学文网【摘 要】 为保护稀缺港口岸线资源，在全面梳理重庆市港口岸线资源现状的基础上，指出其存在的主要问题，并从控制审批、整合资源、协调规划、加强监管、完善制度等方面提出对策建议，以期为重庆市港口岸线资源的科学开发与合理利用提供决策参考。
【关键词】 重庆市；港口；岸线资源；监管
0 引 言
重庆市以港兴城，江河众多，自然岸线较长。但是，三峡工程蓄水前，由于航道弯窄浅险、滩多流急，宜港岸线资源十分有限。三峡工程建成后，虽然航道条件有所改善，但也相应带来了库区回水变动区泥沙淤积严重及部分陆域受淹形成新的碍航浅滩等问题。由于受到水陆域条件的限制及泥沙淤积、岸坡不良地质等多种自然因素的影响，以及沿江资源分布、产业布局和城市建设发展的影响，重庆市港口岸线资源总体上呈现点多、分散等特点。
1 现状分析
1.1 港口岸线规划利用现状
根据《重庆港总体规划》，目前重庆市Ⅵ级以上河流航道自然岸线总长度约 km，但水陆域条件满足建港要求的岸线长度只有590 km，占自然岸线总长的16.9%，其中，具有港口开发利用价值的岸线仅约312.2 km。全市现有规划港口岸线213.14 km，其中已开发利用136.12 km，规划利用61.44 km，规划预留15.58 km。
1.2 港口岸线使用效率现状
港口岸线的使用效率方面，300吨级以上的货运泊位总长度为52 892 m，年货运综合通过能力为万t，平均单位岸线生产效率为，平均泊位通过能力为24.95万t/个。单个泊位年综合通过能力最大为450万t（重庆郭家沱滚装泊位），散货泊位最大为270万t（重庆钢铁集团第四散货码头）。此外，年通过能力达到100万t以上的泊位共有32个，泊位总长度 m，占全市生产性泊位总长度的8%，平均单位岸线生产效率为 t/m，平均泊位通过能力为185.44万t/个（见表1）。
表1 300万吨级以下生产性泊位生产效率指标
1.3 港口岸线有偿使用现状
根据2008年颁布的《重庆市港口管理条例》的相关规定，重庆市港口岸线实行有偿有期限使用制度，具体实施办法由重庆市人民***府另行规定。但是，自该条例颁布实施4年多来，重庆市港口岸线资源有偿使用制度的具体实施办法始终未出台，港口岸线使用仍然沿用“行***审批+无偿使用”的老模式，造成重庆市港口岸线资源“深水浅用、多占少用、占而不用”的现象十分普遍，这非常不利于体现稀缺港口岸线资源的价值。
2 存在问题
2.1 港口岸线资源的稀缺性逐步开始显现
截至2011年底，重庆港已形成货物1.4亿t、集装箱240万TEU的吞吐能力，但是，这与重庆长江上游航运中心规划要求的到2020年形成货物2.5亿t、集装箱900万TEU吞吐能力的目标还相差甚远。未来几年，重庆市迫切需要大量的港口岸线资源来建设港口设施，据保守估计，至少还需要约100 km的港口岸线资源供给。显然，重庆市现有港口岸线资源的储备量已明显不足，若不对港口岸线资源的使用审批加以严格控制，并大幅度提高岸线资源的使用效率，则现有储备的港口岸线资源将不能满足2020年全面建成重庆长江上游航运中心的需要。
2.2 港口岸线资源利用结构不合理，使用效率偏低
近年来，重庆市水运业发展迅猛，专业化港口码头所占的比例大幅增加。但是，由于各种原因，目前低水平的通用散杂货及普通客运泊位所占用的岸线资源过多，合计约占已利用岸线资源的64%，而集装箱、汽车滚装、危险品、旅游客运等专业化泊位所占用的岸线资源比例较小，分别只占已利用岸线的1.4%，1.0%，3.6%和30.0%，岸线资源利用结构十分不合理。目前，全市吨级以上泊位有539个，仅占全市泊位总量的40.4%，所利用岸线长度仅占岸线总长度的54%，即有将近一半的宝贵岸线资源被中小型散杂货码头所占用。
此外，长期以来港航管理部门对已建港口岸线的监管十分薄弱，导致港口岸线资源的使用效率极其低下。目前，重庆市300吨级以上货运泊位的平均单位岸线生产效率与长江沿线乃至全国的港口岸线生产效率相比，相差甚远，亟待快速提高。
2.3 港口岸线资源有效利用与城市建设存在 矛盾
目前，重庆市很多地区对港口岸线资源的有效利用考虑不够，造成部分港口岸线资源的功能削弱或丧失，主要表现为：
（1）沿江房地产开发。由于近年来我国房地产市场行情火爆，受人类亲水天性的影响和经济利益的驱使，沿江土地日益成为稀缺资源，很多靠近江河的土地被规划为房地产开发，占用了大量的优质岸线资源。
（2）饮用水源设置。根据《重庆市城市饮用水水源地环境保护规划》，重庆市共有饮用水源地700个，其中河道型城市集中水源地82个。按照《重庆市饮用水源污染防治办法》和《关于印发〈重庆市饮用水源保护区划分规定〉的通知》等相关规定，重庆市饮用水源的保护区范围为取水口上游 m至下游200 m区域。据此规定，全市河道型城市集中水源取水口共占用港口岸线约180.4 km；
（3）城市沿江道路建设。重庆主城区及各沿江区县在城市建设时，均修建有滨江路。尤其是主城区，滨江路紧靠长江、嘉陵江沿岸修建，大量本可利用的港口岸线因此失去了利用价值，从而人为地造成了港口岸线资源的浪费。
2.4 港口岸线资源的理论研究和立法工作相对落后
港口岸线是一种与土地资源具有同等属性的稀缺资源。但是，土地作为一种资源，已经建立了相对比较完善的出让机制，学术界也对其性质进行了深入研究，确立了其物权属性，而港口岸线资源迄今仍未引起人们对其价值特性的充分认识。《重庆市港口管理条例》也没有确定港口岸线资源的物权属性，虽然该条例明确规定，重庆市港口岸线实行有偿有期限使用制度，但具体实施办法迄今仍未出台，重庆市港口岸线资源的潜在价值仍未受到足够的重视和法律保护。目前，重庆市主要依据《港口法》和《重庆市港口管理条例》来对港口岸线资源进行管理，《港口法》是我国港口管理的根本大法，对港口岸线管理的规定比较原则化，而《重庆市港口管理条例》对港口岸线管理的规定可操作性不强。此外，港航管理部门也十分缺乏对港口岸线资源使用效率的具体监督管理办法。
与此相对应的是，目前国内许多省市（如浙江、安徽、上海等）都已出台专门的地方性港口岸线管理办法，上海市更是专门成立了港***管理中心，统一负责审批和管理上海市的港口岸线，并开始征收港口岸线使用费。作为我国西南地区最大港口城市、长江上游航运中心和综合交通枢纽的重庆市，在对港口岸线资源的研究和立法方面，显然已经落后。
3 对策建议
3.1 严格控制港口岸线资源的使用审批
建议尽快修订《重庆市港口岸线利用规划》，严控港口岸线资源的使用审批。首先，组织相关专家对重庆市港口岸线资源进行细致调查，从自然条件、交通区位、经济发展、***策规划等因素综合考虑，以定量研究与定性分析相结合的方式，科学划分区段，并对每个区段的港口岸线资源进行综合等级评估，评定出一至五类不同的等级；其次，在广泛征求相关专家和地方***府意见的基础上，针对不同地域不同等级的港口岸线资源制订科学合理的开发和使用规划方案；最后，港航管理部门要严格依据规划方案来控制中小规模港口岸线的使用审批。
3.2 加大港口岸线资源的使用整合力度
建议由重庆市人民***府牵头，联合重庆海事局、重庆航道局等部门，大力整合中小码头，逐步减少中小码头数量，提升码头等级；对于已利用岸线中深水浅用、利用效率偏低、功能重复等明显不合理的现象，要尽快提出整合、调整、搬迁和提升等意见；对于历史形成的各类简易码头，应本着“遵循历史、注重现实、逐步改造”的原则，适度加以保留，但应有计划地调整布局，整合资源，逐步向集约化、现代化方向发展，以提高港口岸线资源的利用效率，适应船舶大型化和经济发展的要求。
3.3 加强与城市建设部门的协调
建议港口岸线监督管理部门要加强与规划部门及相关职能部门的沟通和协调，在城市总体规划中充分体现港口发展的需要；在城市规划调整或城市沿江地段涉及拆迁时，要把沿江地带的土地优先规划为港口用地；在制定新的城市规划时，要充分征求交通、港航部门的意见；在各职能部门制定诸如取水口、桥梁、过江电缆等规划或具体实施以上项目时，要充分论证其所占用岸线的潜在价值，并及时征求交通、港航部门的意见或建议。
3.4 提升港口岸线资源的日常使用监管力度
建议尽快制定《重庆市港口岸线使用监督管理办法》，提升港口岸线资源的日常使用监管力度。首先，组织相关专家在充分调研的基础上，根据不同码头类型制定出相应的港口岸线使用效率限值标准；其次，港航管理部门要开展港口岸线日常使用监管和年度考核工作，改变过去对港口岸线使用不监管或监管十分薄弱的局面，严格对照港口岸线审批使用范围和不同码头类型港口岸线使用效率限值标准来加强考核监管；最后，要科学制定《重庆市港口岸线使用监督管理办法》，并依据该办法对改变港口岸线使用用途和使用效率低于限值标准的港口岸线业主单位进行行***和经济上的处罚，同时，对于严格遵照审批规定用途且岸线使用效率较高的业主单位要给予行***和经济上的适当奖励。
3.5 完善港口岸线资源有偿使用制度
建议尽快出台《重庆市港口岸线资源有偿使用制度实施办法》，优化港口岸线资源配置，提高港口岸线资源使用效率。首先，要委托相关机构深入研究港口岸线资源的性质，仿照土地使用和土地交易制度，探索建立重庆市港口岸线资源有偿转让和市场交易机制的必要性和可行性；其次，应充分借鉴国内外在港口岸线资源有偿使用方面的成功经验做法，结合重庆市实际，研究制定重庆市港口岸线资源有偿使用的具体实施操作细则，包括收费依据、组织机构、收费标准、收费方式、资金用途等；最后，要严格执行该实施办法，以实现科学开发与合理利用稀缺港口岸线资源的目的。
参考文献：
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