学文网土地使用权作为商品进入市场,必然会在市场上流转,形成土地二级市场｡土地二级市场对繁荣土地市场,优化重组土地资源配置有着积极的作用｡但是,如不加以规范管理,土地二级市场无序发展就会冲击土地一级市场,影响土地市场健康发展,导致国有土地资产流失,扰乱经济秩序｡
土地二级市场现状
丽水市土地使用权转让､租赁､抵押等二级市场交易十分频繁,其中土地使用权的转让以私下交易为主,呈现出交易的自发性､非法性､多样性,管理的多头性和***策的滞后性等特点｡
1.交易自发性
土地私下自发交易较为普遍,隐形交易量大､交易秩序乱｡据统计,丽水市从1997年到2001年的划拨国有土地使用权转让,办理土地转让手续仅为167宗,平均每年只有33宗,大量的划拨国有土地使用权私下交易后未办理转让手续｡据不完全统计,丽水市从1997年至2001年,仅城关镇工业发展用地和灯塔工业区两个小区发生转让的用地就有323宗,转让面积36760平方米｡这个数据还是2002年1月有关部门组织调查时各用地户自愿上报的,实际上远不止这个数字｡
存在大量土地私下交易的原因,一方面固然和当事人受经济利益驱动有直接关系,但和土地二级市场不完善,土地交易没有固定场所,交易信息不灵也有关系｡土地交易当事人互相隔绝,不能及时掌握交易信息,致使买家找不到卖家,卖家找不到买家,就只能托亲戚､找熟人打听信息,私下谈价成交｡在交易过程中,由于当事人不懂土地使用权转让的法律及***策规定,对划拨土地､工业用地､集体土地甚至未经处理的违法占地,也进行私下流转｡
2.交易非法性
一是划拨国有土地自发进入市场｡城镇的存量土地许多仍为行***划拨性质,受市场上出让土地高价的吸引,一些单位和企业未经批准把行***划拨或低价取得的土地私自流转进入市场,有的以行***划拨的土地使用权作为资本参与合资合作经营,甚至以工业用地与开发商合作开发房地产,还有的将划拨土地出租｡
二是擅自改变用途｡主要有以下几种情况:(1)城关镇经济发展小区､灯塔工业区､天宁工业区等工业园区范围内,工业用地改为居住用地的情况比较多,有的以合伙办企业为名取得土地,实际是作为居住用地,还有的将企业部分土地转让给他人造住宅｡(2)改制企业买断土地使用权后,以股权整体转让形式处置,改变用途｡(3)旧城改造拆迁企业对安置地块,以内部职工集资建房､投标筹资及对外转让等形式进行处置,实际上改变了土地用途｡
三是集体土地使用权非法转让､抵押｡按照法律有关规定,农村集体土地使用权不允许转让,但实际上农村通过房屋转让,出售集体土地使用权的现象比较严重,特别是城郊结合部在旧城(村)改造拆迁安置过程中进行集体土地使用权转让的较多｡
3.交易多样性
在土地隐形市场中,既有国有土地交易,又有集体土地交易,交易的形式也多种多样｡
一是纯土地非法买卖或变相买卖流转｡有的村集体经济组织借办福利､公益事业或筹集旧村改造资金之名,未经批准私下将集体土地使用权卖给其他单位和个人进行非农建设｡有的村甚至擅自招标出卖二､三产业用地｡
二是集体建房和农民拆迁安置住宅买卖｡部分村集体经济组织和农村居民,在经济利益驱动下,以转让为名,出售拆迁安置用地,从中牟取暴利｡区位较好的村集体经济组织以土地为条件,吸引外地单位和个人兴办企业,流转集体建设用地使用权｡
三是企业将因迁移､转产､改制､兼并非农建设用地使用权,以作价入股､联营等方式进行转让｡
四是出租房屋同时出租土地使用权｡在城镇规划区内､城乡结合部､经济发达的村镇,部分单位和农村居民凭借地理环境优势,通过出租房屋,实现土地使用权租赁｡对城郊结合部的村集体组织和农户而言,转让､出租土地､房屋获取的经济收益远高于农业收入,因而有的甚至擅自把农用地转为建设用地或违章建房出售､出租,获取高额回报｡
4.管理多头性
一是房产管理部门的介入｡地产和房产分属国土资源部门和建设管理部门管理｡划拨国有土地使用权转让,先由房产部门办理交更手续,事后再向国土资源部门补交出让金,办理土地登记变更手续｡国有土地使用权抵押,目前单纯的国有土地使用权抵押,由国土资源部门办理,而有地上建筑物或附着物的国有土地使用权抵押,则由房产管理部门管理｡一个本应完整的土地二级市场,由于地产与房产管理体制的原因,而分割为多个市场,这样分头管理土地市场,既不符合土地统一管理原则,又给群众带来许多不便｡
二是法院的介入｡随着市场经济的发展｡人民法院在裁定､判决涉案土地资产时以地抵债的现象相当普遍｡法院在处置土地资产时,有的没有考虑企业的土地权属是否合法,未经国土部门批准强行转让土地使用权或强行拍卖债务人的划拨土地,有的甚至对农村房地产在银行贷款抵押处置时,不考虑集体建设用地使用权不能流转这一规定,也实行处置转让｡
三是拍卖公司的介入｡少数拍卖公司未经国土部门的同意和授权,将未经开发的国有土地使用权､未交清土地出让金的国有土地使用权､集体土地使用权进行公开拍卖转让,一定程度上扰乱了土地二级市场的健康､稳定发展｡
5.***策滞后性
一是地籍产权***策滞后｡土地二级市场管理的基础在于土地产权的管理,土地产权不清,没有土地产权法律凭证,土地使用权就无法流转｡
二是处理违法交易***策滞后｡2003年～2005年丽水市开展了土地市场遗留问题专项清理,但由于这项工作面广量大,仅由国土部门一家很难清查彻底｡目前查处这类非法土地交易并没有形成一个统一规范的处理意见,往往都是发现后给予补办解决｡
三是难点问题的解决措施滞后｡集体非农建设用地使用权流转是市场经济发展的产物,也是土地使用制度改革的必然延伸｡目前丽水市城郊结合部发生的大量集体非农建设用地使用权的流转如何进行规范流转,还需要创新探索｡
规范土地二级市场管理的对策
1.加大***府宏观调控力度
土地一级市场与土地二级市场是相互影响的,如果土地一级市场经营不善,就会造成土地二级市场的混乱无序;土地二级市场不实行规范管理,也会扰乱土地一级市场的正常秩序,最终导致国有土地资产流失,影响经济发展,还会导致腐败的发生｡***府要加大宏观调控力度,对土地一级市场实行高度垄断,切实把好土地一级市场的出口关｡沿街土地､商住用地不能作为工业用地出让｡***府为了扶持工业发展,加快经济发展,工业用地实行优惠出让,这是好事｡但是,有的单位和个人借办厂为名取得工业用地,然后转让他人,或用于出租牟利｡要克服这种现象,一方面要在土地一级市场严格把好出口关,另一方面要从规范土地二级市场管理入手,堵塞一级市场的漏洞｡只要做到一级市场严格把关,二级市场规范管理,这样双管齐下,就能更好地防止国有资产流失｡
2.制定土地交易规范性文件
应尽快出台较系统的土地交易的规范性文件,对土地一级市场(包括工业园区土地出让)的经营和土地二级市场的交易作出具体规定,使土地交易和土地市场管理有章可循｡规范各种土地交易行为,克服土地市场管理中的随意性和不一致性｡
3.严格实行进场挂牌交易
非以拍卖竞价方式取得的土地使用权的转让,均须进入土地有形市场(土地交易中心)挂牌转让｡需要转让土地使用权(包括地上建筑､构造物､附着物)的单位或个人,应持书面申请及相关资料向土地交易中心提出转让申请,土地交易中心报国土资源行***主管部门核准后,按有关程序进行挂牌转让｡凡不经土地交易中心挂牌转让,私下交易的宗地,应一律不予办理过户手续｡
4.加强农村集体土地使用权转让管理
在审批农民建房用地中,特别是在旧村改造中,要严格执行“一户一宅”和限额标准的规定｡在旧村改造中,不论原有房屋多少,都按法定“一户一宅”和限额标准安排建房用地,如有房屋转让给非本集体经济组织成员的,建房用地应在本户限额面积内扣除转让部分的面积｡符合“一户一宅”并在法定限额标准内的房屋转让,农户转让后自己购置商品房,不再在本村集体土地享受建房用地的,可以允许转让｡
5.进一步理顺相关部门之间的关系
规范土地二级市场的管理必须理顺相关部门的关系｡一是要理顺地产管理与房产管理的关系｡土地抵押随房产走,抵押手续由房管部门管理,实现抵押权时对房产的处分必然涉及对土地使用权的处分,而土地所有权的性质不同,有行***划拨的,有出让取得的,因此,不能任意处分｡房产转让时,房管部门可以办理房屋产权转让过户手续,但土地使用权是集体性质的就不能转让过户,即使土地是国有的,如果是行***划拨的,也要补交出让金后才能过户｡
二是要协调好与人民法院的关系｡法院判决用于债务清偿的土地使用权的转让,往往会涉及集体土地和行***划拨土地｡因此,法院在查封前要先弄清土地所有权性质,处分时应纳入土地有形市场转让,避免不必要的麻烦产生｡
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