学文网农村社会管理论文第1篇
关键词:城乡分立;救济性;现收现付;社会化
Abstract:WhilemakingsocialsecuritylawsforChina’sruralareas,principlesshouldbeheldsuchasseparatinglaws(policies)madeforandappliedtoruralareasfromthoseforandtourbanareas;underliningtraditionalprotection;improvingcoordinationofruralandurbanareas;stressingremedialprotection;andbalancingsocialsecurityandeconomicdevelopment.Socialsecurityforruralareasmayincludemedicalinsurance,calamityrelief,allowanceforsupportoffivesortsofspecificpersons,subsidesforminimumliving,occupationtraining,pensionsforspecialgroupsandallowanceforsupportandmaintenanceofseniorvillagers.ForChina’sruralsocialsecurity,thefinancingmodelof“cash-in-and-cash-out”shouldbepreferredandthefundsaretobedrawnfromgovernmentalappropriation,collectivecontribution,individualcontribution,benevolentdonation,etc.Agriculturalbanksmayserveastrusteesofthefundsandsomequalifiedfinancialinstitutionsmayserveas***istratorsoftheinvestmentofthefundswhiletheRuralCreditCooperatives,eligiblehospitalsandqualifiedprofessionaltrainingbodiesmayhelptorenderrelevantservices.
KeyWords:separationofruralandurbanareas;ofremedy;“cash-in-and-cash-out;”socialization
构建合理而有效的社会保障是我国社会主义新农村建设的基本内容,也是统筹城乡发展的基本手段。然而,由于“三农”问题固有的特殊性和复杂性,要在我国农村建立起具有一定保障能力的社会保障体系将是一件非常艰巨的任务。本文拟从立法的层面对这一问题做一探讨。
一、立法原则
(一)法律(***策)的制定和适用城乡分立
尽管随着改革开放的深入,我国城乡间的互动和融合已达到了前所未有的程度,但笔者认为,由于既定社会结构内部张力态势的改变需要一个较长的时间,因此,尽管在市场和***府这“两只手”的共同推动下,我国城乡之间的统筹层次和融合程度将会持续提高,但城乡二元社会结构总态势在一个较长的时期内将难有实质性改变。城乡社会成员生存和发展所需社会保障体系建立的生产方式基础、物质条件基础、组织形式基础、文化观念基础等存在明显的差异:社会化工业生产是城市的基本生产方式,而以家庭为单位的联产承包是农村的基本生产方式;货币化的薪金收入是城镇社会成员建立社会保障的基本物质条件,而农村社会成员建立社会保障的基本物质条件却是土地及其产出物;社区和发达的社会化服务系统是城镇社会成员社会保障体系建立的组织基础,而农村社会成员建立社会保障体系的组织基础却是家庭和组织化程度较低的服务体系;社会保障在城镇社会成员中获得了广泛的观念支持和心理认同,而养儿防老、自我保障的文化观念在农村社会成员中仍然占据重要地位。城乡社会保障建立基础的上述差异,决定了城乡社会成员的社会保障需求是不尽相同的,农村社会保障立法应该也必须立基于这些客观现实,坚持建立***于城镇社会保障体系的农村社会保障体系,只不过应在城乡社会保障体系之间建立自由的社会保障关系转移机制。如果按照一些专家主张的那样在我国实行社会保障城乡一体化、建立城乡一体化的社会保障体系,那势必将我国农村社会保障体系建设引入误区,影响甚至阻碍农村社会保障体系的顺利建立和整个社会保障事业的健康发展。事实上,一些发达国家,如德国等,也是在城镇和农村分别建立社会保障体系的。
(二)以传统保障机制为依托
在长期与各种自然和社会灾害作斗争的过程中,我国农村逐步形成了相应的保障机制和组织形式,并不断得到完善和发展。随着生产社会化、人口老龄化和家庭小型化的不断加深,我国农村以家庭保障为基础、以集体保障和国家保障为必要补充的传统保障机制的保障功能将会逐步弱化,而社会保障的作用则会不断得到强化。但是,我们必须注意以下事实:第一,我国农村人口众多,人均国民收入水平比较低,国家财力有限,在一个较长的时期内根本不可能在农村建立起能基本取代传统的保障机制的社会保障系统。第二,在我国农村,传统保障机制,如家庭保障等,具有深厚的传统伦理基础和广泛的社会认同度,再完善的社会保障也无法代替上述传统的保障形式,一些基本社会保障,如社会养老保障,事实上也将主要依托家庭等传统保障组织形式来具体实施。第三,在我国农村如果过分看重社会保障从而忽视传统保障机制的作用,将导致严重甚至灾难性后果。因此,在一个相当长的时期,传统的保障机制在我国农村将仍然会发挥基础性作用,我国农村社会保障制度的设计必须充分考虑传统的保障机制的作用。
(三)统筹层次逐步提高
根据社会保障的基本原理,参与保障系统的人员越多,系统本身的共济能力就越强,保障能力也越强。社会保障是一种强制性法律制度,它的参加者不是基于自愿而是基于立法强制,并且实行属地管辖。从理论上讲,社会保障系统的统筹层次与保障系统的覆盖面成正比,系统的统筹层次越高参与者就越多,保障系统的筹资能力和保障能力也就越强。换句话说,我国农村社会保障的统筹层次越高越好。但是,我国幅员辽阔,不同地区社会经济发展极不平衡,不同地区农村的经济发展水平和农民收入水平存在很大的差距,不同经济发达地区的农民对社会保障基金中个人出资负担的认识和保障待遇水平的心理预期也存在较大的差异。如果片面强调提高统筹层次,可能会引发统筹区内不同经济发达地区的农民在社会保障基金筹资负担分担上的矛盾,影响统筹区内经济较发达地区农民缴费的积极性,从而降低系统的筹资能力。因此,我国农村社会保障的统筹层次应伴随***府调控能力的增强、农民共济意识的提高、经济发展区域差距不断缩小而逐步提高。笔者认为,我国农村社会保障的统筹可根据各地的实际情况按保障项目的不同先从县级开始,进而发展到市级、最后过渡到省级统筹。
(四)以救济性保障为基础
在一定时期内,我国农村社会保障立法的价值取向应以救济性保障为目标;也就是说,在一个较长的时期内,我国农村社会保障应按社会救济的定位来进行具体的制度设计。一方面,农村的生产方式、社会结构、土地***策和生活方式所具有的特殊性,决定了我国农村始终具有一种相对稳定的基本保障机制和功能,村民对社会保障的期望值和心理预期也不会像城镇居民那样全面、普遍;另一方面,在一个较长的时期内,我国农村社会经济发展的现状和国力基础无法支撑在农村建立具有普遍性特性的社会保障体系。因此,我国农村社会保障在保障层次上的正确选择,应是先建立救济性保障,然后伴随农村城镇化、工业化程度的提高,逐渐由救济性保障过渡到保险性保障。
(五)保障水平与社会经济发展水平相适应
根据国外建立社会保障的经验和教训,社会保障的水平和程度一定要和本国社会经济发展水平相适应,否则,将带来严重的负面影响。我国是一个农村经济还比较落后的国家,农村社会保障项目和待遇水平的确定一定要和统筹区内的社会经济发展水平相适应。笔者以为:低水平,广覆盖,随着经济发展水平的提高而逐步提高保障水平,应是我国农村社会保障立法坚持的一个基本原则。
二、法定项目
合理确定法定保障项目是构建我国农村社会保障制度的关键,它不仅关系到我国农村社会保障的保障功能的结构安排,还涉及到农村社会保障管理体制、运行机制的设计,以及筹资和负担分配模式的选择和确定。结合社会主义新农村建设和统筹城乡发展的要求,根据我国农村对社会保障需求的急缓程度,笔者以为,今后一个时期,我国农村社会保障可主要包括以下基本法定项目:
(一)医疗保障
疾病,特别是比较严重的疾病的***,往往需要患者及其家属承担比较大的即时性付款,这对于以实物为主要收入形式、现金储蓄比较少的广大村民来讲,普遍难以承受。2007年6月,广州市统计局曾就社会保障问题在全市进行过一次抽样调查,结果显示,50.7%的市民希望将“医疗保险”列为首位,而在最担心的问题中,近九成被调查者把患重大疾病时生活得不到保障列为首位[1]。由此可见,我国村民最为需要和希望的社会保障是医疗保障。国家计划在农村首先建立的社会保障也是新型农村合作医疗制度。据卫生部公布的数据,截止2006年底,全国已有1451个县(市、区)开展了新型农村合作医疗,覆盖人口为5.08亿人,4.1亿农民参加了合作医疗,参合率为80.7%,2006年全国共补偿参加新型农村合作医疗的农民2.72亿人次,补偿资金支出合计为155.81亿元[2]。不过,笔者以为,在我国农村目前只宜建立大病医疗保障制度,只对医疗费用超过一定数额的患病村民提供一定的救助,等到条件成熟后再建立基本医疗保障与大病医疗保障相结合的农村医疗保障制度。
(二)灾害救济
我国农村经常遭遇各种各样的自然灾害。由于农村财产存在形式的自然化特征和防灾设施的不足,各种灾害事故往往会给村民的人身和财产带来巨大的破坏和损害。国家发展改革委员会主任***2008年3月22日向十一届全国人大***会第二次会议报告抗击低温雨雪冰冻灾害及灾后重建工作的有关情况时透露,2008年1月中旬到2月上旬连续遭受的4次低温雨雪冰冻极端天气所造成的直接经济损失达1516.5亿元。而有关专家估计,2008年5月12日发生的汶川特大地震所造成的损失更是可能高达5000亿元人民币。自然灾害导致的这些损害和困难仅靠农民个人及其家庭的力量根本无法克服,需要国家和社会提供帮助和救济。此论文转摘于流星
(三)“五保”供养
根据现行《农村五保供养工作条例》的规定,农村中的老年、残疾或者未满16周岁的村民,无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的,在吃、穿、住、医、葬方面享受“五保”供养待遇。目前全国已纳入“五保”供养范围的供养对象有300多万人。农村“五保”供养制度是我国农村中比较成熟的社会保障形式,农村社会保障立法应该将其确定为正式的法定保障项目。
(四)最低生活保障
在我国农村始总会有一部分村民生活在最低生活水平线以下,为了确保这部分村民的最低生活需求,我们应仿照城镇“低保”制度建立农村“低保”制度,并将其纳入农村社会保障体系。根据十届人大五次会议通过的《***府工作报告》要求,我国将在全国建立农村最低生活保障制度,将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围,重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民。******2007年5月23日主持召***务院常务会议,专门研究部署在全国建立农村最低生活保障制度的工作。2007年8月13日,***了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。截至2007年6月底,全国31个省、自治区、直辖市都已全面部署建立农村低保制度,全国农村低保对象已达2067.7万人,全国各地平均低保标准为年人均857元(或月人均71.4元),其中最低的为600元(甘肃),最高的为2560元(上海)[3]。
(五)职业技术培训
我国是农业大国,农村富余劳动力转移就业的任务非常艰巨。目前,我国农村有1.5亿左右富余劳动力,并且每年还要新增600万农村劳动力。随着工业化、城镇化程度的提高,我国将有大量农村剩余劳动力从第一产业转移到第二产业和第三产业。在第二产业和第三产业中,即使是劳动密集型的行业也需要劳动者具有一定的技能。但是,目前我国农村劳动力素质普遍不高,缺乏基本劳动技能。我国有9亿农民,平均受教育年限不足7年,农村劳动力中,小学文化程度和文盲、半文盲占40.3%,初中文化程度占48.1%,高中文化程度仅占11.6%,而系统接受过农业职业教育的农村劳动力所占比重更少[4]。因此,为了使从农村中转移出来的劳动力能够尽快地适应工业化的要求,推动我国社会的转型,并带动整个“三农”问题的解决,国家应将对农民的职业技术培训纳入农村社会保障体系中。根据《2003—2010年全国农民工培训规划》的规划,2006—2010年,将对拟向非农产业和城镇转移的5000万农村劳动力开展引导性培训,并对其中的3000万人开展职业技能培训。同时,对已进入非农产业就业的2亿多农民工开展岗位培训。笔者认为,在我国农村尽管存在事实上的失业问题,但不宜建立农村失业救济制度,而只能代之以职业技术培训救助制度。从长远看,农村职业技术培训可与农村中等职业技术教育结合起来。
(六)特殊群体养老保险
根据我国农村目前的社会结构和现实支撑条件,笔者以为,在一定时期内,我国农村难以建立适用于全体村民的养老保险制度,而只能建立适用于特殊群体的养老保险制度。此论文转摘于流星
1.失地农民养老保险在我国农村,土地是农民最基本的保障条件。然而,随着社会经济的发展,不少农民的土地被征用用于开发和城镇建设,从而失去了保障基础。据有关部门的大致统计,我国失地农民总数已超过5000万人,并仍在以每年约200万人的速度递增。为了解除这部分农民养老的后顾之忧,维护社会的稳定和谐,体现社会公平,***府应给这部分农民建立专门的养老保险制度。
2.独生子女父母养老保险随着人们生育观念的改变,农村独生子女家庭越来越多。相对于多子女家庭来讲,独生子女家庭子女的养老负担要重得多,且存在子女先于父母死亡而带来的养老风险,因此,为了使独生子女父母能够获得基本的养老条件,同时为独生子女***策在农村的推行提供配套制度,国家应将这部分村民纳入到农村社会保障体系中。
3.高龄村民养老津贴由于生活条件和卫生医疗条件的改善,村民的平均寿命在不断的提高,农民未富先老的问题已经凸现,农村人口老龄化的趋势使反贫困的任务更为艰巨复杂。2005年,中国农村65岁以上的老龄人口就已突破1亿,80岁以上人口在总人口中比例也在不断增加。农村高龄人口的存在,一方面自身需要更多的养老资源,而另一方面为其提供基本养老保障的子女因年事渐高,供养父母的能力却反而降低了,因此,国家应将超过一定年龄的村民纳入社会保障的范围,定期提供养老津贴。
三、基金筹集
(一)筹资模式
从历史的角度和世界的范围看,社会保障筹资主要有3种模式:全额积累、部分积累和现收现付。笔者认为,这3种模式各有利弊,但现收现付模式更适合我国农村社会保障的筹资需要。
首先,如果在农村不建立普遍性的社会养老保险制度,那么,农村社会保障的总体负担应该具有较高的可预见性和平稳性。较高的可预见性能使管理部门和经办机构较为准确地确定每年的支付负担,而平稳性则能使代际间的社会保障负担不致畸轻畸重,从而无须通过采取积累模式形成一个储备基金,以应对诸如城镇老龄化高峰期出现的养老金支付突然大幅度增加所带来的资金困难。
其次,由于农村社会保障的参保人数众多,保障体系本身具有较强的调剂能力,因此,在一般情况下,保障系统现收的资金应该能够满足基金支付的需要。即使由于出现特大事故,如特大自然灾害等,基金支付出现困难,也可以通过临时财***拨款和接受捐助等方式来解决,无需建立较大数额的专门应急储备基金。
再次,如果选择积累模式(不管是全额积累还是部分积累),将形成数额巨大的农村社会保障基金,而要确保如此数额巨大的基金能够保值增值是相当困难的。由于我国金融市场发育欠成熟,相关监管机制还没有完全建立起来,专门的社会保险基金监管制度也没有形成,我国城镇社会保险基金的监管已出现令人担忧的问题,大量基金被违规使用,为数不少的基金已流失。农村社会保障在筹资模式的选择上应该充分吸取这一教训。
(二)筹资渠道及负担分配
1.财***拨款中央财***和各级地方财***应根据当年全国和本辖区农村社会保障的支付总需求,安排专门的农村社会保障资金。由于不同地区及统筹区之间的经济发展不平衡,因此,不同统筹区内财***拨款所占的比重应是不同的,但财***拨款在整个社会保障资金中应占有较大的比重,尤其在西部贫困地区和初期阶段。中央财***拨款主要用于地区平衡和应急支付,这部分资金不能直接进入各级地方预算中农村社会保障资金的正式年度预算收入来源,不能直接构成各统筹区的农村社会保障基金。
2.统筹区内公共资源收益在我国农村,有一些由全体村民共有的资源和财产,如农村集体所有的土地、林地、水面、乡镇企业等,这部分资源和财产经过使用,如土地使用权转让、水面出租、企业经营等,均会产生一定的收益。这些收益的一部分应按一定程序划转为农村社会保障基金,作为农村社会保障的一个资金来源。
3.村民缴费村民个人缴费是农村社会保障基金的基础。村民在达到法律规定的年龄并符合法定缴费条件后,应按规定的方式和数额缴纳社会保障费。由于村民收入形式的实物化、多样化和隐蔽性,实行比例缴费制比较困难,因此,村民可按定额分月、季或年并分期或一次性缴纳社会保障费,并按缴费档次分别享受对应的保障待遇。由于不同统筹区的经济发展水平存在一定的差异,因此,不同统筹区内村民的缴费项目和缴费标准应有所不同。需要特别一提的是,失地农民应缴纳的社会保障费应直接从征地补偿费中扣除并一次性划拨到相应的社会保障基金账户。
4.慈善捐赠农村社会保障还可以通过接受个人、单位、国家、国际机构的捐赠来筹集资金。“5.12”汶川特大地震后,灾区先后收到大量捐款,笔者以为,这类捐款中的一部分可以划转到灾区的农村社会保障基金中,用于建立专门适用于灾区农民的社会保障项目。
(三)筹资工具
从世界范围看,社会保障基金征收工具有两种:一是社会保障税;二是社会保险费。两种筹资工具各有利弊,但综合来看,笔者认为,我国农村社会保障选择社会保障费作为筹资工具更为合理。
1.在农村开征社会保障税存在诸多技术难题这些难题包括:(1)管理系统不便确定。目前,我国在税收管理体制上实行的是分税制。农村社会保障税究竟划为国税好,还是划为地税更为合理?从现行的体制看,其确定存在一些困难。(2)纳税人难以确定。社会保障税是以个人为纳税人,还是以户为纳税人?由于我国农村实行家庭联产承包责任制,村民一般是以家庭作为收入主体,但村民却以个人的名义参加社会保障和享受社会保障待遇。这样,纳税人不便确定。(3)征税对象难以确定。征税首先要确定对什么征税的问题,世界上开征社会保障税的国家都是以薪金收入作为征税对象,很好把握,可我国农村村民的个人收入却很难确定。
2.在农村开征社会保障税会增加管理成本
如果开征农村社会保障税,就必须在税务部门建立一个新的征税体系,配置相关工作人员和设备,这本身就会带来直接的管理成本。而如果采取征收社会保障费的办法,就可以避免这一问题,因为,社会保障费完全可以由农村社会保障经办机构来直接负责征管,而农村社会保障经办机构是现存机构,这样至少可以减少机构的运行成本。
3.采取“收费”而不是“征税”更具有妥当性
相对于“规费”,“税收”具有刚性。在实行农村社会保障制度的初期,开征农村社会保障税的很多关系还不清晰和稳定,村民对社会保障的认识还比较粗浅,匆忙出台法律,强制开征农村社会保障税,可能引起村民的抵触,影响农村社会保障制度的推行。而社会保障费的征收属于***策层面的规定,没有法律法规那样强的刚性,调整比较容易,执行中可允许一定的灵活性,因此,在农村社会保障推行的初期,选择社会保障费作为筹资工具更具有适合性和可操作性。
四、管理体制
根据我国的现实情况,借鉴其他国家或地区的经验,笔者以为,我国应建立统筹领导分别管理的社会保障管理体制。农村社会保障应纳入统一的社会保障管理体系中。
(一)领导协调机构及其基本职能
各级***府应成立社会保障委员会,统筹协调城镇和农村的社会保障事务。社会保障委员会可由劳动和社会保障、民***、卫生、教育、财***、农业、工会、***队等有关部门和方面的领导及代表组成,社会保障委员会应由本级***府的主要领导担任负责人。
中央***府社会保障委员会应承担以下基本职能:(1)制订包括农村社会保障在内的社会保障基本***策;(2)拟订包括农村社会保障在内的社会保障行***法规;(3)拟订社会保障预算;(4)协调全国城镇和农村社会保障***策;(5)负责全国社会保障基金的监管;(6)决定涉及全国性或跨区域性的重大社会保障事项。
各级地方***府社会保障委员会应承担以下基本职能:(1)负责社会保障***策和法律法规在本辖区的执行;(2)协调本辖区城乡社会保障体系之间以及两大社会保障系统内部各保障项目之间的关系;(3)拟订本辖区社会保障预算;(4)依照***策或法律规定拟订在本辖区内实施的有关社会保障的规范性文件;(5)负责本辖区社会保障基金的监管;(6)决定本辖区内的重大社会保障事项。
(二)行***管理部门及其基本职能
根据我国行***部门目前的管理职能分工情况,笔者认为,应由民***、卫生、劳动和社会保障等部门按保障项目管理农村社会保障事务。其中民***部门负责农村“低保”、养老保障、灾害救济、农村退伍伤残***人优抚、“五保”供养等社会保障项目;劳动和社会保障部门负责农村职业技术培训保障;卫生部门负责医疗保障。
中央***府农村社会保障主管部门应主要承担以下行***管理职能:(1)在自己主管的系统内组织实施国家有关农村社会保障的***策和法律法规;(2)就自己主管的农村社会保障事务制定部门规章;(3)对自己主管的农村社会保障法律法规和***策执行情况进行检查和监督;(4)负责自己主管的农村社会保障基金的监管;(5)负责自己主管的农村社会保障工作的调研和信息收集;(6)接受有关自己主管的农村社会保障事务的申诉、检举和建议。
地方***府农村社会保障主管部门应承担以下基本管理职能:(1)根据本级社会保障委员会的要求,在本辖区内就自己主管的农村社会保障事务组织贯彻执行相关法律法规和***策;(2)组织并监督本辖区内自己主管的农村社会保障经费的筹集、管理和支付;(3)受理本辖区内有关自己主管的农村社会保障事项的申诉、检举和争议。
(三)事务经办机构及其基本职能
笔者以为,可以在各农村社会保障主管部门下设立相应农村社会保障事务管理中心,具体负责农村社会保障事务。事务经办机构属于事业单位性质,主要承担以下职能:(1)接受相应行***管理部门的领导和委托,具体负责相关农村社会保障事务的经办;
(2)根据相应行***管理部门下达的经过同级***府批准的农村社会保障收支计划,组织农村社会保障费的征收和社会保障待遇的发放;(3)就自己经办的农村社会保障事务负责选择服务机构,并与其签订服务合同;(4)收集、整理和报告集资经办的农村社会保障事务的有关信息。
(四)服务机构及其基本职能
农村社会保障服务机构主要包括
基金托管机构、基金投资管理机构和待遇发放机构。笔者认为,可以委托农业银行作为农村社会保障基金托管机构,符合条件并取得社保基金投资管理资格的金融机构作为基金投资管理机构,而农村信用合作社、符合条件的医院、职业培训教育机构等,可以作为社会保障待遇发放机构。服务机构主要承担以下基本职能:(1)根据与农村社会保障基金委托人的托管协议,妥善保管农村社会保障基金;(2)根据与农村社会保障基金委托人的投资管理协议,依法对基金进行投资,实现基金保值增值;(3)依法定期向农村社会保障基金委托人报告工作情况,发现异常情况时及时向相应主管部门和经办机构报告;(4)按照委托人的要求及时向农村社会保障受益人支付或提供社会保障待遇;(5)在规定年限内保管好所有财务会计凭证。
参考文献:
[1]何雪峰.广州近九成市民担心重病无保障[N].信息时报,2007-06-18(A07).
[2]中华人民共和国卫生部.2006年中国卫生事业发展情况统计公报[R/OL].(2007-05-09)[2008-07-20]
[3]潘跃.民***部:“全民低保”进入攻坚阶段人均年补857元[N].人民日报,2007-08-09(2).
农村社会管理论文第2篇
在我国现代化发展进程中，农村社会管理占据着重要的地位。农村社会管理是指“农村基层***府及社会组织为了有效管理农村公共事务，以满足社会和经济发展，满足广大农民的需求，***府通过有效管理农村社会公共事务，消除农村社会矛盾，维护农村社会秩序促进社会公平，协调促进经济、社会和自然相互之间的发展。”在从工业社会向风险社会过渡的初期，风险和阶层地位合而为一，使得物质上最弱势的群体遭受风险的威胁最大。弱势群体避免风险的机会较少，因为他们缺乏优势者所占有的资源。贝克认为，风险社会，***治从传统工业社会的动力“我饿了”变为“我怕”（何博闻，2004）。目前我国农村因环境污染及征地纠纷引起的群体冲突较多，同时农村地理环境恶劣，物质基础薄弱，农村特殊人群（贫困低保户、残疾人、留守儿童、留守妇女）等弱势群体较多，抵御风险的能力较差。在新形势下***的群众工作面临着新情况、新特点：一是社会群体分化后导致群众工作的客体多元化；二是农民的维权意识也在增强，如Y村村组间由于征地拆迁等问题引发的矛盾，就要求***的群众工作要从体制内走向社会，建立起以***的群众工作为中心的社会工作机制来应对日益成长的公民社会。因而，在基层社会管理中传统的工作方法已逐渐失去效力，为了保证农村的和谐稳定、人民的幸福安康、小康社会的稳步建立，必须创新社会管理形式来增强抵御各种风险的能力，并形成一种社会稳定机制，维护社会稳定以及积极应对社会公共危机事件。
二、专业社会工作方法介入农村社会管理的可行性
“农村社会工作是专业社会工作者与其他农村工作者合作，以农村社区为基础，在社会工作专业价值观指导下，运用专业方法，发动村民广泛参与，增强农民和社区的能力，在预防和解决农村社区问题的基础上，提高农民福利水平，最终实现农村社区的稳定与可持续发展（钟涨宝，2011）。”关于专业的社会工作方法介入农村社会管理的可行性主要体现在以下几个方面。
（一）社会工作与基层群众工作的目的一致
***的基层群众工作说到底是为群众谋取利益，致力于群众的幸福小康生活，促进农村和谐稳定。而社会工作的专业使命从个体层面来说是助人自助，秉持着利他主义价值观，努力让社会成员提升自我帮助的能力；从社会层面来说则是一个“维稳”的功能，为社会成员和社会秩序创造良好的运行状态。农村社会工作方法即运用微观（个案工作方法、小组工作方法、社区工作方法）和宏观（社会行***方法）工作方法，充分介入农村基层群众工作之中，融入社会工作的专业价值理念，帮助农村特殊人群认识自我，增强能力，充分发挥自身潜能，促进贫困等问题的解决，提升生活信心，将各种可能引发的社会问题遏制在萌芽状态，促进农村社会和谐。
（二）社会工作的价值理念符合农村扶贫奔小康工作的需求
1.社会工作的专业价值观。社会工作的核心价值观是助人自助。助人自助，简单来说就是让案主能够提高自我完善、自我发展的能力。2.社会工作中的“优势视角”。我们一直用“问题视角”来看待服务对象，帮助他们解决困难，脱离困境。社会工作认为，人人都具备潜能，我们需要赋权于他们自身，最终实现助人自助，社会工作对服务对象实施援助的过程中更着重于调动一切社会资源和社会力量。社会工作还有专业的技巧和模式。如微观社会工作方法，个案工作方法、小组工作方法、社区工作方法，了解和评估贫困者的需求和困境，增进贫困者的能力，提高融入社会的能力。作为制度设计的社会工作，其核心是自力更生的过程，以提高贫困人口的能力建设，那就是不得不依靠外部支持行***转向自力更生减贫目标的发展（向德平、姚霞，2009）。
（三）社会工作人才队伍建设的专业化
发展社会工作有利于实现人类的福祉。我们需要制定相关***策措施,让社会工作逐步得到社会的认可。“我国现已形成以上海浦东、广东深圳、江西万载为代表的社会工作发展新模式,摸索出了极具地域特色的社会工作人才队伍建设道路,从而在全面推进我国社会工作人才队伍建设方面打下了坚实的基础（民***部社会工作司，2011）。”
三、农村社会工作方法介入Y村群众工作的过程
Y村的情况茅台镇Y村位于国酒茅台的产地赤水河上游东岸，全村村民组有10个，占地面积约11.5平方公里，共839户3714人，其中有43名***员，4名预备***员；低保户70户，五保户5人，计生“两户”34户，残疾人40名。Y村是典型的工农并行发展的城郊村，工业发展迅速，村内有大小企业110余家，其中上规模企业14家，解决村民就业2000余人。主要经济产业为酱香型白酒生产，具有与茅台酒相同的生产酱香型白酒的水源、气候、微生物群等资源。2013年2月28日，按照贵州省委关于建设小康村落的工作要求，驻村工作组开始进驻Y村开展帮促工作。驻村工作干部撰写的Y村调查报告显示，Y村重点难点及希望解决的问题主要是通组公路问题、饮水问题、环境污染问题以及各种特殊人群帮扶活动，这些问题的解决都需要资金来支持，这就涉及到向周围的酒企募集资金的问题。另外，有村组存在水源不足，目前雨水较少，工作组建议修建水池蓄水，拟计划从另一村组山下水源处引水，但由于两组遗留历史积怨，需要做大量群众工作，协商解决。Y村缺乏文化娱乐设施及村卫生室，进而牵涉到征地问题。而现今管理干部水平已经不适应新的发展需要，需要农村社会工作的介入。
（一）农村个案工作介入特殊人群帮扶工作
1982年，人类学家韦达夫斯基和杜格拉斯出版了《风险与文化:论环境和技术危险的选择》。他们认为，不同的社会与人群对风险的认识也不同,对某些人群来说,在灾难性风险面前，无法保障基本物质生活的风险更为可怕。农村个案工作的对象是农民及农村家庭（农户），由于生活地域、生产生活方式、文化传统不同，农民有着与城市居民不同的特征，因而很多特性都会很大程度上影响个案工作理论模式及方法的选择。个案工作是一种信息沟通活动。在沟通与会谈的过程中，语言问题不容忽视，很多村民尤其是老年人，习惯使用方言，听不懂普通话，有些中年人能听懂但不会说普通话，这些都要注意。工作组针对Y村特殊人群如贫困老***员、计生两户家庭等开展了个案工作。案例1贫困老***员L爹爹，男，73岁，几年前瘫痪，卧床不起，无劳动力，儿女在外地工作，一年难得回来一次。时常抑郁，饭量减少，坐在床上叹气，闷闷不乐，经常无故发怒，产生生活无意义的想法，失去继续生活下去的勇气和信心，其妻整日打工维持二人生计，反映未领到养老保险。问题评估：1.生理（身体）方面，案主已属于中龄老年人，身体机能衰退，各种老年慢性病容易发生，且已瘫痪卧床，无自理能力。2.认知与情绪（心理）方面，由于丧失劳动力，且整日卧床，无社会交往，性情也变得孤僻，案主觉得生活无聊，经常一人呆在房间内，继而抑郁，情绪波动大，时常无故发怒，产生生活无意义的想法。3.情感方面，儿女在外地工作，而妻子也整日在打工维持生计，与案主无情感交流，让案主在情绪上产生孤单、无聊的消极感受，情感没有寄托，同时感到对妻子有所拖累，失去生活下去的勇气和信心。4.案主应得的养老保险未落实到位，让案主失去基本生活保障。5.社会问题方面，随着城市生活、工作节奏的加快，子女很少有时间去关心照顾自己的父母，老人缺乏亲人的关怀与照顾。服务计划：1.理论依据（1）马斯洛的需求层次理论人的主要动机有生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现的需求，当生理需求这一最基本的需求得不到满足时，人的生存面临危机。案例中，案主自身瘫痪，无劳动力，缺乏自理能力，养老保险未领到，仅依靠妻子打零工获得基本来源，远不能满足其生存需要。同时，案主缺乏与其他老人的沟通和社会交往，精神空虚无寄托。社会工作者首先需要解决的是养老保险的落实以及帮助老人调节情绪，增加与他人交流的机会。（2）沟通理论人际沟通是人在社会中得以生存的必要条件，人要在社会中生存就必须进行社会化，而它得以顺利发生的重要手段就是人际沟通；人际沟通是个体自我意识觉醒的必要条件。案例中案主L爹爹缺乏人际沟通的基本需求，社会化过程停滞，因而自我意识有所削弱，产生抑郁。（3）ABC理论它是理性情绪行为疗法理论的核心，其主要观点就是情绪或不良行为并非外部诱发事件的评估和观点，而是由于对这些事件的个性化评价和解析形成的。在ABC理论中，A是诱发事件，B为对这一事件的分析和评价，即信念；C表示个体在事件中的行为后果。在案例中，A是指案主瘫痪，缺乏物质保障，儿女不在身边，经常独自呆在家里。B是指针对这种情况，案主觉得失去了人生个体的价值，生活无意义与希望。C是指案主所呈现出的抑郁，悲观等负面信息。社会工作者应对其情绪行为进行疏通，开展心理咨询，上门陪伴关怀，引导案主形成正确的生活价值观。2.服务目标（1）短期目标：落实养老保险、***费补助等基本物质保障，增加老人与人交流的时间，缓解孤独与空虚感，帮助案主与子女增强联系，获取精神慰藉。（2）长期目标：提供医护***与心理辅导，帮助案主积极面对困难，科学看待人生价值，运用社会资源，让案主获得更多的社会支持网络，合理看待自我价值，提高对自我尊严的领悟，以良好的心态看待晚年生活。服务过程：按照个案工作的工作程序：首先，接案———接触服务对象，了解问题和需求。工作者开展入户访谈，着手与案主建立专业服务关系。一方面了解案主的基本情况与困难，另一方面时刻谨记社会工作的专业价值观，充分尊重案主的意愿，用同理心与案主交流，使其愿意接受帮助来走出困境。第二，预估和诊断———确定需要，研究提供服务的方式。从服务对象的具体需求出发，案主的案例中，预估后形成了三点主要判断:第一，案主由于瘫痪，生活不能自理；第二，丧失了劳动能力，经济状况较差，物质资源匮乏。第三，生活方式枯燥，人际沟通减少，精神方面的需求难以得到慰藉。主要有情绪处理的需求，医疗需求，心理慰藉需求，精神文化需求。第三，计划与介入———制作介入计划，开展服务工作。在取得案主的充分信任的基础上与案主建立专业关系，并充分发挥案主的自主性一道制定服务方案。社会工作的实务技巧之一就是优先解决案主最急迫的实际困难和问题，案主作为老***员，工作者应首先落实其***费补助和养老保险。同时，积极为其寻求社会支持网络的帮助，在县直机关***员干部中深入开展“献爱心、送温暖”捐助活动；运用理性情绪***法，帮助案主实现理性、乐观的生活方式，与其一同缅怀过去的光辉岁月,让他愉快地安享晚年；以优势视角为指导，找到案主生活中的积极因素，安排一些亲朋邻里与他聊天，排解案主的孤独寂寞感。第四，评估———评估服务过程与效果。综合评估整个过程，案主对社会工作者有较强的信任感，并乐意接受服务，其次通过运用专业的个案工作方法实施服务方案的同时，建立了案主的支持网络，当下的困难及时得到了处理，让老人重新找到了生活的意义，基本达到了预期效果。第五，结案———结束服务并总结。经过一段时间的服务，案主有了一定的改变，处理好离别情绪后结束专业关系，工作者定期回访，进行后期的跟踪服务。针对比较难沟通的计生贫困户，工作者需要有效贯彻落实奖励扶助***策，并进行心理调适和疏导。根据实际，尽可能提供一些优惠给“计生两户”，从社会风气出发引导、尊重他们，形成良好氛围。工作组成员在村副支书带领下对其他残疾人、低保户也进行了走访，逐步对Y村的这类人群情况进行摸底，在走访中发现情况及时予以解决。走访致富能人的过程中，工作者以倡导者的角色出现，挖掘小康建设中的典型突出事例，通过示范效应，促进小康建设全面推进，注意发现起带头作用有号召力的群众，采取一定渠道和方式进行引导和宣传，弘扬社会正气，力争为群众工作打开新的局面。
（二）农村小组工作介入留守儿童健康成长
社会工作中的农村小组工作方法指的是，社会工作者通过帮助小组策划活动，与组员在工作开展过程中充分互动与分享感受与体会，促进成长与提高潜能，做到助人自助，同时预防和解决相关社会问题。案例2活动主题：爱心驻村手拉手，互助成长并肩走服务计划：1.服务目标（1）总体目标：帮助组员融入群体，使其能够健康成长。（2）具体目标:提高孩子们学会自我认识以及认识他人的能力，学会和朋辈群体相处，让孩子走出孤独，学会交往，培养合作精神和适应能力。同时引导家长与孩子之间进行正确的沟通，增强孩子对父母的感恩之心，努力呈现自己爱的感受。2.介入策略（1）服务对象：Y村M小学学生（2）小组活动地点：M小学操场（3）开展方式：户外拓展、小组游戏3.小组活动安排四个主题：“爱的鼓励”、“爱的抱抱”、“感恩的心”、“爱拼才会赢——醉美贵州拼***”服务过程：1.“爱的鼓励”。互相熟悉与接纳，协助组员制定和明确小组目标，约定小组规则，形成共识。该镇相关领导亲临活动现场作为志愿者与M小学92名师生共同度过了一段充满感动与温馨的初夏时光，小朋友们亲切地称呼关心、陪伴他们的各级领导、各行业爱心人士为——“成长天使”。2.“爱的抱抱”。让组员学会接纳他人、促进沟通，认识到团队精神的重要性，共同完成小组目标。在这个环节中，各年级的同学从陌生到熟悉、从害羞到勇敢，“天使团志愿者”和小朋友打成一片。3.“感恩的心”。鼓励组员表达内心感受，宣泄情感，孩子们戴上眼罩，伴随着轻音乐，在黑暗的世界中去寻找温暖的双手，在视线被遮挡的未知世界，孩子和天使们重新认识、相互介绍，拉近距离；随后，主持人与孩子们分享关于“陌生人”的故事，孩子们听完故事后流下了激动的泪水。怀揣着对父母的感恩之心，孩子们逐渐打开心扉，勇敢地分享出了心中对父母无穷的爱，在旁观摩的家长也悄悄地拭去脸颊的泪水。4.“爱拼才会赢——醉美贵州拼***”。孩子们在无序杂乱的拼***碎片中寻找到自己的任务，在天使团的帮助下，同学们通过团队协作、每个人贡献自己的智慧，完成了家乡风景名胜的拼***，享受着胜利的喜悦。农村是“熟人”组成的社会，农村社会原本就存在的这种亲密关系网络是工作者开展小组工作的基础，在熟人之间开展小组很容易召集组员、形成凝聚力，共同完成小组目标（钟涨宝，2011）。据可靠数据显示，环境污染导致的增长速度极快，显著高于其他。因此，加强农村环境治理已经成为创新农村社会管理的新课题。而Y村率先奔小康的重难点在于饮水污染的治理和征地纠纷。Y村在化解人畜饮水困难产生的群体性矛盾纠纷中，驻村工作组干部作为小组的领导者、鼓励者、组织者、支持者的角色，充分运用了小组工作中沟通与互动的技巧，营造轻松的氛围，及时组织群众开展任务小组、与群众交心谈心，表达专注与倾听并积极回应，及时向上级反映民意，召开座谈会听取各方意见，疏导村民的负面情绪，以防矛盾激化。社会工作方法中的“危机介入模式”对于征地拆迁等利益纠纷的解决大有裨益，首先综合评估村民采取破坏的程度，便于及时介入和开展服务工作，工作者要得到村民的充分信任，从而有效稳定他们的情绪。然后根据危机发生的原因制订介入计划，解决当前面临的、亟须解决的问题。
（三）农村社区工作介入公共事务管理
贝克认为，风险是指“自然终结和传统终结，在自然和传统失去他们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险”。在农村社区中，主要存在着驻村工作组织自身的风险、村民自身的风险以及经济上的风险。组织自身的风险是指，驻村工作组经费匮乏。扶贫奔小康建设需要经费，而该村经济落后，经费少，所以驻村工作组工作起来极其被动。该村村民自身的风险主要来自征地拆迁、人畜饮水困难等引发的。土地是农民赖以生存的根本，更有基本生活保障等问题的存在，一旦发生，很有可能影响******机关与群众的关系。经济风险是指村民们由于信息闭塞，缺乏科学知识，没有合作意识，因而未形成规模经济，加上农村的基础设施落后，严重抑制了农村经济发展，遇到灾难性事件时抗风险能力差。社区工作中的地区发展模式与推进自治管理不谋而合，它强调社区成员的参与性，在这个过程中社会工作者协助其发现问题、分析问题、解决问题，充分发挥主观能动性，目的是提高认同度，促使他们自己想办法解决社区发展问题。这种模式较多地关注社区共同性问题，特别重视村民的参与。Y村村民需要共同面对的问题有环境问题、文化娱乐设施缺乏等。驻村工作者要紧紧依靠村委会等村民自治组织，运用发动村民参与的技巧，通过挨家挨户的上门宣传等直接动员和发宣传单等间接动员方式动员村民集体参与解决，此时工作者作为使能者和中介者的角色出现，以此为契机，让村民充分表达自己的意见，建起***府与村民的沟通桥梁，同时也要求村民提出改善的建议和方法。案例3村民们每天上下山都要经过一条泥巴路，遇到下雨天通行就会很艰难，它是以前的古盐大道，运盐到茅台必经之路。驻村工作组发现问题后，决定改造这条“红***连户路”。1.服务目标：改造“红***连户路”，让村民们出门不再泥糊脚、打湿鞋。2.实施过程：挨家挨户走访，鼓励群众、组织群众投工投劳建设连户路，工作组负责现场指导，并协调水泥、沙石等材料。充分发挥村民们的能动性，做到助人自助，用自己的劳动换取帮扶资金。
（四）社会行***方法介入群众工作
针对不同人群如贫困户、低保户、孤寡老人、计生两户等，驻村工作组经常召集村民座谈，了解群众需求，并提供***策咨询，宣传同步小康的***策。并努力做到“三争取”，一是争取各级***府***策的倾斜作为支撑，二是争取派出单位部门作为后盾的支持，三是争取社会专业力量的支援。在遇到各种矛盾纠纷时，组织村委会召开座谈会，加强村民的参与性与积极性，创新社会管理形式。
四、农村社会工作介入Y村群众工作的效果评估
针对农村社会工作介入Y村群众工作的具体情况我们就不同的群体分别做了效果评估。
（一）特殊人群帮扶效果的评估
Y村驻村工作组用贵州省国土资源厅第二测绘院捐助的项目资金购买6台电视机及卫星接收器，赠送给2名孤寡老人、1名残疾人、1名贫困老***员、2名贫困户，至此全村电视普及率达到100%；实地走访了三户“三结合”计生户，并且代表学校给予每户300元的帮扶资金，走访留守儿童田某，了解其学习生活情况后，并给予300元慰问金；筹集资金1.21万元，捐建岩滩明德小学灯光球场，这是仁怀唯一有灯光球场的学校，群众夜晚就可以打篮球、羽毛球，对于地形狭窄，缺乏娱乐活动场所的Y村，灯光球场的打造，极大地丰富了群众文化生活；建设完成4条总计3.2公里连户路，群众出门不再湿鞋；在Y村M小学为单亲儿童、留守儿童、特殊儿童等13人建立了一个留守儿童之家，让孩子们不再孤单。调解村组之间的征地纠纷，化解了某村组70余户360余人因以前饮用水源受企业污染而导致现在人畜饮水困难产生的群体性矛盾纠纷，将其遏制在萌芽状态；解决了某村组沿公路部分30余户130余人的生产生活垃圾的清运问题。社会工作的实务技巧之一就是优先解决案主最急迫的实际困难和问题，对于社会资源相对匮乏的弱势群体，我们就应该优先解决物质需求方面的问题。
（二）小组案例评估
组员都是初次接触小组工作，小组游戏对组员来说具有新鲜感，所以大部分组员都有参与的热情和兴趣。有的孩子性格内向，但是随着小组活动的进一步开展，逐步有了改变，敢于在小组中展现自我，表达感受，有很大的锻炼和提高。通过本活动的逐步深入开展，小组成员与朋辈群体交往的能力有所提高，自信心、自尊心有所增强；另外，孩子们与父母及老师之间的关系及沟通方式有所改善。
（三）对驻村工作组的评估
通过社会工作者对驻村工作组的专业培训与指导，该组成员提高了办事效率，增强了工作技巧，内化了社会工作价值理念，同时提高了工作热情，更加有利于基层群众工作的开展。
五、促进农村群众工作发展的建议
在新形势下，农村群众工作需要立足新情况新问题，调整思路，深入思考，加强农村社会管理创新已经迫在眉睫，农村社会转型呼唤社会管理理论与实践的创新。因此，我们需要在群众工作中融入专业社会工作方法，并壮大社会工作者队伍。
（一）加强对农村基层组织干部的专业社会工作培训
目前，贵州省为进一步深化“四帮四促”活动，贵州省组建了率先小康驻村工作组，走进农村开展驻村工作，鼓励干部走基层、服务群众，帮助农民群众脱离困境。农村基层组织干部的传统思想***治工作方法有一定的局限性，需要争取社会专业力量的支援。仁怀市茅台镇Y村驻村干部思维超前，邀请高校资深专家教授为村镇干部进行社会工作培训，增强了村镇干部的专业社会工作能力。对于与贵州省一样同处于社会工作发展相对较晚的其他地区来说，在缺乏专业社会工作机构及社会工作者的情况下需要加强农村基层干部的专业培训，构建本土化的社会工作者。
（二）加快组建农村专业化的社会工作机构
农村社会管理论文第3篇
本文拟在整理农村现行的社会救助措施基础上，提出对我国农村社会救助***策体系进行总体性思考的初步框架。即重塑农村社会救助概念，建立发展型***策框架，实施全覆盖的农村贫困救济制度，突出能力扶助和公共服务——投资农村公共福利资产和社区组织，支持集体福利，整合各类资源，探讨社区扶助型的社会救助，为农村逐渐向现代化目标发展服务。
一、中国农村社会救助领域中的主要措施
在中国农村社会救助领域，现行的主要***策措施有五保供养、特困户救济、临时救济、灾害救助、最低生活保障和扶贫***策等。下面分述之。
1、五保供养制度
对农村“三无”人员实行五保供养，是我国农村长期实施的一项基本的社会***策。
1953年，中央人民***府内务部制定了《农村灾荒救济粮款发放使用办法》，把无劳动能力，无依无靠的孤老残幼，定为一等救济户。1956年的《高级农业生产合作社示范章程》规定，对生活没有依靠的老弱孤寡残疾社员，给予保吃、保穿、保烧，年幼的保证受到教育和年老的保证死后安葬，简称“五保”，享受五保的农户便统称“五保户”。1978年，在研究五保工作立法时，又把五保条件进一步修改成无法定扶养义务人，无劳动能力，无生活来源的老年人、残疾人和未成年人，形成了“三无人员”的完整概念。1994年，***《农村五保供养工作条例》，民***部了《敬老院管理暂行办法》，正式通过法规的形式对五保供养的性质、对象、内容、形式等做出了明确规定，并进一步加强了农村敬老院的建设。五保供养的资源在农村经济体制改革之前，来自村级集体经济，分田到户后部分来自五保户田亩的代耕收入，部分来自乡村的公共事业收费[3].2003年农村税费改革以来，五保供养经费转变为***府开支。由各级财***在对乡、村的转移支付资金中提取。
目前，我国农村五保户供养对象共有255万人。其中，集中供养的者约69万人，分散供养者约有189万人。
2、特困户定期定量救济***策
如何解决农村贫困人口的生活问题，是改革开放以来民***部锲而不舍地探索的一个重要问题。起初的思考是普遍推行农村低保制度，并从1994年开始试点探索。但是几年试点下来，完全依靠地方***府的财力在全国范围内推行最低生活保障制度显然不可能，
在国情国力的限制下，需要调整***策，确定新的救助办法。2003年初，民***部通过对农村困难群体的调查研究[4]，制定了对生活极度困难，自救能力很差的农村特困户的救济办法。主要做法是对不救不活的农村特困户发放《农村特困户救助证》，实行定期定量救济。以农村救济工作制度化、规范化做法避免农村社会救济的随意性、临时性，切实保障好农村最困难的特困群体的基本生活。
3、临时救济措施
临时救济的主要对象是不符合五保供养条件和农村特困户救济标准，生活水平略高于特困户的一般贫困户，其生活水平处于最低生活保障的边缘地带，一旦受到饥荒、疾病、意外伤害等影响，就很容易陷入贫困境地。这些人有劳动能力或生活来源，或有法定抚养人，但由于遭受到重大疾病等意外情况的困扰，也可能陷入到生活困境，对于这部分人，一些地区的地方***府目前采取了临时救济的方式。临时救济一般都采取不定期的多种多样的扶贫帮困措施，如年节来临时给予生活补助，或不定期地给予生活物品救助的方式等。救济经费一般由当地***府财***列支，辅之以社会互助的方式，如辽宁通过扶贫帮困手拉手结对子，建立扶贫超市等形式，取得了一定的效果。这种临时救济的形式也是我国传统的扶危助困意识的最好体现。
4、灾害救助制度
灾害救助对象是突然遭受灾害侵袭的农户。早在1950年代初期，***中央、***就提出了“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”的救灾方针；到时期，又提出要“依靠群众，依靠集体，生产自救为主，辅之以国家必要的救济”。1983年，救灾工作思路又充实为“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”强调群众自救与国家救济相结合。90年代初，为探索救灾管理机制，民***部提出了救灾工作分级管理，救灾资金分级负担的理念。目前，正在积极协调出台《国家自然灾害救助应急预案》，明确救灾工作的四级响应规程。救灾资金每年由中央安排特大自然灾害补助费，地方予以配合投入的资金每年在20-40亿元左右，救济灾民的总数每年至少在5000万以上。保障灾民灾后有饭吃、有水喝、有衣穿、有病能医，有房能住，仅每年恢复因灾倒塌的房屋就高达100-300万间。
5、最低生活保障制度
1994年以来，为了解决农村困难群众生活问题，民***部门进行了建立农村最低生活保障制度的试点探索。目前，这一制度涉及全国27个省的2037个县、市、区，有6个省（市）建立了城乡一体的低保制度，被纳入对象的人数为407万人，但在各地极不平衡，有的县才几十个人，有名无实，有的县标准很低，每年仅有百元左右，还不能保障按时发放，有的地区低保制度已经出现了逐步萎缩的趋势。2003年4月，民***部要求中西部没有条件的地方不再实行最低生活保障制度，只在沿海发达地区和大城市郊区继续实行这一制度。北京、上海、天津和浙江、广东、江苏、辽宁决定继续推行农村最低生活保障制度，并且尽快做到应保尽保；山东决定在本省东部地区农村继续实行最低生活保障制度。而福建省则决定从2004年起在全省全面建立农村居民最低生活保障制度，并且省级财***每年投入农村低保资金4亿元，为这项制度的开展提供了强大的财***保障。
6、扶贫***策
我国从80年代开始实施大规模的扶贫攻坚计划（简称八七扶贫计划）。起初只侧重生产性扶贫，忽视了其他方面，90年代后，扶贫***策调整为全方位的扶贫。扶贫即注重提高贫困人口生产自救能力与给予贫困人口最低生活保障的救济，两类***策是并行不悖还是扶贫替代救济，是有争论的。以造血为目标的扶贫***策显然有巨大效应，据统计，贫困人口从2.5亿人下降到现在的3000多万人就是证明。但是，扶贫不能替代救济***策也是显而易见的，对于农村五保户和因病因残丧失劳动力、鳏寡孤独、因灾害等造成家庭生活常年困难的特困人口，只能采取救济***策。
7、其他救***策
首先是农村医疗救助***策。自2003年始，在中央财***每年投入3亿元资金用于对中西部地区的农村医疗救助支持，这项***策已经在一些地区产生了积极的效果。其次是教育救助***策。***府鼓励各类社会团体、基金会资助农村的贫困生。如希望工程、春蕾计划等公益筹款的教育救助项目都有不错的扶持效果。第三，一些地区如浙江、宁夏等地的***府致力于探索城乡一体的社会救助体系，对农村的救济工作做出了一些新的部署，虽然属于地方***策，不过，却代表着统筹城乡发展的新的***策取向。
以上各项***策在不同时期不同程度上都发挥了各自的功用，但是由于各项***策出发点、目标、标准都有很大差别，并没有合成为一个完整统一的社会救助***策，各项制度在面对贫困这一课题时既有重叠交叉，也有覆盖不全，导致资源浪费，***策效果不明显，不应保而保，应保却未保的现象时有发生，迫切需要整合***策，构筑中国农村社会救助***策的总体性框架。
二、现行农村社会救助领域的主要问题
1.传统五保制度不敷需要，救助资金严重不足，救助范围窄，水平低
面对农村的贫困问题，传统的农村五保救济制度已经远远不能适应形势的需要。仍然以五保制度解决农村贫困救助问题，至少有三大矛盾：一是救济范围太窄。根据民***部2003年全国特困户的大规模调查，我国农村特困户人口已经高达2000余万人，而五保供养对象仅有255万人。二是救济经费不足。五保供养的资源来源在税费改革之前主要来自村社农民互助，而不是***府的公共财***，税费改革之后，尽管经费来源从村社转向财***，不过，鉴于人数统计和人均标准的等信息收集和传递等问题，财***拨款的总额已经不足，再加上五保拨款采取加入中央财***对乡村总体转移支付额打捆下拨，常常在执行中被各种名目所侵占，发到五保户手上就所剩无几[5].三是集中供养与分散供养出现矛盾。集中供养与分散供养是两种不同的五保户供养方式，区别在于五保对象进农村敬老院还是在家生活。由于集中供养的标准远高于分散供养——据江西调查[6]，大约高出1-2倍，以至于按分散供养标准拨付的五保经费不合理地集中到敬老院中的五保户，分散供养的人均资金被摊薄。
2、救助对象难以对准最需救助人群，扶贫***策未摆脱“救富”倾向
近10年来，中国在国际社会的帮助下，集中财力针对贫困地区开展的大规模扶贫项目，的确提高了贫困地区发展的潜力，使我国贫困人口数量有所降低，但在同时，这种针对地区的大规模帮扶***策也导致了一些问题，一是扶贫资金投入量很大，但是扶贫效率不高。资源投入与效益产出不对称，据统计，全国每年用于扶贫投资的总额高达200—300亿元，其中扶贫贷款占45%，中央及地方财***扶贫占41%，其他各种捐款及外资等占14%.1986年开始强调以开放性扶贫取代生活救济性扶贫后，很多扶贫计划着眼于建设项目，贫困户未能直接受惠，贫困人口的教育素质、民主法治能力等也未能得到有效改善。二是扶贫项目由于惯性使然以及权力控制等因素的作用，在很大程度上没有摆脱“救富”倾向，扶贫方面的大量投入未能有效地缓解农村贫困户的生活。一些建设投资项目由于设计上的原因或者在基层出现了***策走形，相应的资源仍掌握在小部分基层的相对强势团体中，难以真正用于处于社会最底层的贫困农民，部分情况下并没有达到缩小贫富差距的目的，这使人们对扶贫工程在某些程度上存有疑问，甚至影响了***府形象，破坏了群众对***府的信任。
目前，***府尽管开始注重在全方位扶贫上下工夫，但是由于缺乏与救济性扶贫***策的整合，致使一方面，对农村扶贫的固定投入并没有带来解困目标的稳定实现，相反，又出现了贫困反弹的势头。另一方面，实施传统的给予性救济的同时，人们往往忽略了同时采用现代扶贫救助这一积极的工作思路。
3、农村社会救济量大面广，资金严重不足，筹资方式混乱
据统计，我国目前农村接受各种定期救济（包括最低生活保障和特困救济）的人数约有1160多万人，接受各种定期救济的农户（包括困难户、五保户等）约有632.7万户，农村中接受临时救济的有2009多万人次，而实际需要救助的人数还远不止此。目前，中央直接的投入仅有救灾补助资金，包括倒房重建、口粮救济、紧急转移安置以及衣被和治病补助在内的救灾资金预算远远满足不了实际需要。各种扶贫贷款、中央和地方财***投入，以及世界银行和其他国际组织的农村发展战略也把重点放在加大对农村水利、交通基础设施的建设，增加教育投入、卫生投入上。但是一些地区的地方***府申请到的扶贫资金并没有落实到预定的目标上，贫困家庭未能从扶贫贷款中得到好处。显然需要为了同一个目标的资源整合。
长期以来，由于农村社会救济资金不足、来源有限，而救灾款相对资金充足、来源渠道通畅，因此，向上级多报灾情人数、争取更多的救灾款拨付，成为大部分地区筹措农村社会救济资金的主要方式。其实，救灾与扶贫常常可以统一起来。在灾情面前，没有任何储蓄的特困户、贫困户最需要救助。救灾资金既可以用于农村灾后的应急救助，也应该用于灾后较长一段时间的社会救济工作。但是，由于资金的来源渠道不同，救灾制度规定打酱油的钱不可以打醋，救灾的资金不能挪作它用。这导致争取救济资金的良好愿望与虚报受灾面积和人数的错误手段相结合。在错误手段下，良好的愿望被扭曲，利用每年的报灾时机任意套取救灾款补救济缺口的现象在各地时有发生，以筹措特困救济和临时救济资金为名的灾情报送甚至成了一些人大搞腐败、贪污救灾款的防空洞。这种现象正在悄悄地定型化，成为扭曲救灾***策的一种潜机制。
打破这种潜机制，需要研究农村的社会救助体系的基本框架，研究该体系中救灾***策与救济***策的相关性，找到整合这两项***策的方法。
4、救助***策冲突及重复覆盖状况的存在
如特困户与五保户***策之间存在覆盖现象。两种***策之间不同在于保障对象的甄别标准不同。特困户救济对象，是年收入低于627元以下的贫困农民。五保***策的对象标准没有收入界限，是依照无法定抚养人，无劳动能力和无生活来源这三个条件界定的。而在农村个体经济恢复之后，由于鳏寡者都分有土地，有生活来源，个体劳动也不像集体劳动那样可通过比较评估劳动能力的有无和大小，因此甄别五保户的后两个条件都被模糊化为鳏寡老人的年龄指标。即到了一定年龄就可视为丧失劳动能力，缺乏生活来源。一般来说，我国农村的鳏寡老人享受五保待遇的年龄被确定为男性60岁，女性55岁甚至50岁。
其次是保障水平的标准不同。特困户的保障目前由各地实行定期定量救济，救济水平只能保障最低生活。而1994年颁发的五保供养工作条例第十条规定：“五保供养的实际标准，不应低于当地村民的一般生活水平。”由于五保对象多是孤老残幼单独生活，各方面消费较高，所需要的供养费用较多。在经济条件比较好的地区，五保对象的供养水平不应低于人均收入的三分之二。在贫困地区和灾区也要切实保障五保户的基本生活。
第三是保障资源的来源不同。在农村集体经济时代，土地共有，五保户与特困户保障都由集体根据土地的收成采用一定的分配方式解决。农村经济改革实行分田到户以来，直至税费改革之前，五保户保障作为村社的社会传统采取了村民互助、人人缴费的方式，并且以***府文件的方式被固定下来，即乡村两级从公共提留和统筹金中解决五保供养费，而特困户的保障却没有村社来源，必须由***府出资保障。
以上的三个区别体现了两类不同的社会保障***策思路和***策目标。
特困户救济***策以收入水平划界，救济定时定量，已经覆盖全国，是以保障农村居民基本生存权利为目标，除定量的标准制定方法尚未统一，救济经费还受到限制外，可以说已经具备了最低生活保障制度的雏形，属于现代社会救助***策。
以年龄界限作为鳏寡老人享有某种社会保障待遇的标准，是一种典型的老人福利的传统***策。它以鳏寡老人这一特殊人群为目标，排斥非鳏寡老人，不到年龄不能享受；它追求相对较高的经济目标——根据条例规定五保老人的待遇要达到一般收入标准甚至中上标准。只是，由于实际操作中五保供养经费严重不足，导致福利***策变形，演成福利加救助的社会***策。不过，谁享受福利，谁得到救助，并非***策目标的设计而由机制扭曲所造成。
据广西民***厅有关干部调查和估计，目前有30%左右的农村五保户有劳动能力，15-17%的五保户既丧失劳动能力、又丧失生活能力，居于两类之间的，是丧失劳动能力、但没有丧失生活能力的五保户，估计占到53-55%.对于劳动能力处于高端、中端、低端的五保户统统采取同等标准、一律扶助的***策，自然会出现高端者获得中等或者中上生活水平，低端者连最低生活都难以维持，中端者可维持下等生活水平。并且，有的地方还出现“***策搭车”现象，把特困户、困难户等都挤到五保户中来，有的只因为是“双女户”也给予救助。尽管由于农村税费改革给五保供养制度带来较大的冲击，但相比于特困户救济制度，其***策更为宽松，资金相对充足，而作为不救不活的、生活更为贫困的特困户救济情况却相差很多。
5、农村社会的公共生活遭到破坏
公共生活是构成一个社区生存环境的重要因素。人类发展史证明，生产力越不发达，公共生活对于维护社区安全的效用就越大。中国农村分田到户之后，尽管农民的个人收入有所提高，但是，由于缺少了集体的保护，缺少了由集体支撑的公益资源和公共生活，农民被投入到巨大的不安全当中。许多农村公共设施如乡村小学、敬老院、乡镇卫生院等陈旧破败，村卫生室私人化，村社的互助传统受到忽视，人际关系恶化，这些都导致农村社区的社会公共生活并没有随收入的提高而改善，而是明显地下降了。农村社区的生存环境恶化，受损失最大者是贫困农民。
三、现行社会救助***策的难点与分析
1、农村社会救助***策定位的困难
首先，农村社会救助***策不能仅仅满足于社会静态的生存需要，***策设定必须不断满足发展中的动态需求。但是，目前农村社会救助***策的固定性与社会变动性的背景发生矛盾，传统的分配型***策不适应发展中的农村社区的社会救助需求，为此，***策必须变化，要按照发展的特点对之分区分类，选择发展型***策来适应发展型的背景。其次，***策定位的困难在于要认清社会救助只是再分配手段还是同时兼有激励和促进发展的功能。我们认为，社会救助必须要适应再分配手段和最低生活保障双重功能。必须考虑到医疗、居住、教育等方面的救助需求，逐渐扩大救助项目的支出保障范围，结合社区投资和经济手段进行操作。
社会保障制度作为工业社会的产物，以保障市场体制下人的生存权和生活权为目的，以集体抵御风险、尽可能覆盖全社会的方式为手段，属于社会组织化程度很高的一种社会制度。而农业社会风险与工业社会完全不同，社会组织化程度很低，只能靠天吃饭，谈不上有组织地抵御社会风险。迄今为止，国际上还没有哪个国家完整地提出过农村社会保障的命题。
中国却必须提出这个命题。这是因为：在中国，农村人口占主要比重的格局将会维持相当长的一个历史时期，城乡二元结构的基本制度矛盾也不会在短时期内完全解决。在从农业社会向着工业社会过渡的长周期中，需要寻找一种力量，防止过渡现象的定型化，推动新形成的社会力量和各种组合关系持续不断地演进，而不是固定化和僵化。这种力量应该成为贯穿在中国各项社会***策之中的灵魂。换言之，促进城市人口和农村人口的融合而不是***，促进城乡一体化而不是二元化，推动城乡利益分配的公平化而不是畸形化，这才是中国社会***策之魂。
以这个观点研究和设计中国农村的社会救助制度，既要明了社会救助的对象是农业社会里分散经营的贫困农民而不是工业社会的贫民，懂得保障贫苦农民的利益就是维护工业社会的稳定和进步，又要认识到对农民的社会救助不单纯出于社会责任和社会公德而是对后发者进行人力资本投入，力求尽快提升农民的经济地位和社会地位。
2、农村社会救助***策设计中的困难
农村社会救助***策的设计难题，在于如何以较高的制度效率保障农业社会在分散经营条件下的贫困农民的生活。这是因为：
第一，传统***策按人群而不是按功能划分，按功能划分要重建概念，重组制度。救济与扶贫结合是制度效率较高的工作思路。尽管理论逻辑很清晰，一遇到农业社会不可控制的自然条件的约束，实际的逻辑却很难清晰。农民虽然有土地作为生产资料，但是受自然条件、环境、气候、灾害等因素影响会导致年收成不稳定，特别是一部分居住在自然条件恶劣地区的群众，由于缺乏基本的生存与发展的自然条件，暂时的收入提升并不可能彻底摆脱贫困的命运。
第二，核准对象是实施任何救济的首要要件，但是，在农村，划定救助对象的难度很大，这给农村社会救助***策的有效实施带来不小的困难。由于农村资产积累和生活消费的特殊性，实际上很难用一个确定的基准线予以准确地度量，保障的水平很难确定。曾有研究提出了不同的贫困识别方法，如运用参与式贫富排序方法识别农村低保对象[7]，也有的根据有无劳动能力、收入以及遭受灾害等情况把贫困户按照程度分为相应的类别[8]，还有的研究提出农村社会救助制度不能仅仅简单地包括食物和生计安全，还必须考虑到与之相关的居住、教育、社会服务等需求。社会救助的方面越广、范围越大，搭便车的机遇越多，划定救济对象的难度往往也越大。
第三，地区发展不平衡性与救助制度多样性如何有效整合的问题。农村土地承包以后，随着观念的变迁和大量青壮年劳力外出务工，原有的集体保障功能削弱，家庭保障功能弱化，对于家庭服务等资源以及社会救助资源的运用也出现障碍，农村人力资源闲置，村委会、学校、卫生所、养老院等场所的社会化服务开发严重不足。农村社区的大量社会公共资源没有纳入社会救助的视野，致使社会救助措施往往停留于单纯的资金支持，无法与多元化、多样化的社会资源达到有效整合。
3、两种现存的***策倾向
当前，有关社会救助的两种***策倾向必须引起我们的关注：第一，过分强调扶贫对解困的功效，将只适合一部分人的***策扩大到全体贫困人口，并以经济***策来替代社会***策。社会救助作为帮助农村社会中无力自助的弱势群体满足其基本生活状况的社会保障***策，无疑是***府制定城乡共同发展战略的关键组成，但是，如果过分强调扶贫生产对解困的功效，忽视社会***策的作用，甚至以经济***策替代社会***策，其结果只能适得其反；第二，救灾救济等***策脱离能力扶助，单纯强调给予，从而使得救灾救济款物平均发放、随意发放等现象严重，甚至成为农村干部腐败的温床，同时，滋生了部分人群的依赖思想。四、中国农村社会救助***策的出路
1、农村社会救助体系的目标和主要参量
***策目的：在分散的小农经济条件下保障有地的贫困农民的基本生活，有效地遏制农业社会里农村社区内部和城乡之间生活差距加速扩大的趋势，真正核准救助对象，保持适度的救助水平，讲求资金投入效率，促进社会分配正义和发展正义。
***策方式：
***府对符合救助标准的贫困农民实行生活补贴制度，可在现有的特困户与困难户救济方式基础上加以完善。将五保户供养***策分解为特困五保老人定期定量补助***策与五保老人福利***策。
重建农村社区，对农村公共设施和社区自治组织进行规划、融资和排产，造就社区救助的公共资源和公共资产条件。
***策导向：
第一，用以支持集体付款的方式来救助个人，注重社区公共资产的积累。
第二，坚持倡导家庭保障，特别是家庭养老保障，在此基础上开展社区互助、形成社区共同意识、增进社区凝聚力。——稳定和开发社区的社会资本。
第三，强化对社区各类社会公共设施、医疗、教育服务等项目和公共空间的投资，积累社区的公共资产。——培育社区一定的自我保障能力。
第四，根据***策目标整合救灾救济、扶贫救助、贫困救济三类资源并进行重新配置。扶贫资金需要向着社区的医疗、教育、老人福利等公共设施、公共服务倾斜。其间也应包括以提供少量赠款的方式，帮助农民组织村社的医疗合作社、生产合作社等等自治组织。——增强***府为发育和整合农村社会救助资源进行规划、融资和治理的能力。
当前农村不宜采取类似城市最低生活保障线的方式，因为低保线统一性确定性强，而救助对象不确定性强，不容易对准救助目标。同时，对于农村社会救助对象来说，救助效率较高的不是资金，而是物资。社区救助的目标是解决本社区内部贫困居民的生活补助问题，以促进社区的和谐与发展。社会救助的资金来自***府尤其是中央***府，社区救助主要采取公共设施、公共服务的方式。
2、农村社会救助体系的基本原则
第一，***策提供方式上由分配型走向发展型。
农村社会救助体系执行这一原则，是为了培育一种解决眼下困难为了更好前进的发展机制。如前所述，在社会转型过渡的长周期中，需要寻找一种防止过渡现象定型化的生动的力量，它能推动正在形成的社会力量和各种组合关系持续不断地演进，而不是固定化和僵化。这种力量就是以保护与激励并举为特征的机制。如果说，以定时定量为特征的特困户与一般困难户的生活补贴制体现了保护的功能，那么，以救急为特征的救灾救助可能相对体现了推动农户尽快恢复生产的激励功能。两者的有机配置就是保护和激励双重功能的配置。搞好了可能作为一种弹性方式，有效地推动对贫困农户的能力补偿和能力建设。鉴于现行的五保供养***策难以核准救助对象，核定救助水平，将应予以激励的有劳动能力的鳏寡老人混同于必须保护的弱能与无能者，导致***策效率低下，因此，需要分解现行的五保户供养***策，对特困五保老人实行定期定量补助，对其他五保老人根据社区集体的意愿，通过社区公共设施实施救助或公共福利的方式予以照顾。
实施农村社区救助的前提，是社区的公共资源如医疗、教育、福利等公共设施得到较为充分发展，同时，建立社区自治组织，明确公共资源的社区产权，使公共资源资本化。社区救助就是合理地配置这些资源，提高社区内全体农户特别是贫困户的生活素质。越是贫困地区，其实越需要加强能够促进公共生活的各项公共建设。因为这类建设给予贫困人口的社会利益最大，最能保护和激励贫困人口通过加强社会组织性和推进公共生活的方式获得与其他人平等的社会地位。
农村社区救助是一种集体决定的救助，也是一种救助对象的核准机制。如前所述，在集体生活中最容易判别每个人的能力，判断谁应该受助。集体的公共意志完全可能将无劳动能力者、弱劳动能力者区分出来，不仅社区予以保护，还可以为***府实施的社会救助核准对象。对有劳动能力的贫困者包括五保户，在其具有劳动能力期间，社区可通过公共设施、公共服务施以援手，这也是一种激励机制。总之，激励有能者，保护弱能者，对能力不同的受助者区别对待，不采取不加分别的***策待遇，是实现社会救助***策效率的基本保证。
第二，***府资助从资金投入为主过渡到资产投入为主，形成村庄公共资产。
国家投入资源分为两类。一类是直接投入的社会救助资源，包括救灾救助和贫困救助资源。另一类是通过投资社区公共设施、公共服务形成的社区公共资源。例如对乡镇卫生院、社区卫生服务站、乡村小学、敬老院、五保村等的投资。扶贫资金中应该有一部分直接投入农村社区公共设施。
村社自有资源指的是家庭及其人际网络，村委会、***支部以及社区的各类自治组织，以及村委会办公场所、小学、公共电讯、卫生室、卫生站、卫生院、敬老院、老人村、戏台、公共仓库等设施。
两者并举的原则，是要求村社与***府机构同样作为农村社会救助的主体，履行村社的公共职能。譬如，运用村社中的一切可用资源，使各种社会资源和社会力量得到充分和有效的组合与发挥。要注意的是，这种社会救助与社区救助并行的农村社会救助体系需要逐步建立。建立初期，***府的导向作用十分重要。既要培育村社的公共资源，鼓励村社形成自有资源和公共资产，又要发挥***府对整体的社会救助体系进行规划、融资、安排、管理、监督等功能。为此，***府需要成立社会救助资源整合协调机构，推动相关的各类机构通力合作。
第三，从生活救济为主过渡到能力扶助为主。
目前，农村最大的社会现实问题就是农产品的收入低于成本，种粮越多越亏损，农民无法依赖农业而生存。中国自古就强调安居乐业，那么，农民的“业”究竟在哪里，靠什么能够使农民得到生存的保障？中国有着世界上最多的农业人口，不仅囿于农业本身求乐“业”没有出路，就连以工业化带动农村城镇化的国际社会的传统道路也未必对中国有效。因此，中国需要尝试适合自己国情的农村现代化之路。这条道路的方向如前所述，是促进城市人口和农村人口的融合而不是***，促进城乡一体化而不是二元化，推动城乡利益分配的公平化而不是畸形化。这三条可以作为衡量中国各项经济建设和社会建设的准星，当然，也是衡量农村社会救助体系设计思路的准星。
为朝向这个方向，农村社会救助体系承担着对后发者进行人力资本投入的一份责任。同时，为了扶助作为中国农村社会救助体系重要结构组成部分的社区救助，在重建社区公共设施，积累社区公共资产的进程中，***府和社会要对农村社区进行物质资本的投入。
人力资本和社会性的物质资本投入正是推动农村社会发展的重要基础工程。它同时也是农村走向现代化之路的基本保证。这些资本投入既是社会投入也是经济投入，它会改变农村社区决定社会生活的规则，会形成新的社会力量和社会组合，这种力量也许会将农村社区的公共资产与农村的自然资源结合起来，形成新的要求城市与农村进行资源交换的市场机制。由此，有可能走出一条发展新路。
3、***策体系设计——分区分类的结构化救助模型
一个有效的农村社会救助制度必须建立在对农村社会的不同分类和对农村社会中不同生活风险的分类的基础之上。我们根据农村社会发展进程的不同大致划分为A、B、C三种类型，这些类型分别具有不同的特征，拥有不同的村社资源，居民面对不同的生活风险，可根据各自的需求和资源条件选择不同的社会救助类型，实施不同的优先事项。
上表展示的是一个思维模型。说明不同类型的农村地区资源不同、面临的风险不同，因此选择的社会救助模式也不同。
A类地区由于靠天吃饭，地区差异明显，自然环境好、风调雨顺的地区，农业收入虽然偏低但较为稳定，也存在走向富裕乃至小康生活的机会；但对大多数以半寒冷、半干旱气候为主的中西部地区、山区和高原地区来说，自然条件差，自然灾害频繁，依靠主业的风险很大，所以面临的生活风险也最大，一旦遭遇天灾人祸，甚至生存也存在问题，只能依靠经济再分配（救济）来支撑生活。这类地区还有一个特点，尽管社区人均公共资源程度较低，由于传统的社区人际关系未被完全破坏，社区的凝聚力相对较强，农民有迫切愿望组织起来改善生活，所以，给点阳光就灿烂。通过投资社区公共资产的方式整体提升社区居民的生活水平，同时使贫困群体受惠，是实施社区救助的一条可探索之路。中国社科院社会***策研究中心在延安洛川旧县镇所做的农民医疗合作社及社区卫生服务的试点可证明此点。
对于B类地区，由于农业地位下降，朝向工商业发展多元产业，因此，工商业的发展状况直接影响到人们的生存状态，工商业与土地的依存度决定了生活状况。这个地区的农民尤其是青壮年农民，就业保障的重要性逐渐超过土地保障。工业社会的风险日益突出。因此，这类地区的社会救助类型需要更多地朝向工业社会，***府实施的社会救助包括特困户定期定量救助、以及医疗救助和教育援助需要规范化，同时，也要注意建设社区公共资产，发挥社区自行组织的救助作用。
C类地区由于失地，劳动人口的生活来源与城市趋同，风险也趋同。社会救助的类型应该与城市相同，即实行最低生活保障制度。要特别注意的是，做好失地补偿工作，将士地补偿金与城市的社会保险相衔接。
至于A类地区是否不断地向B类地区演化、B类地区不断地C类地区演化，这是另一个问题，即中国农村现代化的道路问题。不断演化论表现了对农村现代化只能走工业化、城市化道路的预测和判断，分道扬镳论即A类地区可能走出相对***的现代化之路则是另一种预测和判断。持前一种观点的人可能视社区救助为落后模式，只有城市的规范化救助才是先进模式。持后一种观点的人即本文的观点，认为人类在21世纪通过对20世纪的反思，完全可能重建自己的社会生活规则，寻找一种资源消耗较低、社会参与较高、整体性更强、更突出人性和人情的社会救助和社会福利制度。在强化社区公共资产建设、社区自治组织建设基础上形成的社区救助制度，未来甚至有可能比***府制定的社会救助制度更加长命。4、具体建议
第一，收集和整理农村社区的基础数据，对农村社区按发展程度进行分类。
由于中国农村社会发展的不平衡，对于发达地区与不发达地区的收入分配调节和社会共济上还需要有综合的考虑，把处于不同城市化进程中的不同类型地区区分开来，使救助***策各有侧重[9].为此，可考虑收集和整理农村社区的基础数据并进行地区分类，检验是否可以划分为上述的A、B、C三类。此外，需要加强对农村基层社区贫困人口和低收入人口的基础性数据的统计工作，包括有无劳动能力、病残情况、家庭及社会援助情况等等。
第二，整合资源统筹用于全覆盖的农村贫困救济制度目标。
我国目前用于社会救助的资金***出多门。中央财***直接的投入的有医疗救助资金、救灾补助资金、转移支付中的五保户供养资金；各级地方***府投入的有五保户供养资金、农村敬老院资金、特困户补助资金、农村低保资金、临时性救济资金，还有世界银行和其他国际组织的投入的各种扶贫贷款。这些资金只有通过整体性的整合，才有可能减少浪费，发挥资金合理配置的效益。这就需要将各类资金按照其目的、用途、下拨程序、拨付方式等各项指标进行整理，而后逐项讨论整合的可能性。例如救灾资金与社会救助资金其实在执行中已经整合，但是极其不规范，需要研究规范化的方式和步骤。
第三，聘任专家进行社会救助***策评估，提高救助效率。
作为社会保障的基本制度，社会救助制度的公平性尤为重要。社会救助***策的定位、采取的措施是否科学合理和公正、公平，救助工作是否达到了预定的目标、***府的规划能力、管理能力如何等等，都需要通过评估来评判和监管。中国正在进入社会***策时代，需要依靠***策出效益，把社会***策评估逐步纳入正规化的制度运行中，实属时代的需要。***府部门要聘任既有理论素养，又有实践经验的专家来进行社会***策评估，还可避免在***策制定和决策中的失误。
农村社会管理论文第4篇
20世纪80年代，随着农村家庭联产承包制度的建立，村庄及农民出现了维护自身权益的行为，农村社会矛盾主要表现为村庄之间、农民之间争夺土地、山林、水源等公共资源。进入90年代，随着村庄之间及农民之间权益关系基本确定以及***治经济体制的成型，基层***府(村委会)和涉村企业成为农民权益的基本相关者，农村主要社会矛盾逐渐转换为农民为了维护自身权益而产生的与基层***府(村委会)及涉村企业之间的矛盾。当前，这两类社会矛盾或者单独存在，或者二者共同存在于同一社区，成为农村社会冲突的两个基本类型。尼村位于我国西南沿江地区，村民以种植业为主要生计。近几年来，约3000亩集体土地陆续被乡***府、村委会转让给各种开发商，卖地款项达4亿多元人民币，但给村民的补助款每亩只有600元，其余全部被当地乡***府、村委会的干部以各种理由使用或者占用。全村近5000人口，只剩下不足8000亩耕地。面对日益减少的耕地，村民与乡***府、村委会之间争议不断，给村民的补助款未能增加，持续卖地的现象也未能得到阻止。于是，部分村民自2007年以来不断上访，反映村级财务、土地及选举问题，但屡次上访都无果而归。2009年7月，300多名村民集体到当地市***府上访，但未获解决。8月，村民推选5位代表与当地市和乡***府沟通并提出两项要求:查清本村土地买卖情况，公开村务、财务，增加土地补助款;查清村委会换届选举情况，保障村民的选举权利。市和乡***府遂组成工作组进驻尼村，调查核实村民提出的问题并要求村民代表参与监督。9月，由于对***府解决事件的方法不满，在工作组调查、解决诉求过程中，约300名尼村村民再次聚集到市***府非正常上访，提出“还我耕地、补我损失”、“维护民主选举权利、参与村务管理”等要求，但矛盾一直难以调解。溪村位于东北城市郊区，2009年前人均收入不足3000元，处于当地平均线以下。JY矿业的进入，不仅带来了征地补偿款，也催生了采沙、汽车修理、餐饮等行业。然而，矿山作业、道路修建及土石堆放，导致局部植被的破坏和生态环境的改变，增加了在雨季引起局部坍塌和泥沙流的可能，对农田造成威胁。村民居住区附近的矿山作业道路与井下的爆破作业，也给村民带来了噪音、灰尘的影响及人畜安全问题。尽管各项环境指标达标，但毕竟对村民的生产生活产生了干扰。同时，受土地征用及矿山生产影响，溪村失去耕地约1000亩，有约500亩田地减产或改变种植作物。
两者约占社区耕地总数(约3135亩)的1/2，致使当地出现了大量少地、无地及减产的农户，村民普遍忧虑未来生计的可持续性。至于土地补偿金的使用，大多数村民除了修建房屋外则主要用于眼前的日常消费，只有少数人买车跑运输或开店，务农仍然是村民的主业。而这零星的产业也以矿业为依托，由于矿业生命周期短也无可持续性，于是，村民一方面向JY矿业提出追加征地及环境补偿，要求基层***府(村委会)予以调解;一方面指出现有体制下村务仍然由村委会控制，但应给予村民有效表达自身意见、参与村务的渠道以公平合理地解决问题。尼村与溪村的情况代表了当前我国农村社会矛盾的基本状况，但这并不意味着社会冲突的必然发生。因为这些衍生出的问题与矛盾，尽管在农村发展中不可避免，但只要能够有效应对，就不会转化为现实冲突，仍然能够实现农村的和谐与发展。然而，对于这些问题与矛盾，目前无论基层***府、村委会，抑或是涉村企业，都难以应对和管控。就矛盾性质而言，村民与***府(村委会)、村民与驻村企业的矛盾具有自身的特征，即“无理有因、有责合法”。从发端上看，矛盾双方既都悖于情理又都事出有因。尼村村委会及当地***府在出售土地及土地补偿等方面损害了村民利益，溪村JY矿业在环境、安全等方面影响了村民的正常生产生活，但土地与矿山开发确是发展经济所必须;村民对基层***府(村委会)、企业的冲击并非完全合理合法，但村民保障或改善生计的诉求可以理解。从结果上看，矛盾双方既都负有责任又都合乎法规。***府(村委会)、企业的正常工作与生产的确影响了村民的生计，但也的确为国家***策法规所允许;村民的对抗的确影响了***府(村委会)、企业的工作秩序，但也的确符合国家法律的规定。尽管***府(村委会)具有调节社区矛盾的功能，拥有行***制裁和思想教育两方面的手段，但只能在法律责任明确的前提下，适用法令规章展开行***制裁。因而，对于“无理有因、有责合法”的矛盾，无法直接介入村民的生产生活予以引导，只能运用思想教育方面的手段，这显然难以有效调节。而企业是与村民对等的民事权利主体，不具有调节自身与村民关系的权力，尽管不满村民的不合理要求，但也无法干预村民的行为。就矛盾的根源而言，这两类社会矛盾既来自村民的生计危机，也来自村民的***治权利危机。从起因看，尼村村民与乡***府(村委会)的矛盾，起自收回赖以生存的土地及土地补偿;溪村村民与驻村企业的矛盾，起自村民失地太多，加之田地受矿山作业影响，普遍忧虑未来生计的可持续性。从诉求看，尼村村民既提出“还我耕地、补我损失”，又提出“维护民主选举权利、参与村务管理”;溪村村民既提出“追加征地经济补偿”，又提出“建立制度化的村务参与和利益表达渠道”。由于市场体制的确立，村民因分散的小农经济及囿于自身观念与素质的局限，难以在市场中维持、改善自身生计，而***府(村委会)也缺乏经济及组织根基，难以动员、引领村民发展生计，无法消解社区矛盾的经济起因。村民尽管被赋予参与村务、表达利益的权利，但正如尼村和溪村所反映的，村民作为个体在与***府(村委会)及企业的互动中显然处于弱势地位，难以保障自身民利的充分实现，无法消解社区矛盾的***治根源。于是，尽管尼村与溪村当地的***府(村委会)积极开展社会管理，通过法律***策规范村民行为，通过国家扶助***策发展村民生计，村民的情绪与行为仍然难以控制，村民生计发展问题仍然难以解决，社区矛盾仍然突出。
二、社会工作介入的实践与实效
市场体制的确立与基层民主体制的健全，使***府(村委会)无法直接介入村民的生产与生活，村民也无法获得来自***府(村委会)的有效支持。***府(村委会)及涉村企业难以化解“无理有因、有责合法”的矛盾，村民的生计发展需求与***治权利诉求也难以得到满足，这就使农村社会矛盾陷入解决困境并演化为社会冲突成为可能。然而，村民、***府(村委会)、企业各自角色及相互关系的这种制度安排，作为社会主义市场经济体制的内在要求，却又无法被调整以超越困境。因而，只有通过引入外在力量，促成对“无理有因、有责合法”问题的管理，满足村民的生计发展需求与***治权利诉求，才能超越困境而致社会和谐。社会工作正是这样一种力量，它不是一种***府职能，而是一种由社会工作者在特定的机构以非营利的利他主义为指导，运用科学的方法和技巧进行的助人自助的服务活动。对于农村社区，社会工作以社区及其居民为对象，通过建立社会工作机构，能够明确社区问题与需求，整合社区内外资源，动员和组织社区居民参与集体活动，培养社区居民民主参与、自我负责的精神以及自力更生、自主发展的能力，促进社区和谐与发展。由此，社会工作能够动员社区内外各个主体及资源，介入“无理有因、有责合法”问题领域。既可提供社区内部的制度化参与和利益表达渠道，满足村民的权利诉求与***府(村委会)的管理要求，又可培养自我负责、自主发展的意识与能力，带动村民发展经济，从而对农村实现有效的社会管理。社会工作一般由***府及非***府机构购买或提供，由专业性社会工作机构实施。它“需要建立一套能有效整合各方资源，实现***府和非***府组织共同治理的制度框架……以及在社会分工原则下的***府与非***府之间合作互助的机制”。鉴于中国社会工作尚处于初级阶段，我们以大学的社会管理科研团队为基础，组建社会工作队伍，尝试以社会工作的方式介入农村的社会管理。由于村民与***府(村委会)之间、村民与企业之间的矛盾关系，在解决社区问题时必将难以获得足够的资源。因此，社会工作需要的是能够实现一体化行动的机构。鉴于尼村村民与***府(村委会)之间存在矛盾以及溪村村民与企业之间存在矛盾，便由大学科研团队分别于2010年1月和4月与村民、***府(村委会)、企业签署合作协议，组建社会工作委员会，设立社会工作办公室，以大学科研团队为主导，由各方安排专职人员常驻社会工作办公室。
社会工作机构的议事制度是每月的联席会议制度，由社会工作办公室召集，社会工作委员会成员单位负责人参加，特殊情况下即时召开联席会议。社会工作办公室的日常工作是根据社会工作委员会的决策，在冲突管控与生计发展两个方面开展社会管理工作。一方面建立社区冲突管控系统，从社区冲突的预警、防范、化解等各个环节直接应对矛盾与问题;一方面建立社区生计发展系统，合理引导社区村民的发展愿望，对社区进行生计项目资助、生计技能培训及基础设施帮扶。从社区冲突管控的实践看，社会工作的介入使村民与***府(村委会)、村民与企业间的各种“无理有因、有责合法”问题逐渐得以协调和化解。尼村社会工作机构成立后，立即着手处理多年来的土地问题。社会工作办公室一方面接待来访群众，了解群众诉求，一方面召集大学科研团队、村委会、村民代表、乡***府负责人员参加社区联席会议，使村民得以参与社区内部事务，乡***府也与村民有了平等的沟通。经过近3个月的共同工作，终于达成了令村民与企业都理解和认同的纠纷解决方案。溪村社会工作机构成立后，社会工作办公室一方面积极接待村民上访，联合司法、等部门组成调查小组，逐户进行走访;一方面撰写情况说明并提交联席会议商议。由于联席会议成员的平等性，村民与其他各方一起发表意见，一起设计解决方案，使村民与企业都获得了满意的结果。在社区生计发展领域，社会工作的介入也使村民生计发展问题逐渐得以破解。一直以来，尼村与溪村村民过的是粗放的农耕生活，生产上被动应付，生活上不思进取。与此传统保守的小农经济习惯相对应，农民也只愿意与自己的血亲交往。由于社会网络成员之间的同质性强，“呈现一种费孝通所说的‘差序格局’社会网络状态，即‘每一家以自己的地位作为中心，周围划出一个圈子，这个圈子的大小要依着中心势力的厚薄而定。以己为中心，像石子一般投入水中，和别人所联系成的社会关系不像团体中的分子一般大家立在一个平面上，而是像水的波纹一样，一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄’”，致使成员缺失获得有效信息的机会，社会资本较为匮乏。
尽管***府提供资金及农业技术培训，但既没有改变村民的生产生活习惯，也没有改善他们的社会资本。外界提供的资源一旦耗尽，便又回到原来的贫困状态，致使生计项目失败。社会工作办公室成立后，在尼村与溪村动员、组织村民组成种植专业合作社，确定了无公害蔬菜生产基地、猪羊养殖基地等项目。在此过程中，社会工作办公室一方面引导村民养成与现代生产相匹配的资本积累、扩大化再生产的观念以及与产业化生产相匹配的组织化、纪律化习惯，努力使村民转变为适应现代社会的自主自强的新型农民;另一方面引导村民与技术部门、市场部门、信息部门建立业务联系，让村民逐渐与这些部门进行业务合作，为村民营造社会网络，积累社会资本。事实表明通过社会工作开展社会管理的有效性。在尼村，2010年以来社会工作站共接待上访群众1270余人次，反映事项70多项，解决率达95%，群众满意度达85%以上，社区再未出现恶性及越级上访事件。村民人均年收入由2009年的不足3000元增加至2012年的9000元。在溪村，2010年以来社会工作站共接待上访群众1360余人次，反映事项80多项，解决率达90%，群众满意度达80%以上，社区也再未出现恶性及越级上访事件，仅有个别单体纠纷。村民人均年收入由2009年的2000元增加至2012年底的8000元。各级***府也对尼村与溪村的社会工作介入实践予以认可，尼村被市委、市***府评为新农村建设“先进村”，被区委、区***府评为“平安创建先进村”，溪村更是作为“全国和谐矿区”典型，为国土资源部及国内各大媒体所广泛宣传。
三、社会管理从“管制型”向“协商型”的转换
在传统的计划体制时代，“人们工作和生活都高度依赖自身就业的单位，整个社会的组织、动员、管理方式由国家传导到单位，再由单位传导到员工，高度垂直化、行***化”。农村是***府、社队与村民三位一体，国家与社会合一，行***管理与社会管理合一，***府是社会管理的唯一主体，社区是***府管理的直接对象，***府掌控村民的行为并负责解决社区矛盾。改革开放前尼村与溪村的社会管理就是如此，***府既发动干部深入社区引导、规范村民的情绪与行为，又直接领导社区生计的发展。这种社会管理可称之为管制模式，即社会管理采取的是行***管理的科层制体制与机制，以国家为核心，由***府向村民单向性运行，***府是社会管理的实施者，村民是公共权力指向的对象和接受者。社会主义市场经济体制建立以来，“社会组织体制逐步社会化，呈现扁平化趋势。随着个人与单位之间的依附关系逐渐削弱，越来越多的‘单位人’变成‘社会人’”。于是，***府、村民及企业逐渐分化，***府的功能与影响被限定到特定的领域。***府的行***效率最大化逻辑、村民的生活幸福最大化逻辑、企业的经济效益最大化逻辑，既并存又彼此冲突，这种情况下的社会管理就无法通过传统的管制模式来有效实现。尼村与溪村出现的社会管理困境正是如此:一方面是***府仍然按照传统的管制模式开展社会管理;一方面是村民及企业已经被赋予自主安排自身生产生活的权利。于是，***府无法直接干预村民及企业的行为，而只能根据法律规范行为、解决争议。但由于社区矛盾的“无理有因、有责合法”性质，就必然形成矛盾不断发生、持续，却又无法彻底解决的困境。伴随着社会转型而产生的***府的有限性与个人、企业的自主性，使社会领域从国家、社会合一的状态中不断分化出来。但社会领域与其他领域不同，作为管理者的***府与作为被管理者的个人及企业，都是权利平等的主体。这种主体平等性的特质使“主—客”单向的基于法律规范的管制模式，无法实现有效管理。它需要的是拥有公共性———即公共协商机制的管理，只有***府与个人及企业进行平等协商，相互协作共同施行管理，才能实现社会领域的和谐与发展。
因此，当前社会领域的有效管理，必然要求社会管理从基于科层管制机制的管制模式转换为基于公共协商机制的协商模式。塑造协商模式的关键在于构筑出公共性，在***府与个人及企业之间建立起公共协商机制。但这无法在***府与个人及企业之间通过明确个人及企业的主体地位来实现，因为在***府与个人及企业之间，***府作为管理者，与被管理者的村民、企业之间所形成的管理场域，即便是***府不刻意追求行***效率和***府本位，也会由于管理关系让公共性丧失，难以形成平等关系，不利于村民、企业意见的表达，不利于***府的引导与扶助，无法实现有效的社会管理。那么，公共协商机制如何实现呢?西方学术界对此已有所思考。20世纪80年代兴起的西方公共性理论指出:“直到19世纪末，以威尔逊为代表的学者将管理学的内容运用于***府管理中，从而确立了***于***治和******之外的公共行***，然后，在随后的一个多世纪的时间里，随着行***国家的确立，公共行***的公共性并没有得到有效的回归，处于主导地位的仍旧是***府行***，国家干预和***府本位成为那一时期的基本行***价值。”而这就导致民主***治出现畸变，“国家权力日趋集中，权力分立，地方自治等体制与观念受到动摇;一些大的利益集团的***治影响力日益增加，普通民众由于缺乏组织手段而被排斥在***府决策过程之外;行***官僚又向专家治国、信息垄断方向发展，普通民众的知情权、参***权受到侵害”。于是，公共性理论发起了公共性重建的呼唤。1989年，世界银行报告中首次提出“治理”概念以寻求公共性的重建。治理理论的核心理念是反对***府单一的控制和统治，强调***府与公民和第三部门的互动与合作。其一，治理主体应多元化，***府不是唯一的治理主体;其二，治理中的权力运行不是自上而下单向度的控制和统治，而是彼此合作、相互协商的多元关系;其三，治理应构建多样化的社会网络组织，从事公共事务的共同治理。对于公共性重建的方式，治理理论认为，非***府组织、公民个人等也可以和***府一样成为公共权力的主体，它们在共同的目标下参与式地提供公共服务，共同决定公共***策并承担公共治理的责任。放眼国内社会管理领域，尽管目前尚无能够与“治理”理论相比肩的理论探索，却也在实践层面提出了“多方参与、多元治理”的社会管理理念。随着社会主义市场经济体制的建立，我国公民参与公共事务管理的大门得以开启。
农村社会管理论文第5篇
1.l当前我国有关农村社区建设的理论体系
农村社区建设是一个国家由农业社会向现代化社会转型的必由之路。比如韩国上个世纪70年代著名的新村运动。南***府主导农民等各方参与，共建农民的“安乐窝”141。我国20世纪30年代也有梁漱溟发起的“乡村建设运动”。当前国内有关农村社区建设的理论主要有两个体系：一是以郑杭生为代表，认为无论城市社区还是农村社区，凡是具有中国特色的社区都是一个功能和情感的共同体，应该注重其基础设施建设和公共服务建设。最终迈向城乡一体化。这种理论可以归结为农村社区共同体论。二是以徐勇、胡宗山等为代表，认为我国原来的农村管理体制囿于地域和户籍的桎梏．不可能有效地整合村落内外的资源：而只能通过重建基层社会组织和管理机制来建设农村社区。而农村社区建设必然对当前村民自治形成制度上的补充．引发农村基层治理的重构。最终走向城乡统筹的基层公共治理局面。这种理论可以归结为农村社区治理论。无论是上述的共同体论还是治理论，都离不开我国城乡统筹背景下农村社区建设的历史研究。
1．2我国农村社区建设的发展史
我国计划经济时代，***府的行***权渗透到国家的所有层面，其巾包括农村基层的细枝末节。从20世纪50年代开始的结构，完全改变了传统的村落社区，代之以等级分明的各级国家***权组织在此阶段，农村基层的社会管理基本上是靠国家***权的强制力来推行，农村的各项公共事务基本上把农民自主的空间排挤了出去。中国历史上所谓的“皇权不下县”至此已被完全改写。农村基层的社会生活与国家***权的强制力紧紧地缠绕在一起，社会管理的主体显现出单一化的特征。总的看来，国家强制权力改造了乡村并实现了外来控制，将之整合成为一个较大的地区体系，并在某种程度上把这种外来控制永久地渗透进去[91改革开放以来，农村家庭联产承包责任制消融了结构㈣。与此伴随发生的是，国家的强制权力开始逐渐从农村基层的社会生活中退出．农村基层的自治空间随着制度的改变也慢慢得以拓展。这一时期，农业生产亦开始呈现多元经济结构并存的趋势．农民在资源分配上获得了更多自利，农村基层的社会流动也大规模蔓延开来。然而这个阶段国家的强制力并没有完全退出行***村]．这其中有***府权力主观方面的原因，也有当时的客观原因。例如，当时的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督以及自我管理、自我教育、自我服务都尚没有形成成熟的条件，如果***府权力贸然退出，村民委员会仍无法马上接手很多公共事务另外，在长期大***府、小社会的背景之下，当时的社会力量亦很薄弱，农村基层社会管理的多元主体尚未形成。本研究认为，改革初期行***村制度事实上是作为向农村社区治理的一个过渡制度而继续存在的。***的十提出要把推动城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径，农村基层社会管理迎来新的发展阶段。首先，随着经济和社会的发展已经城乡统筹的推进，农村基层迎来了前所未有的大量的新兴公共事务．比如在新技术推广、新媒体建设、社会保障、司法援助、就业服务、人口迁徙、医疗卫生等方面，行***村的村委会明显已经力不从心。因此，决不能再将村委会当作乡镇***府的一种准派出机构来对待，赋予和要求其过度的行***权力，而是应该正视其自治性和***性，让它的角色定位回归到支持乡镇***府的公共管理功能上来。其次，随着后农业税时代的到来，农村基层***府收入不保，村委会也是“大河无水小河干”。当然亦有各级财***的转移支付，但其多以专项资金的形式出现，无法满足村委会需要面对的多项公共事务。综I：，行***村制度是计划经济时代“***社合一”的产物，它牵扯到太多***府的行***行为，无助于农村基层的村民F治，亦与城乡一体化的进程相违背_l2l。相应地，城乡统筹进程呼唤农村社区建设，因为：
(1)农村社区建设有助于促进城乡基本公共服务均等化。上世纪50年代以来形成的城乡二元结构造成***府财***偏向城市，严重忽视了农村的基础设施建设和公共服务建设。农村社会只好从仅有的自然资源里寻求发展．但是随着市场经济的发展．农村的集体经济组织能力不断受到冲击，集体经济举步维艰。另外，二元制结构对农村公共产品提供有限，对农村稳定、农业发展、农民增收都造成了不利的影响。近年来国家的新农村建设，亦没有从全局上改变农村社会与城市社会的差距，农村居民渴望平等分享改革开放的发展成果。
(2)农村社区建设有助于农村基层社会管理方式的变迁。计划经济时代．农村社会是一种封闭的自然状态．生产、生活都是不离乡土，形成一种事实上的生产共同体。村民委员会作为农村基层的管理主体，也只是对不离乡土的农民进行管理．．但是随着市场经济的发展，农村基层社会流动性大为加剧，原始的生产共同体开始瓦解。尤其是发达地区城乡结合部的农村基层，外来人VI与本地农民聚居，产牛了诸多始料未及的新的公共事务管理问题。行***村的村委会制度显然已经无法满足新时期的社会管理的要求，这就需要农村社区的建设。至2006年***的t六屑六中全会讨论通过的《关于构建社会主义和谐神会若干重要问题的决定》首次明确提出“农村丰_十建设”的概念之后，农村社区建设运动在全同迅速铺开。只有社区建设才可以对不同人群提供相同的社会管理和公共服务，实现不同人群对于社区和谐一致的认同感所以说城乡统筹背景呼唤农村社区建设，农村社区建设亦可以有效地促进城乡统筹的进程。
2、农村社区建设的现状反思
村改居以来，大批农民住进了新型农村社区．在基础设施和公共服务方面的状况大为改善。但是农村社区在服务农村基层社会管理创新方面．仍然存在一定的困境需要我们去反思对策
2．1社区社会管理体制模糊从行***村到农村社区虽然是一个必然的过程．但是过程往往不是一帆风顺的。长期以来的行***村建制，使得社区农民形成对于农村基层***府行***管理的路径依赖，无法进入新型社区的社会管理体制当中去行***村的村民自治委员会和村支部委员会与新型社区的管理组织界限模糊、功能混乱，不能形成有序的功能衔接。很多时候甚至出现社区新班子与原行***村老班子“双轨”运行的状况，在综治、调解、警务、民***、社会保障等方面也有多头管理的现象。
2．2社区管理者服务意识欠缺农村社区建设的主要内容除了提升社区基础设施水平外．社区服务和管理也涉及各个领域，包括文化、教育、医疗、体验、法律、社会救助、社会福利和社会保险等。村改居不是***省事，而是应该有更高水平的社会管理和服务。然而事实上．新型农村社区的管理者很多就是原行***村“两委”的村干部，这些人既没有社区治理的理论知识．亦缺乏社区治理的经验积累。他们甚至往往沿袭“当官即是为民做主”的思想，习惯单向度的管理．不能很好地实现治理的多主体模式。面对新型农村社区成员多样化、利益多样化、诉求多样化的新趋势．既往的管理者们往往只好求助于乡镇***府。这种单向度的、官民二元的管理意识，既缺乏服务意识，又与社会管理的理念不相一致。
2.3农民参与社区管理意识薄弱我国农民一向安土重迁，有强烈的乡土情结，认为搬迁即是背井离乡。现实中的很多案例都是新型农村社区建设过程中，***府的强制拆迁和农民的抵触直接引发的矛盾。习惯于传统村落人居的农民，也许对社区的概念并不了解和认同。尤其是他们的利益关系一般还在原来的村组，所以并没有参与社区管理的意愿和热情。很多农村社区的居民并没有把社区真正看作自己的家园．而只是一种***府的机构设置。而且农民往往是靠血缘关系和辈分高低来维系他们的人际网络，缺乏公共意识和契约精神。部分社区居民强占公共空间据为己有．这都是新型农村社区管理需要提升的问题。
2．4社区社会管理经费不足农村社区建设需要大量的经费投入作保障，如社区干部工资、社区五保户供养、特困户救助、社区班子213成员合作医疗补贴、乡镇大病统筹补贴、社区文化活动费用、社区医疗及医务人员补贴、社区环卫人员的工资及保洁与垃圾运送费用、社区基础设施和村庄整治后的养护等，都需要大量的经费投入。如果没有持续的经费保障，农村社区建设将不具备可持续性。从目前来看，市镇两级没有把农村社区建设经费全部列入财***预算，只是按建制村建设经费给予拨付，远远不能满足农村社区建设工作的需要，而且当前农村社区的集体经济积累不多，加上开展有偿、低偿服务等_T作机制还不健全，投入社区建设就显得捉襟见肘、力不从心。
3、农村社区建设推动基层社会管理的创新
路径选择随着十城乡一体化战略部署的加快推进，***府大量的公共服务开始沉降到农村基层，这时候如果单靠原行***村的力量承接已经变成不可能完成的任务。如果行***村再去依赖乡镇***府，则农村基础的行***化色彩会更加浓厚。怎样在城乡统筹的背景下更好地进行社会管理呢?为了探索并逐步完善农村社区建设思路。形成适合我国国情的农村社区建设管理体制和运行机制，民***部2007年印发《全国农村社区建设实验县(市、区)工作实施方案》，决定从全国有条件的县(市、区)中确定一批农村社区进行试验。创新农村基层社会管理，可以从农村社区建设作为突破口。
3．1拓展改革深度
理顺社会管理体制关系要建立健全社区“两委”班子及配套组织，理顺各种关系．绝不允许社区新班子与原行***村老班子“双轨”运行的状况存在；要进一步细化和完善社区规章制度，特别是集中办公、工作例会、目标责任、民主管理、考核评议等，逐步实现社区工作规范化；要切实落实好社区干部待遇和办公经费，解除社区干部的后颐之忧；要健全完善活动场所，把活动场所建设成为社区干部办公、***员村民代表议事、广大群众开展文体活动的综合阵地：要创新农村社会管理，积极推进以全方位渗透、无缝隙覆盖为内容的“网底工程”建设，健全完善综治、调解、警务、民***、社会保障等功能，不断提高社区管理服务水平。要结合并建社区入住的新情况，从实际出发。创新社区管理模式，努力探索新时期农村***的领导、行***服务与村民自治有效结合、高效管理的新路径。
3．2增加***府投入
提升农村社区公共服务长期的城乡二元分立造成了我国农村的基础设施建设比较落后．适度加快农村的基础设施建设是必要的．正如孟德拉斯所言，“农村社区建设的使命之一就是要努力使他们享有城市的一切物质条件和舒适”[161。从广大农民的现实需求出发，当前***府财***投入应主要侧重于农村社区的公共服务方面，力求实现城乡公共服务均等化但是建设新型农村社区资金缺口巨大，资金来源有限．只能尝试从多个路径来增加***府投入，河南省舞钢市农村社区建设为我们提供了一个示范。舞钢市建设农村社区经费来源主要有3个路径，首先增加了财***投人的幅度。2010年至今，舞钢市财***对中心社区、中心镇以及公共服务设施建设进行了1．3亿元资金的补贴，各乡镇财***也负责筹集经费5000万元以上，对中心社区、中心镇进行再建设。另外，舞钢市财***对于在2013年底前完成整村动迁的乡镇、复耕完成土地挂钩指标的乡镇及完成其他当年任务指标的乡镇，进行了每个项目10万元的专项奖励。其次，舞钢市提高了商业运作规模。通过采取BOT、BT等多种模式的商业运作形式，共为新型农村社区建设收集到1．1亿元经费。再次+舞钢市积极搭建融资平台。充分利用城乡建设投资公司为渠道，以各乡镇为主全面展开社会融资，至今已成功融资1．5亿元，为提升农村社区公共服务夯实了资金基础。
3．3丰富文化生活
塑造农民社区居民意识想真正把农民变身为社区居民，除了在资金和物质上的投入之外，还要丰富其精神文化生活，使其在精神层面上完成从村民到居民的转身。目前我国各地的新型农村社区虽然也都有各种文化活动场馆和文体活动，但普遍质量不高且缺乏居民的参与。大量文化场馆虽然也摆满***书，但是只是一些老人光顾其中打麻将，很多资源仅仅成了摆设。农村社区文化建设如何吸引年轻人?如何真正实现丰富文化精神的目的?首先可以尝试建立社区学校，开展一些农业科技、职业技能、市场营销等方面的求职培训。其次也要考虑社区居民的娱乐需要，为其提供一个放松身心、陶冶情操的休闲环境，不能再把农村居民和城市居民的文化需求人为地割裂开来，而是要尽量实现农村社区和城市社区在文化生活方面的一种耦合——或是衔接。总之，社区文化建设必须紧密贴合市场需要，想社区居民之所想，满足他们现实的职业需要和生存诉求。只有在农村社区再组织化过程中，农民的民主素养和公共精神培育才能得以实现。由居民到公民的成长是一个自主性、参与性、权利性增强的过程，是“参与社区事务的自治性(autonomy)自主性(self-reliance)、直接参与民主性和经验性社会学习的过程。”
3．4健全社区组织
农村社会管理论文第6篇
关键词：村级会计委托制；经管水平；稳定。
农村经济管理工作是农业、农村工作的重要内容，无论是大集体时期，还是实行家庭联产承包经营责任制以来的今天，加强农村经济管理工作都具有非常重要的意义。特别是在新的历史时期，随着统筹城乡发展实施力度的不断加大和社会主义新农村建设的全面启动，加强农村经济管理工作显得尤为重要。各单位各部门务必要从构筑"和谐安仁"的战略高度上充分认识其积极意义。
农村集体财务管理涉及农民切身利益，关系农村改革、发展和社会稳定，涉及农村基层组织管理体制和机制创新，是加强农村基层***风廉***建设的重要内容。近年来，各地立足当地实际，在加强农村集体财务规范化管理方面进行了积极探索，取得了较为成功的经验。实践证明，在尊重农民群众意愿和民利的基础上，实行村级会计委托制，把村级财务委托乡镇(街道)统一核算和监督，是新形势下规范村级财务管理的有效方式，对于加强农村集体财务管理与监督、防止集体资产流失和村级债务增加、维护农村集体经济组织及农民群众的合法权益，改善***群干群关系发挥了重要作用。各地乡镇（街道）财经统计站要以高度的责任心和使命感，明确工作思路和工作任务，采取有效措施，提高经管水平，促进村级财务管理步入制度化、规范化、科学化轨道，进一步维护农村改革、发展和稳定的大局，促进农村经济社会和谐发展。
一、提高农村经济管理水平的总体思路
农村经济管理必须围绕落实***在农村的基本***策，以农村经营体制创新为突破口，实施"转变、拓展、提升"①三大战略，增加农民收入，提高农业综合效益；坚持与时俱进，创新集体资产与财务管理新机制，推进农业产业化经营和农民专业合作社组织化程度，力争在农经工作"三大管理"（农村集体资产财务管理、农村土地承包管理、农民负担监督管理）和"三项指导"（指导农业产业化经营、农民专业合作经济组织和农业社会化服务体系建设）方面实现新突破。
二、农村经济管理工作应承担的任务
（一）创新集体资产和财务管理新机制，实现农村集体资产保值增值。一是创新农村财务管理制度。要进一步完善农村财务管理考核办法及财务管理规定，进一步创新规范财务管理程序。我街办针对农村财务管理中存在的问题和薄弱环节，制订并完善了一整套以财务公开为基础、财务审计为主体、民主理财为依托、"双代管、双监督"为保证的制度和措施，在从严控制备用金限额、严格控制非生产性开支、严格开支审批手续等方面进行了有效审计监督。二是创新农村财务管理模式。为加强集体资产管理，确保集体财产安全和集体资产保值增值，我们探索创新了农村财务管理模式，积极推行了农村会计聘任制，进行了电算化试点尝试，使农村财务管理模式更加科学可行。三是狠抓农村财会队伍建设。要坚持以人为本，严格落实持证上岗制度，把财务人员的定期培训与日常管理结合起来，不断提高财务人员的综合素质和业务能力。四是实行重点清理。我们对财务管理混乱村实行了严格的"三清三查三改"。"三清"是：清理收支往来帐据，清理集体资金、存款、有价证券，清理集体财物；"三查"是：查非生产性开支，查村干部报酬和补贴，查专项资金使用和项目招投标；"三改"是：改变农村财务工作无人管理、无章可循、无人监督的状况。在清理工作中，我们把专业清理与群众监督结合起来，通过设立举报箱、公布举报电话等方式，最大限度地听取群众意见，确保清理整顿工作落到了实处。对于那些群众反映十分强烈的上访村，必须深入清理，深挖根源。清理之后，要针对存在的问题，建立健全相关财务管理制度，严格监管，促进村级财务管理规范化、制度化。
（二）稳定完善农村土地承包合同，扎实搞好土地承包专项治理。要积极宣传贯彻《农村土地承包法》和《山东省农村土地承包实施办法》，并印成明白纸，以片为单位，逐村进行张贴、广播、宣传，进一步维护和完善土地承包制度。以规范引导为重点，保护农户权益，规范土地流转行为，禁止反租倒包。要以换补发经营权证为契机，切实搞好土地承包专项治理工作。
1、建立土地台帐，实行微机化管理。2007年我街办全面实行农村土地承包规范化管理,规范和完善了家庭承包土地台帐、机动地承包土地台帐和其他承包土地台帐。土地台帐附有各户家庭成员情况、地名、土地四至、长宽、实际及折实亩数。通过建立台账，确保责任田的实际面积、地块、承包合同、经营权证书四者相符。土地台帐输入完毕后由市经管局统一打印，以乡镇（街办）为单位分发到各村，由各村文书负责核对后由村文书、支部书记、微机录入员共同签字后分发到各家各户。全面实现土地台帐微机化管理，开展土地仲裁工作，使农民因土地承包管理不善而引起的上访明显减少，也为土地承包经营权证的换发补发做好了充分准备。
2、搞好土地规范流转。土地延包之后，随着农村新的土地承包***策的建立和农业结构调整，加强土地流转管理已成为当前土地承包管理的重要内容。各村土地流转要坚持依法、自愿、有偿的原则，必须经过村委签订土地流转合同，流转时间不超过10年，必须报经管站备案，以确保各村土地流转规范、有序进行。
3、健全规范化档案，加强调查研究。土地延包后，乡镇（街办）、村两级按照分级分类管理的要求都建立了规范的土地延包档案。但当前土地流转、机动地承包建档工作还比较薄弱。财经统计部门要深入各村，帮助指导村流转土地户双方签订规范合同，处理好双方及村的权利和义务关系；掌握当前土地承包及流转的动态，履行职责，为***工委、街道办提出建议和措施。做好农村土地承包及流转的指导和管理工作，妥善调解处理土地承包及流转纠纷。
（三）健全落实规章制度，切实减轻农民负担。近年来，国家支农惠农***策力度不断加大，但城乡发展差距依然明显。1985年到2006年，城乡居民的收入差距从1.86：1扩大到了3.28：1。建立健全减轻农民负担的长效机制，防止农民负担反弹，成为检验农村经济管理水平的一项重要内容。要积极开展农民负担专项治理，要重点整治好诸如农民建房、农村义务教育、修建道路、农业结构调整等方面存在的乱收费、乱集资、乱罚款、乱摊派现象。要全面落实四项制度，强化农民负担专项治理。即：涉农税收、价格和收费"公示制"，向群众公示的内容要全面、准确、合法，公示形式要贴近群众，切实做到经常化、规范化；农村义务教育收费"一费制"，要规范农村义务教育收费管理，在义务教育阶段要全面推行"一费制"收费办法，在严格核定学杂费、课本和作业本费标准的基础上，一次性统一向学生收取费用；公费订阅报刊"限额制"，村级报刊杂志的征定费每年不得超过当年村级管理费的10％；农民负担案件"追究制"，要严肃查处涉及农民负担案件和违规违纪行为，建立预防和查处涉及农民负担案件的长效机制。要严把支农惠农***策落实关，保证粮食直补、柴油化肥补贴及市街办两级转移支付资金款能够及时足额拨付。要突出抓好"一事一议"筹资筹劳管理，完善村级"一事一议"管理办法，明确"一事一议"工作流程。做好宣传教育工作，积极引导农民开展自己直接受益的基础设施建设，达到资金"取之于民、用之于民"的目的。
三、提高农村经济管理水平的主要措施和经验
（一）加强财经队伍建设，全面提高农经人员素质。我街办针对新形势下农村经营管理的特点，转变思维方式、管理方法和工作作风，结合目前街办村两级财经队伍现状，把对街道村两级财经人员的业务培训作为农经管理工作的重点，贯穿于整个农经管理工作的全过程。2007年在市经管局的精心安排下，我街办78个村及财经统计站6名干部全部进行了系统培训，内容包括新农村建设、阳光村务"星期一集中办公制度"、村级事务契约化管理、村级"一事一议"管理、农村土地承包管理与仲裁、农村会计学基础及会计电算化操作规程等。通过培训，参训人员不仅提高了专业知识水平，也都学会了熟练操作微机。财经统计站工作人员能够熟练运用电算化软件处理财务，村会计能够通过远程教育设施开展农业病虫害咨询、大棚菜价格查询等，为广大村民、蒜薹贮存户及时了解市场行情提供了方便，为农业信息化的顺利开展打下了良好基础。通过培训，提高了街办村两级经管人员的***策水平和业务能力，提高了农经人员综合素质，培养了一支工作责任心强、勇于开拓进取的农经干部队伍，适应了新形势下农经管理工作的需要。
（二）建立健全规章制度，提高农经***水平。为提高农经***水平，应紧紧围绕贯彻落实《中华人民共和国土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《山东省村集体财务管理条例》、《山东省农村集体经济审计规定》等法律、法规，在规范化、制度化和经常化上下工夫，建立起四项工作制度。一是建立农经岗位责任制度。要制定农村经济经营管理岗位和***责任制，明确岗位***责任。二是建立日常工作规章制度。制定一整套落实农村土地承包、减轻农民负担和农村财务管理的***管理制度和措施，确保国家各项***策的落实。三是建立准确及时的信息反馈制度。根据涉及农经工作中的热点难点问题，及时到事发第一线进行调查研究，快速预测和发现问题苗头，及早向***工委、街道办提出解决问题的建议和措施，使问题得到妥善解决。四是实施"阳光星期一"集中办公制度和村级事务契约化，提高***务透明度。我街办实行"阳光村务星期一"集中办公制度，每逢星期一，各村村两委成员、两个议事会成员都按时在村委办公室集中办公议事，把各村应该公开的事项如村务收支、土地承包、集体经济项目承包等纳入议事日程，扩大了村级民主，深化了村务公开，提高了村干部的办事效率，能够及时化解有关农经不安定因素的各类社会矛盾，维护了社会稳定，促进了社会主义新农村建设。村级制订并规范实施了村级所有重要事务必须实行民主决策的契约化制度：即所有招标项目和村级承包合同、土地调整和经营活动必须签订正式合同，并在合同签订后三日内报街道财经统计站备案存档。通过村级事务契约化，我街办把大量可能诱发干群矛盾和纠纷的村级事务，用契约化形式约定下来，增强了干部群众的法制观念和依法办事的自觉性。
（三）加快专业合作经济组织建设，推进农业产业化经营。继续做大做强龙头企业生产基地建设，逐步完善利益联结机制。把引进发展龙头企业作为调整优化农业结构、提升标准化生产、促进农民增收的有效手段，依托区位交通、农业基础等优势，吸引了瑞士先正达、荷兰安莎、以色列泽文、北京欧阁等20多家国内外知名农业公司纷纷落户。大力发展订单农业，鼓励龙头企业通过设立风险资金、保护价收购、利润返还等，与农户建立紧密合理的利益联结机制。引导农民以土地承包经营权、资金、技术、劳动力等生产要素入股，实行多种形式的联合与合作。扶持龙头企业发展，以蔬菜、种子、食用菌等农业一条龙型经济为重点，摸清农产品加工龙头企业的发展现状，积极谋划项目，加大扶持力度。抓好专业合作经济组织试点。专业合作经济组织是农户联接龙头企业、市场的纽带，是提高农民组织化程度的载体，也是加快龙型经济发展壮大的重要组织形式，今年要重点抓好我省确定的2个农民专业合作经济组织，发挥典型带动作用。
（四）深入基层，搞好调查研究。针对现阶段农村经济发展中遇到的新情况、新问题，农经管理要转变思维方式、工作方法和作风，深入到群众中去，加强调查研究，特别是对涉及农业经济发展和农村稳定的重大问题，要进行深层次、系统的调查研究，为***工委、街道办制定农村***策提供参考依据。
参考文献：
"三大战略"是2005年12月农业部部长***代表农业部***组在全国农业工作会议上提出。详见2006年第3期《求是》杂志《加快发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设》"转变、拓展、提升"三大战略，即：
(1)"转变"战略，重点是加快农业和农村经济增长方式转变，推进传统农业向现代农业转变，发展节约型、环保型农业，提高农业经济效益，不断增强农业和农村经济发展的可持续性。
农村社会管理论文第7篇
农村社会文明秩序调停将为人居基本平台稳固开创更多适应前景，其作为民生文化素质与生活质量改善的依托媒介，相应地会尊崇***府与中心村的核心领导理念，主动完善农、林、渔、牧等产业形态，利用社会的自行组织行动吸纳更多成员的归属感、认同感效应。农村社会将一切自然环境与经济、***治、文化元素吸纳，利用***府与社会多方资源，引进城市创新社会管理服务经验，令当地居民生活质量焕然一新，最终充分扎实稳固基层生活共同体架构。长期以来，城市社会文明程度一再提升，但是城乡之间始终存在二元制度障碍，自此我国农村自治开始沿着异质化城市路径探索，具体说来一切改革活动都停滞在初步探索阶段。具体来讲，社会主义新农村建设工作能够适当赢取人文秩序和谐效应，目前我国农村内部社会关系结构仍算稳定，但是却也饱含各类冲突问题。经过规范体制创新改造，能适当挽回经济协调发展效能，促使大众应用的合法权益得到有机保障，将一切不稳定因素摒弃在外，最终为社会主义和谐前景奠定深刻适应基础。
二、我国实施城乡统筹发展策略中面对的实际问题分析
目前我国城乡差距形式急剧扩张，这已然成为社会经济结构调整的核心矛盾危机，须知目前既定农业产值占据我国整体生产数值的比重已经骤减15%，而呈现二元结构也未产生本质性变化。
1.区域发展严重失衡
我国县域经济实力存在严重差距特征，其中尤以西部地区最为落后，无论是城乡居民收入或是社会文化构造状况，都与标准市场化形态存在较大出入。要尽快遏制此类危机状况，就必须随着经济改革步伐推进进行同步处置，不可滋生焦急心理。
2.城乡产业关联程度骤减
我国现下呈现二元结构夹杂着深刻的产业分割迹象，并且单位产业格局联系特性严重分离，尽管各类地区已经针对城乡统筹发展目标做出严密关注和有机延展，可无论透过理论或者是实际操作层面观察，都存在工业、服务业向城市吸纳感知效应，也就是说在农村地区加快产业化调整速率已经处于迫在眉睫之势。实际上这类产业分割迹象已经深度弱化了城乡经济基础架构，势必不利于后期社会协调发展。现如今我国大部分乡镇企业难以全面经营，特别是单位农民经济实力增长效果极为模糊，这一切现象都是城乡产业关联程度不强所造成的。
3.城市人口压力的沉重
城乡现下全面承受人口与劳动力合理分配压力，就业矛盾广泛滋生，而抑制此类危机的有效途径就是促进产业模式的创新转换与协调发展速率，特别是依托于城市化的第三产业模式，如若单纯地消除阻挡农村劳动力向城镇转移的制度，对于后期两地一体化发展也是没有太大的的辅助功效的。具体来讲，我国必须主动联合过往经济体制改革经验，及时运用经济、行***以及文化综合调试手段进行城乡二元结构的改造，这是目前创新农村社会管理体制构建的核心任务，需要适当引起规划主体的严密注视和有机开拓。
三、新型农村社会管制要求详述
农村实施高度社会管理完全是迎合工业城市化改造思想的一种社会生活共同体表现手段，按照基层组织单位形态角度分析，涉及居住空间与社会成员生活保障问题以及地方性文化传统都将受到有力保护。相对于城市结构来讲，农村大众居住密集效果不够坚实，一切活动利用村镇作为核心运转，其间不乏一系列农业生产活动的拓展。但是，随着社会经济、技术的不断改良，农村生活模式必将产生高度变化，有关外部性特征逐渐落地生根，国家规范性制度开始大面积迁移其中。而城乡统筹管制手法可说是在充分保留农村经济产业活力前提下实现工业反补能效，使得农村富余劳动力充分转移，为两地同步发展献计献策。自此之后，农民群体开始向城镇周边新型聚居场所靠近，土地资源也顺势过渡成为集中规模经营形态，工业产业活动的广泛交织必然带动城乡深切交流功效，创新生产技术经验与经济轨道正式上线。现如今***府一改传统卫生与公益事业发展理念，使得合理比例的公共资源顺畅转移到农村，令这类区域也能够享受相应的社会保障权益，如低保、养老与医疗保险项目等。整体服务体系架构瞬时完善丰富起来。
四、创新农村社会管理体制改良建议补充
最近阶段，有关***府开始针对农村经济加以大力扶持，为了加快县城市化转变进程，提升当地社会管理能效与科学发展实力。新农村社会结构改造可以采用农村传统的赶地、租赁或收买的方式解决用地问题，这里的关键在于，首先新区建设用地要符合土地利用总体规划和乡村建设规划。要对集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权进行确权登记，做到产权清晰、界址清楚、面积准确。在新村建设过程中要按照当地群众的意愿，采取不同的方式获得社区建设用地。涉及行***区划变更和土地权属调整的，要制定土地调整方案，充分征求权利人的意见，合理调整土地权属，以免引起权属纠纷。
1.城乡资源协调配置
城乡和谐发展需要借助创新资源配置基础作为依托媒介，利用城乡科学共享理论，争取透过农民经济增收与公共服务流程进行两地资源科学分配，维持异质化要素在城乡之间的自由流动特性，适当建立起良性循环与统一发展文化体制。再就是匹配坚固的***策内涵，尽量将不同等级乡镇差距特征泯灭，适当加大***策倾斜辅助力度，尤其是偏远乡镇的财***支持效果，如创新农村建设资金、后期标准税收成果分成与生态补偿等；并且广泛吸引财力机构关注，必要时设立资源整合项目，加大对农村公共基础建设资金的投入数目。
2.创新农村自治***策的颁布
农村有必要实施科学自制管理***策，确保在还权于民基础上令其自主参与领导班子选举流程，能够针对公章、村帐以及合同内容实施严格规范管理，强化各类协约签订的公开化特征，并交由乡镇代表与法律顾问细致审核。坚持上述手段，可以尽量令村级权力公开化，确保任何流程都依法运行，杜绝任何中饱私囊的腐败迹象。再就是全面抑制影响社会和谐发展的基础患，积极推行支部领导范围下的村民自主社会管理模式。如城镇化发展型新农村，就是按照统筹城乡发展的要求，坚持以城带乡、以乡促城，推进农业农村现代化，引导农民向城镇集聚，加速资本和产业转移，加快建设城镇型新农村，促进农民职业和空间转移，形成新型的城乡产业结构和城镇体系。参照城镇的布局、结构、功能，规划新农村建设，实现“设施齐全，功能完善，路网相联”，群众足不出村就可以解决食、住、行、娱、学、医等日常问题，使新农村建设与城镇化进程有机结合在一起。
3.科学吸纳整合涉农项目资金
运用建设用地有偿使用与土地复垦费用作为资金重新吸纳特定出口，适当引领农业先进技术成果与资源协调开发能效，使得当地各类公路建设、退耕还林以及通讯事业得以协调运转。对于创新农村社会管理体制的布置与开放工作，应该适当引起不同等级层次***府的关注，确保专项扶持资金能够顺利到位。实现此类事业高度建设指标，就必须保留一定的主观能动性，将示范村项目拓展作为核心任务指标，令***府一切资金支持***策得以快速倾斜。
五、结语