害频发，每年生态脆弱区由于各种自然灾害所造成的经济损失约为2 000多亿元。大多数生态脆弱区气候较为干旱，水资源普遍短缺，生物多样性逐渐减少，资源环境矛盾比较突出。尽管我国在不断加强生态脆弱区的生态保护力度，提高生态建设投资金额，但是生态环境压力仍然突出，这些与当地民众的生态保护意识淡薄、消费观念陈旧、生产方式落后离不开的。因此，加强生态脆弱区生态环境保护力度，强化生态保护红线实施，提升生态环境监管执行水平，改善生态脆弱区民生，促进生态脆弱区经济持续发展，有利于维持生态环境的稳步发展，落实科学发展观，加强生态文明建设，促进经济社会又快又好发展。
（二）生态保护红线的实践经验
生态环境持续恶化、资源约束压力加大、生态保护区域重叠且保护不力、生态保护与经济社会发展未能协同发展催生生态保护红线的社会实践步伐。2011年***颁发《关于加强环境保护重点工作的意见》首次提出要在重要生态功能区、生态脆弱区以及海洋生态敏感区域等建立生态保护红线。为推进生态保护红线的顺利实施，国家保护局自2012年起着手《全国生态红线划定技术指南》的编写，于2014年2月正式颁发。国家海洋局2012年印发《关于建立渤海海洋生态红线制度的若干意见》中提出要将渤海海洋保护区、重要滨海湿地、重要河口、特殊保护海岛和沙源保护海域、重要砂质岸线、自然景观与文化历史遗迹、重要旅游区和重要渔业海域等区域划定为海洋生态红线区，并进一步细分为禁止开发区和限制开发区，依据生态特点和管理需求，分区分类制定红线管控措施。[14] 2013年7月国家林业局为落实“十”精神，积极推进生态文明建设，制定《国家林业局推进生态文明建设规划纲要》，其中列出生态保护红线行动的重要内容，划定了林地和森林、湿地、荒漠植被以及物种4条基本生态保护红线，设定最低保护面积数量，禁止各类自然保护区进行开发。
生态保护红线的实践除了在一些部委得到实现，同时也有一些地方***府也在开展区域实践活动。2005年2月广东省首先在《珠江三角洲环境保护规划纲要》中提出生态红线问题，以三大战略为依托，逐渐形成稳定的生态环境安全局面，逐步完善循环经济体系，实现生态环境良性循环。2013年6月江苏省公布《江苏省生态红线区域保护规划》，其中明确了生态红线区域要达到全省总面积的20%以上，通过实施有效的区域划分以及分类分级管理方式来保障重要生态功能区与主要物种不受到损害，进而提升区域生态文明建设水平。[15]陕西省在2014年4月划定森林、湿地、物种三大生态红线，规定全省森林覆盖面率不低于45%、湿地面积不少于460万亩、自然保护区面积不低于国土面积的5%，实施生态保护红线工程，制定严格的管理制度，强化生态保护红线的责任考核机制。
四、生态脆弱区生态保护红线制度建设的困境
生态保护红线的划定与实施能提升生态脆弱区域生态安全与生态风险管控能力，增进生态资本存量，提高民众生态健康水平，维持生态系统的稳定性。生态保护红线制度实施得到长足发展，但也面临挑战。
（一）思想认识不统一
***中央***府高度关注生态环境建设，从2011年中央正式规范性文件中首次提出生态红线概念，到2013年***的十八届三中全会报告中全面提出生态保护红线建设，并将其作为生态文明建设的主要内容，充分体现高层对生态环境保护的重视程度。生态保护红线得到中央各部委的高度重视，环保局、林业局、海洋局、国土资源部相继开展各部门的生态保护红线划定工作，其中环保部编制完成《全国生态红线划定技术指南》，并在2014年初步完成省级层面的生态保护红线划定工作。历史经验显示，我国目前各类生态保护区面积并不比西方国家的要少，有些甚至还要多，但是却没有得到严格保护，从而导致生态环境日趋恶化。究其原委，在于地方***府对生态环境保护思想认识较低，生态绩效考核缺位，中央与地方经济博弈明显，致使生态保护红线在基层实施举步维艰。
（二）缺乏统一协调机制
生态保护红线不仅是一个生态环境问题，同时也是一个管理协调问题。生态保护红线制度制定与执行过程中容易与不同部门以及现有生态环境保护***策之间产生冲突。第一，部委协调不统一。自提出生态保护红线以来，国家环保局、国家林业局、国家海洋局、国土资源部等部委相继开展生态保护红线划定工作，由于缺乏统一管理，造成边界责任不清晰，各自为***，相互冲突，以致后期出现多头监管等问题。第二，***策制度不融合。我国生态环境***策制度较多，有自然保护区、主体生态功能区、部级风景区、国家森林公园、生物多样性优先保护区等。各类保护区的总体面积都很大，存在与生态保护红线多重交叉空间问题，***策相互抵触，从而容易使得生态环境保护效率低下。第三，区域协调不顺畅。生态保护红线划定区与非划定区、划定区内各区域之间存在利益冲突，如何协调各博弈主体，这需要统一协调机制与制度安排。
（三）缺乏统一监管机制
当前，我国生态管理职能部门的划分还是以环境要素为主要依据，形成水利、环保、林业、海洋、国土资源、农业、畜牧业等多部门管理的局面，生态环境管理的整体性与自然生态服务保护的系统性被人为分割，难以适应生态文明建设的新要求。作为生态保护红线的主要实施部门―环保部门并非中央垂直管理单位，而是分级隶属各级人民***府，造成上级环保部门对下级环保部门无约束作用，这容易使得地方***府为了一时利益而忽视长远利益，忽略对生态环境的保护。地方各级环保部门往往会受到地方***府限制而无法有效监督，使得生态保护红线逐渐失去原有功能与作用。
五、生态脆弱区生态保护红线的制度创新路径
生态保护红线是维持生态脆弱区生态环境可持续发展的最低保护线。生态保护红线的划定与实施需要相关***策与制度来保驾护航，建立长效机制，充分调动各级***府生态环境保护热情，才能使得生态保护红线真正“落地生根”。
（一）生态保护红线差异化管理与监控机制
我国生态脆弱区面积较大，由于地理位置与区域影响，各生态脆弱区存在功能差异性，与此同时，生态安全时常变动，这需要实施差异化管理与动态监控管理，以便生态保护红线的顺利实施。
第一，生态保护红线的差异化管理制度。由于区域与生态系统服务功能存在差异性，因而就需要开展差异性管制措施。依据生态脆弱区内生态保护红线划定区的差异性，制定与之相匹配的管制标准，实行差异化管理。例如江苏省在《江苏省生态红线区域保护规划》中提出一级与二级管控区，例如一级禁止开发，二级无损开发，实施严格的差异化管理措施。
第二，生态保护红线的动态监测制度。要及时了解与掌控我国生态脆弱区生态安全变化情况，强化生态保护红线管理，就需要建立一个动态管理平台。各部委所开展的生态保护红线划定，需要及时更新，便于及时实行有效管理。建立生态风险变化的监测机制，为生态保护红线划定区的生态安全管理调整提供决策依据。[16]
（二）生态保护红线民众参与机制
生态脆弱区生态保护红线的划定与实施并非***府与少数人能完成的，而是需要广大民众积极参与，献计献策，共同完成。公众作为生态保护红线的主要利益相关者，应有对应的机制，引导民众积极参与生态保护红线的划定与保护工作，需要设置全方位的公众参与机制。要针对在生态保护红线与生态脆弱区内的开发活动进行环境影响评价环节的公众参与机制建设。与此同时，为了提升生态脆弱区民众参与环境保护评价的能力，增强环境保护认识力度，就需要***府部门强化对公众环境保护、生态风险以及生态安全等方面的知识宣传工作，提升民众的生态环保意识，形成全方位的生态保护红线存在感，参与到生态脆弱区内生态保护红线的划定与保护，提高民众监管生态保护红线的实施能力，正确认识到生态脆弱区生态保护红线的功效。
（三）生态保护红线越线责任追究机制
生态脆弱区生态保护红线的划定，就是“高压线”，不能越雷池一步，这需要制定完善的法律制度。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的***策内涵，构建生态保护红线损害终身追究制度，进一步在法律上明晰各利益相关主体的责任与义务，对于违反义务而造成生态保护红线划定区域内环境损害行为追究应有责任。尤其是那些盲目决策而造成重要损失的责任人要追究终身责任。***府有关部门要加强生态脆弱区内生态保护红线违反者的处罚力度，让违背者付出沉重代价，使得生态保护线真正成为“高压线”。第一，对生态保护红线的越线者实施严格民事责任。超越生态保护红线所进行的各类生态损害，违背者就应当承担侵权责任，承担“停止侵害”与“恢复原状”的法律责任。第二，对生态保护红线的越线者实施行***处罚。增大越线侵权的行***处罚力度，严厉打击越线行为，赋予环境保护相关部门***权，便于行***处罚得以更好落实。第三，对生态保护红线的越线者依法追究刑事责任。刑事责任是对生态保护红线的最后防线。开展环境刑事责任追究机制主要在于警示，预防避免出现大规模环境灾难。越线责任追究机制是开展生态环境保护的重要法律保障，选择合理法律责任关系生态保护红线实施与价值实现。
（四）生态保护红线的生态绩效考核机制
生态脆弱区生态保护红线在划定以后，各级***府就需要来落实生态保护红线的各项工作，要将生态保护红线的落实程度纳入生态脆弱地区生态文明建设目标以及评价体系中来，并要作为衡量生态文明建设的重要指标纳入考核与评价范围，以此来作为***府部门的生态绩效考核。需要建立差异化的经济社会发展绩效考核制度，例如重要生态功能区与非重要功能区、生态保护红线划定区与非生态保护红线划定区，要运用差别化的绩效评价指标体系与考核标准。对于生态保护红线划定区的绩效考核重点在于评价区域内环境承载力的提升、生态环境的改变、生态破坏的恢复、生态系统服务能力的提升等方面的绩效，增大生态环境保护投资、生态效益、生态损失等指标在体现生态文明建设成效中的权重，使得这些指标成为生态脆弱区***府绩效考核的主要指标，结合绿色GDP考核评价体系来共同决定地方***府的生态绩效水平。
（五）生态保护红线的部门利益协调机制
生态保护红线的划定不是单一部门的事情，这往往涉及不同部门之间的利益，从而就会导致各个部门为了自身利益而相互斗争，进而影响到生态保护红线的划定实施。不同主管部门具有不同的生态保护红线划定标准与准则，各部门之间的相互利益关系也将为“生态保护红线”划定带来很大的压力。例如在生态脆弱区实施生态保护红线规划就必须要同国土部门的土地利用规划来进行相互结合，在试点中就出现过环保部门认为是非常重要的，而到了当地实地考察就马上发觉这个地区要进行开发利用了，与此同时，这块地还是法定的土地规划用地，已经得到有关***府的批准，生态保护红线用地就要变为经济开发用地，这里面存在的矛盾非常尖锐。生态保护红线的划定，最终还是要由地方***府来进行管理，因此协调中央与地方、环保部门与地方之间关系就显得非常重要。
由于存在多头管理，地方环保部门经常要受制于各级***府体制，往往无法起到监督效果。因此生态保护红线的监督体系应该破除当前弊端，消除分块式管理，实施单一部门统一监管，这样有利于生态保护红线有效实施。强化环保部门的监督职权***性，建立省级以下垂直管理，同时建立跨行***区域与跨流域的环境管理机构。
（六）生态保护红线的生态补偿机制
生态脆弱区生态保护红线的划定之后，就需要采用严格的保护与监管制度。由于存在区域差异性，必然导致生态保护红线划定区与非划定区之间利益博弈，进而影响到产业转型与布局，从而影响到地方经济发展。生态保护红线划定区与非划定区的生态补偿方式可以充分借鉴国内外有关的措施与机制，通过对经济发展水平不高、生态赤字较大、生态环境投入金额不足以及生态环境破坏较为严重、人为活动干扰性较为强烈的区域来开展有关补偿工作。应建立生态保护红线划定内的纵向生态补偿机制，建立生态保护红线划定区与受益区、生态保护红线划定区与开发区之间横向生态补偿机制，进而实现不同地区之间的生态正义与公平性。制定《生态保护红线划定区生态补偿条例》，实现生态补偿形式多元化，在经济补偿、项目补偿、***策补偿以及产业补偿等基础上，增加建立生态补偿基金以及低碳交易基金等方式，进一步推动生态补偿机制发展。
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