学文网今日中国正处于史无前例的大变局当中，大变局催生了大流动。大流动让这个时代变得难以治理，甚至难以识别。这种社会知识的匮乏导致的不透明，增加了少数人逃避国家权力扩张的空间，同时也降低了公共服务的便利程度、供给效率和均等化，进而影响了多数人的生活质量，损耗着人们对体制的信心和认同。比如：一部分人在全国不同省份不断流动，身份不固定。另一部分人的财产不清晰，动产不明，甚至连不长腿的不动产都摸不清。房产税、累积财产税、遗产税、遗赠税等财产税严重滞后，也就不难想象，为什么官员财产难以公开。
这些问题在很大程度上都可以归结为“信息的不对称”所导致的“权利（权力）的不对称”，不对称可能来自三个方向：公民之于***府，***府之于公民，***府部门之于***府部门。人们警惕***府掌握太多公民信息可能带来的问题，但问题在于如果***府不掌握这些信息，也就无法向公民供给任何公共产品、公共服务。
这就促使人们深入思考现代国家治理是否以非常基础性的基本制度能力为前提，从而避免国家干预无的放矢。20世纪80年代，美国***治学界重新重视国家的作用，提出了三个重要的学术议程：一是国家自主性和国家能力到底由哪些因素决定；二是国家的形成及其重塑；三是社会知识与国家干预之间的关系。前两个议程得到的学术关注远远超过第三个议程，然而，这并不意味着这个议程不重要。这是因为，无论出于何种目的，追求何种目标，国家干预都必然需要社会知识。
现代国家治理的基石：***治性认证
改善国家治理，离不开最基础的社会事实。因此，这种知识需求可以说是最基本的，也可以说是最具公共性的。我把这种知识需求称为“认证”。简言之，所谓认证就是在数据与人、物、事之间建立一一对应关系：某个数字、编码、代码代表一个人，从而将这个人的身份、财产都相对固定下来，整合起来，形成一个比其“物理人”更真实、更全面的“数字人”。
人们熟知某些社会性的认证形式，如“质量认证”、“产品认证”、“安全认证”、“学历认证”、“资格认证”等。本文所讨论的认证与此不同，我们所说的认证指的是***治性的认证（identification）。它指向国家治理体系所必需的认证，具有非常基础性的作用：包括社会事实的收集、识别、分类、鉴定、评估、检测等行动细节，涵盖对真实性的证明（certification），也涵盖对重要性、能力、身份的证明，还涉及对他人、文化共同体、社会制度、***治共同体和***治体制的认同。
***治性的认证与社会性的认证并不是截然两分的，社会性认证常常是以***治性认证为前提，即如果***治性认证不发达，社会性认证就越繁复、越麻烦、越可能导致反认证行为。同时，社会性认证又常常为***治性认证提供经验教训、创新技术和物质条件，比如IBM公司的计算技术和设备对于美国人口普查乃至其他***府行为的支撑， Google公司的关键词搜索技术对于美国犯罪历史数据库、国土安全数据库和全球信息监控工程的支撑。
***治性认证包括两个方面：事实与规范。事实是基础，社会问题越复杂，国家行动越需要可靠的社会事实。规范是指引，不建立规范，事实再多，也是一团乱麻，“群众总是被蒙蔽的”，“真相总是难以发现的”，国家行动就将继续没有***治方向，无法建立基本制度。
因此，“通过认证的治理”，可以从两个维度展开，一是“事实的可靠度”，包括人、财、物、行、事等信息数据资料的真实度、自然人法人身份标识的唯一度和在全国意义上的整合度三大方面。二是“规范的统一度”，包括分类的明确度，规则的精细度和标准的设定者、设定权、基本内容和具体执行的统一度，中央***府的专门机构在全国范围内统一收集事实、积累知识，在明确的分类、精细的规则基础上，建立和执行统一的认证标准，不受地方分割阻挠地在全国范围内一体通行，追求实现“认证面前人人平等”。这种认证制度能力理论上就是最强、最恰当的。
认证以为一国居民提供生活便利、社会保障和基本公共服务为前提，使国家能够通过了解和掌握境内的人、财、物、行、事，注视身份流、财产流、行为流、生命流及事务流，同时也使国家能力的运作方式发生了根本变化。
国家的统一包括两个方面：外在的统一与内在的统一。前者比如领土完整、***，后者就是认证的统一。这种统一影响着国家治理能否真正以全体国民为基础，国家经济***策、社会***策和***治决策能否不分城乡、地域一体通行，以及安全、秩序、保障和便利等国家基本制度收益能否实现人人平等。认证统一关系最大多数人的机会、健康、尊严和意义，也就关乎***治认同能否建立在最广泛的基础上。
因此，在很大程度上，我们可以说，现代国家的治理化，首先是一种“通过认证的治理”。
认证与国家基本制度建设
西方现代国家依赖以个人号码和全国数据库为基础的现代认证，实现了一次治理术的革新，它使身份、财产、福利和社会经济认证在现代国家彻底取得支配地位。前现代认证所关注的身份、收入和财产相对固定、简单，但由于唯一性、整合性上的缺陷，经常在真实性上遭遇难题。与之相比，在个人号码、全国数据库等现代沟通技术的帮助下，尽管人、财、物、行、事远比过去流动性更大、也更复杂多样，但现代认证超越了前现代认证，在事实的可靠度上发挥到了极致，使国家开始真正渗入社会经济生活，制定恰当社会***策、解决相应社会问题的能力远远优于前现代国家。
国家治理通过财产认证、身份认证两大途径实现，二者又分别以物的特征化、人的特征化为前提。
在人的特征化的道路上，最初认证主要针对以家户为单位的人口、土地及其他重要财产，人口多为税役人口，土地多为纳税单位，财产多为纳税财产。在工业***初步完成以前，这在中西之间没有太大差别。国家治理的需求，推动了国家认证对性别和财产的关注。对于城邦或其他前现代***治共同体而言，服役资格常与财产紧密结合，没有财产就没有资格服兵役，因此男子及其土地等财产最重要，而女性、儿童、老弱男子、外邦人不在认证之列。比如古希腊的“公餐礼”、“取洁礼”和人口调查，公元前850年的希腊以及公元前509年雅典执***官的户籍与财产登记改革。随着兵役制度从募兵制转向义务兵役制，战争对健康男性的需要变得不难满足，财源成为战争的重中之重，前现代西方国家的认证实践有了新的专门化、例行化、制度化进展。
各国普遍将生命登记确立为身份认证的法定形式，走上了“驯服偶然性与不确定性”的高度现代化道路。在近代定期化的人口普查、现代家户普查补充下，生命登记的内容从最初只包括出生、死亡和婚丧状况，发展到涵盖活产、死产、死亡、结婚、离婚、收养、认领、撤销、迁徙和疾病等个人的全部重要生命特征，人的整个生命过程都成为国家的关注对象，国家治理首次彻底建构在个体身上。
工业***以后，国家以***事职能为主向以民事职能为主转变。社会经济事务日益繁复，沟通技术越来越先进，人口问题越来越大，偷漏税现象越来越多，使国家有动力并有可能掌握更为全面细致的人的身体特征、社会特征以及更为详尽的经济特征。认证单位才从家户转向个人、法人以及与之关联的社会经济事务，从总体意义上的人口转向个体意义上的个人。
因此，个人的姓名、出生、年龄、教育、婚姻、身份、资格、职业、收入、不动产、动产、荣誉、劣迹、疾病、流动等等个人特征，食品安全、产品质量、药品安全、工程质量、生产安全、公共卫生事件等等社会经济事务，都纳入了国家认证的注视范围。认证知识演变到今天，已经涵盖了人的各种身体特征、社会特征和经济特征。
结合数据库、互联网等现代沟通技术，国家已经有能力通过逐步累积这些关于人的各种特征的认证知识，进而在事实基础上，按照人的各种特征，对国民进行明确的分类。并针对个体的特殊性，建立精细规则，最终在全国范围内设定并执行统一的认证标准。美国的社会保障号码就是一个通过身份认证的治理的典型，1930年代至今，它涉及纳税人、经济人、社会人、福利受益人、***人、外国人等多重身份，以及个人重大事项、社会生活和***治身份等，这是一种远比中国的身份证功能更加强大、高度整合的身份认证形式。
现代国家治理体系实质上就是一系列基本制度的建构和完善。首先是最低限度的基本制度，包括维护外部安全与内部秩序的强制制度、汲取与合理分配社会资源的财***与预算制度、塑造国家民族认同的濡化制度，以及确保官僚机构的廉洁和效率的统领制度。其次是增强型的基本制度，处理的是***治、经济与社会之间的关系，包括规管制度和再分配制度。还有更为现代的民主制度，强调***治回应性，包括平衡不同群体利益诉求及其表达渠道的吸纳制度，制定和执行以均衡持续发展、平等公平正义为目标的公共经济社会***策的整合制度。所有这些基本制度，都离不开一些基础制度，比如“认证制度和监控制度”。认证比监控制度更基础，也更必要。
在漫长的历史演进中，认证能力的发展最初是为了征兵、加强国家强制能力，以及征税、加强汲取能力。后来是为了推行免费强制义务教育，加强濡化能力。再后来是为了加强再分配能力，福利国家的发展最初与战争有关，为了再分配，必须建立“社会保险号码”等机制；由于能从国家福利中受益，人们也开始有被纳入认证体系的意愿。再往后，发展认证能力是为了产品认证、质量认证、安全认证，加强规管能力。今天，认证对其他几种国家基本制度能力的加强都具有基础性的作用。
信息时代的机遇和挑战
在20世纪60年代末以来，现代信息技术大大提升了认证制度能力的广度、深度与强度，有机遇也有挑战。先来看机遇，对于中国而言，四个现代化都离不开信息化。社会信息化是为了通过认证实现社会生活的清晰化、标准化，***务信息化是为了通过认证提升行***管理的效率，国家治理信息化是为了通过基础信息认证建构、完善各项国家基本制度。在较长的一段时期内，信息化建设重心在于社会的信息化，而不是***治治理的基础信息化。***务信息化与***治治理有关，但令人遗憾地是，实际上它的重心也并没有以基础数据的信息化为主，也就是说没有以人口、法人单位、自然资源和空间地理、宏观经济等这些基础数据的信息化为主，而是以便利行***管理为主要功能。
20年来，中国从***务信息化入手，提升国家认证能力。从1993年开始建设的“三金工程”、2002年开始建设的“十二金工程”，这些“金字工程”面临的共同任务在于建立自然人、法人的身份、财产、产品、行为、事务的真实性、唯一性、整合性，首先实现“条条集中”，将认证知识逐级向上集中，从省级统一过渡到全国统一；然后实现“条块共享”，从分散隔离、各自***过渡到互联互通、整合运用，从提升官僚制的理性化过渡到公共服务的最大化。目前，我国的基础数据的信息化仍有待加强，比如最基础也最重要的三大数据库：金税、金盾、金保，就条条内部而言，金税最早成熟、金盾次之，金保相对落后，就条块之间而言，近六七年来，并没有实现原定计划中的彼此互联互通，反而停滞不前、各自封闭，导致了一些原本可以避免的问题。
中国的现代认证体系建设，尤其需要实现***府各部门之间的互联互通、信息共享，特别是在税收、福利和规管这些部门，而不仅仅是部门内部上下级的信息共享。服务于基本国家目标的重要部门之间的互联互通，是个重大的***治问题，关系着能否真正实现治理上的内在统一。面对史无前例的人员、财富、物质、事务的大流动，亟须有全国统一、整合的认证知识和认证标准，覆盖全体国民。
显然，机遇与挑战也是相对的。我们必须承认，在这一非常基础性的基本制度上，我们曾经是世界各国的先行者，现在却大大落伍了，西方发达国家在它们不发达的时候就开始做的事，我们现在还没开始做（比如全国不动产登记）或者没有做好，这是不得不补的课。下面我们简要讨论几个比较直接的挑战。
其一，认真对待认证主体与对象之间的偏好冲突。我们可以根据认证主体与对象在偏好上的一致程度，与认证体系的强制程度之间的关系，区分四个认证模式：一是低一致、高强制模式，比如我国1994年至今在税收领域的认证体系；二是高一致、高强制模式，比如社会治安领域；三是低一致、低强制模式；四是高一致、低强制模式，比如再分配领域。在这四种模式中，高一致、低强制模式在理论上是最为可取的，但也是现实中最容易出问题的，设计一种理想的路径并不难，难的是如何防止在实践中出现偏差。以再分配领域为例，一般而言，国家与个人在建立基本社保体系上的偏好是一致的，但实际执行中还是会有人向国家提供虚假或不实信息，进行福利欺诈。因此，要想建立有效的认证体系，仍然需要适用第一种模式，即低一致、高强制模式，在统计意义上将欺诈行为降到最低，降低到通过法律体系解决的程度。欺诈者与国家的偏好相冲突，不强制针对这类群体建立严密的认证体系，只会削弱国家基本制度建设的根基，导致国家干预社会经济的能力下降。事实全面、规范统一的有效认证体系，将让国家有能力识别福利欺诈行为，从而有效地预防和惩罚。显然，在国家基本制度建设的其他领域，有效认证体系的这种基础作用也是非常必要的。
其二，认证能力当然存在强化监控能力，进而损害公民隐私、自由与权利的可能性。这也是美国暴露出来的斯诺登事件给我们的启示，美国人在犹他州建立了一个世界上规模最大的数据中心，用于监控包括美国在内的全球信息往来，这显然超越了其二战后的国内法与国际法原则，明显非法却不可能真正得到约束，认证能力将监控能力强化到如此野心勃勃的程度，这种极端现代化的做法的确是非常值得警惕的。
但是，其三，对于发展中国家而言，对于国家治理还存在这样那样的基本制度漏洞的国家而言，适度的认证能力、有效的认证体系仍然是十分必要的。这就需要重新理解认证与反认证之间的冲突，也即国家建构有效认证体系的努力与个体对于国家认证的对抗。
对于发达国家的国民而言，认证更多被视为理所当然的东西，因为认证已经融入他们的日常生活，融入他们作为纳税人、福利受益人、消费者对于自身权利与义务的认识之中，这些认识甚至在很大程度上都已经变成常识，变成生活便利的一部分，而不是一种负担。
发达国家的普通人已对国家认证习以为常，将国家认证视为国民身份的标识，而不是一种压迫。他们已经不需要在无***府、乌托邦与国家之间做出选择，因为他们已经做出了选择，而且更多是热情地拥抱国家认证。对他们而言，国家认证是实实在在、利大于弊的。现代工业化国家的认证基础权力正在越来越深地融入国家职能的履行，融入到法治建设的进程当中，处于国家基本制度建设转型期的发展中国家的人们也必须正视这一现实。
最后，充分认识到***治性的基础认证的必要性、重要性之后，我们也就可以厘清社会的透明度和***治的问责程度之间到底是什么关系。初步而言，国家掌握的基本社会事实越全面，社会越透明，越可能改进***治制度的问责度，而不是相反。
结 语
在有效的认证体系下，所有社会群体和统治群体，都被视为国家治理体系的当然对象。纳税人、福利受益人、消费者，首先是服从国家治理、承认国家强制权力的义务主体概念，然后才是权利主体概念。国家与各社会群体之间围绕逃避与反逃避展开的认证斗争，在统计意义上，以国家获得决定性胜利而告终。
无“知”无以“行”，认证为国家行动提供必要的知识基础，堪称“国家基础能力的基础”。权力不对称往往源于信息不对称，建构有效认证体系的目的，就是把一个两眼一抹黑的盲目***府，转变成为一个有充分知识支撑自身行动的***府。如果***府行动没有事实支撑，没有规范指引，它就无法准确界定绝大多数人的经济社会状况、需求和期待。一个不了解绝大多数人状况的***府，不可能是一个负责任、及时回应的***府。我们实现理想***治目标的途径不是拒斥认证制度，而是使之适用于更广泛的***治领域，使之服务于绝大多数中国人民的福祉。
（作者单位：中国人民大学***治学系）
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