学文网国有资产篇1
关键词：企业国有资产法；国有资产；运营与管理
中***分类号：F124.7 文献标识码：A 文章编号：1003―3890(2009)03―0068―05
2008年10月28日，十一届全国人大***会第五次会议高票通过了《企业国有资产法》。由于是2003年修宪和2007年《物权法》颁布实施之后的新法，加之处于一场国际金融危机正演化成全球经济危机的当口，因此其出台的背景、时机与内容颇引人注目。
***的“十六大”以后，******成立，《企业国有资产监督管理暂行条例》等也相继出台，初步形成了国有资产管理体制框架。特别是***成立以来，注重把握出资人定位，依法履行职责，切实落实国有资产保值增值责任。然而，一些深层次矛盾和问题尚未得到根本解决。例如，国有资产的终极所有者依然缺位，国有资产监管的法制基础不完备、不坚实，国有资产监管机构依法履行出资人职责还没有真正做到“三统一、三结合”等等。要解决这些突出问题，保证改革的顺利进行，我国最高立法机关加快制定和出台《企业国有资产法》，对国有资产管理体制和国有企业改革的重要问题做出明确和规范，是一个带有全局性和根本性的举措。此外，《公司法》的修订和《物权法》的通过为《企业国有资产法》的出台奠定了坚实的基础。在物权法制定过程中，有不少意见要求同时尽快制定国有资产法，以落实物权法的有关规定、切实保护国有资产权益；在物权法出台后，这一要求便更加迫切。在这一背景下，《企业国有资产法》应运而生。
一、《企业国有资产法》出台后国有资产运营与管理
《企业国有资产法》针对企业国有资产管理和监督中的突出问题，明确了监管的基本原则，健全了监管的体制机制，对关系出资人权益的重大事项，包括企业改制、资产评估转让等容易造成国有资产流失的环节，规定了严格的监管程序和要求。
(一)力堵国有资产流失“黑洞”
企业国有资产法是维护国有资产权益的重要法律保障，是***依法履行出资人职责的重要法律依据，也是防止国有资产流失的重要法律措施。
在我国，国有资产分布广泛，既有经营性资产、资源性资产，又有行***事业性资产。其中，经营性国有资产比重高，市场化取向也最为明确。基于自然的传承、历史的积累、文化的积淀、***权的更迭以及改革开放以来我国国有经济及国有资本的飞速发展，我国聚集了巨大的国有资产和国有财富。据统计，截至2007年，我国共有国有企业11.5万户，资产总额35.5万亿元。仅中央企业一级，除***监管的146户外，还有***负责监管的金融企业以及行业主管部门监管的其他为数众多的国有企业。然而，我们必须清醒地认识到，由于以前对国有资产和财富的管理更多依赖的是行***方式和***策治理，制度性缺漏较多，行***性决策的随意性较强，管理体制不完善，加上处于社会与经济的转型期，各种侵吞、侵害国有资产及其权益的事件层出不穷，国有资产流失现象比较严重，与我国经济发展的现实与依法治国的需要极不相符。在实践中，国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、发行债券、重大投资、为他人提供担保、国有资产转让以及大额捐赠、利润分配、申请破产等事项是发生国有资产流失的主要环节。如在国有企业改制过程中，有的企业没有进行国有资产评估，低估贱***有资产；有的企业在经营过程中违规投资、违规贷款，擅自用企业国有资产为他人提供担保；有的国有资产转让程序不公正、不公开、不透明、不竞价，少数人收受贿赂，侵吞国有资产等。
如何维护国有资产权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，成为社会关注的焦点问题。针对国有资产流失的症结，《企业国有资产法》对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定，并从企业改制、关联方交易、资产评估和国有资产转让等各个方面进行详细约束。国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资金，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守法律、行***法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债券人的权益。“严防‘暗箱操作’，公开、公平、公正”成为防止国有资产流失的核心原则。对于曾经引起热议的管理层收购(MBO)问题，该法明文规定，可以向企业的高管或近亲属，或这些人所有或实际控制的企业转让的国有资产，在转让时，上述人员或企业应与其他受让参与者平等竞买，转让方应如实披露有关信息。“企业国有资产法”还规定了人大监督、行***监督、审计监督和社会监督四个层面对国有资产进行监督。
(二)界定了***作为“干净”出资人的法律地位
在总结***的“十六大”以来国有资产管理体制改革实践经验基础上，企业国有资产法对履行出资人职责的机构作了专章规定，按照国有独资、控股、参股的不同企业类型，规定了***府授权的机构履行出资人职责的主要内容、方式和责任等，从法律制度上解决了国有资产出资人代表地位，行使国有资产出资人权益，承担维护出资人权益责任的问题。
该法明确界定了***作为“干净”出资人的法律地位，规定***国有资产监督管理机构和地方人民***府按照***的规定设立的国有资产监督管理机构，***和地方人民***府授权的其他有关部门、机构，根据本级人民***府的授权，代表本级人民***府依照法律、行***法规及企业章程对国家出资企业履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资产损失。
履行出资人职责的机构代表本级人民***府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。其委派的股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，定期向本级人民***府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况。
目前，履行国有资产出资人职责的机构主要是各地***。企业国有资产法为***行使职权提供了法律保障，明文规定履行出资人职责的机构代表***府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，即“管人、管事、管预算”。2003年8月27日，河北省人民***府国有资产监督管理委员会正式挂牌成立。之后，在省辖的11个设区市级人民***府也分别设立了国有资产监督管理机构。省***府***成立以来，将发
挥出资人在推进企业改革发展中的主体作用同推进全省国有经济布局和结构调整有机结合起来，全省国资国企改革发展取得了实质性进展。国有企业分布战线收缩，产业集中度提高，竞争力增强，国企活力释放，经济效益不断提高，对全省经济贡献度明显加大。据统计，从2000～2007年，河北省国有及国有控股企业(不含金融类企业)从8 399家减少至3 019家，但实现利润从亏损2亿元提高到盈利188亿元，国有资产总额从4 034亿元增加至5 042亿元。国有资本集中于钢铁、煤炭、医药化工等优势领域，国有经济对全省经济的控制力、影响力、带动力进一步提高，成为支撑国民经济发展的“精锐之师”。
作为完善国有资产监督管理体制的新举措，河北省国有控股资产经营有限公司于2006年5月成立。这是将企业国有产权公开转让和竞价交易用于加强国有资产监管、实现国有资产保值增值的一次探索，标志着***正在由单纯企业监管向运营国有资本方向转变。河北省***充分利用这一平台加快推进资产重组、开展资本运营、化解金融风险、活化资金融通、优化国有资产配置，推进国有经济布局和结构调整。在处置河北证券、重组财达证券债务中，该公司发挥了重要作用。一方面由河北省国有控股公司、唐钢集团增资扩股进入财达证券，使其取得了规范类券商资格。另一方面，经过大力协调，促成财达证券以8 100万元的价格受让河北证券的证券类资产，实现了平稳交接和良性过渡。接受河北证券证券类资产后，财达证券营业部由原16家增加到45家，服务部由原来的25家增加到51家，经纪业务规模跻身全国中等以上券商行列，2007年实现利润8亿元，成为河北省经济新的利润增长点。同时，该公司还以提高产业集中度为着力点，适时推进钢铁、煤炭产业整合。根据省委、省***府“226”战略部署，谋划组建南、北两大钢铁集团，将大集团战略的实施有机融入“一线两厢”区域布局中。由原唐钢、承钢、宣钢组建了北部钢铁集团――唐山钢铁集团，形成了2 000万t的产能，跻身全国钢铁产业第一阵营，对全省乃至全国钢铁产业战略格局产生了重要影响。在煤炭产业整合上，成功组建了河北金牛能源集团。2006年该集团拥有邢台、邯郸、张家口、井陉、山西寿阳等多个矿区，煤炭产量达到1 500万t，“十一五”末将达2 500万t，销售收入150亿元，已经和正在对全省煤炭工业持续、健康、快速发展起到带动作用。
(三)国家出资企业享有经营自
《企业国有资产法》规定，除依法履行出资人职责外，履行出资人职责机构不得干预企业经营活动。企业依法享有的经营自和其他合法权益受法律保护。该法明确规定，国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行***法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利。
国家出资企业应当依照法律、行***法规和***、***门的规定，建立健全财务、会计制度，设置会计账簿，进行会计核算，依照法律、行***法规以及企业章程的规定向出资人提供真实、完整的财务、会计信息。
(四)国有企业应实行民主管理
为防止企业高管“一言堂”，《企业国有资产法》还规定，国家出资企业通过职工代表大会或其他形式，实行民主管理。法律还规定，国家出资企业中应当由职工代表出任的董事、监事，依照有关法律、行***法规的规定由职工民主选举产生。国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或其他形式听取职工的意见和建议。企业改制涉及重新安置企业职工的，还应制定职工安置方案，并经职工代表大会审议通过。
(五)严格界定了国家出资企业及其管理者
《企业国有资产法》规定，国家出资企业包括企业全部注册资本均为国有资本的国有独资公司和非公司制的国有独资企业，也包括企业注册资本中包含部分国有资本的国有资本控股公司和国有资本参股公司。企业国有资产法规范的重点是国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司。
由于企业管理者直接负责企业财产的经营管理，国家出资企业的管理者对维护国有资产权益关系重大。按照国有独资、控股、参股的不同企业类型，对国家出资企业管理者的有关事项在第四章作了规定。该法规定：国企高管不得随意进行三类兼职。其中第二十五条规定，未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业兼职。未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司、国有资本参股公司的董事、高级管理人员不得在经营同类业务的其他企业兼职。未经履行出资人职责的机构同意，国有独资公司的董事长不得兼任经理。未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司的董事长不得兼任经理。董事、高级管理人员不得兼任监事。
(六)国企主要负责人应接受经济责任审计
法律规定，国家出资企业的董事、监事、高级管理人员，应当遵守法律、行***法规以及企业章程，对企业负有忠实义务和勤勉义务，不得利用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益，不得侵占、挪用企业资产，不得超越职权或者违反程序决定企业重大事项，不得有其他侵害国有资产出资人权益的行为。国家建立国家出资企业管理者经营业绩考核制度。履行出资人职责的机构应当对其任命的企业管理者进行年度和任期经营业绩考核，并依据考核结果确定其薪酬标准及奖惩。明确造成国有资产特别重大损失或故意犯罪被判处刑罚的，将终身不得担任企业高管。法律还对履行出资人职责的机构任免或者建议任免的国家出资企业的管理者范围以及管理者应当具备的条件作出了规定。
河北省***府***成立后，将建立国有资产经营责任制度作为完善国资监管体系、确保国有资产保值增值的重要手段，率先在全国地方国资系统制定出台了《企业负责人经营业绩考核暂行办法》，并在2004年对企业负责人经营业绩考核进行了试运行，为2005年正式推出业绩考核制度奠定了基础。2005年河北省***府***与22户所出资企业负责人签订了经营业绩责任书。此后，河北省***府***以国有资产出资人的身份正式对企业负责人进行经营业绩考核，这标志着河北省在建立国有资产经营责任制度方面迈出了坚实步伐。
在企业负责人经营业绩责任书考核指标体系设计上，突出了出资人对资本经营效率和资本经营回报的关注和重视，主要有利润指标、净资产收益率指标和反映企业不同经营特点的分类指标；在权利义务关系处理上，突出了国有资产的经营责任，明确了企业负责人应提高经济运行效率，切实增加经济效益，保证国有资产保值增值。此外，还启动了企业负责人任期经营业绩考核，以使国有资产经营责任科学化、制度化、规范化。
(七)正式建立了国有资本经营预算制度
如何完善公共财***预算、国有资本经营预算、
社会保障预算这三大预算是近年来***策界和学术界讨论颇多的问题，而如何建立国有资本经营预算制度则是预算制度改革中的焦点问题。建立国有资本经营预算制度是***的十六届三中全会提出的建立健全国有资产监管体制的一项重要任务，是调整国有经济布局和结构的重要手段。鉴于此，《企业国有资产法》明确规定对国有资本收益实行预算管理，国家建立健全国有资本经营预算制度，对国家作为出资人取得的国有资本收入及其支出实行预算管理。依照预算法的规定，并参照2008年9月***的《***关于试行国有资本经营预算的意见》，该法在第六章对国有资本经营预算的收支范围、编制原则、编制和批准程序等作了原则规定。同时，考虑到国有资本经营预算制度正在试点，还需要在实践中逐步调整完善，该法规定国有资本经营预算管理的具体办法和实施步骤由***规定，报全国人大***会备案。此外，在制定国有资本经营预算时要兼顾历史、区分行业差异，即在确定国有资本经营收益上缴比例时，要综合考虑国家初期投入规模、企业经营情况及垄断性或竞争性等行业特点，以达到兼顾企业间公平的目的。
(八)明确规定国有资产转让应在产权交易所公开进行
产权市场特有的阳光化平台、规范的操作流程和规则、善于发现投资人和产权价值的特点都有利于国有资产的进场交易。行***事业性和资源类国有资产早已出现在产权市场，这是市场选择的结果。而经营性国有资产也同样需要通过进场竞价发现价格，通过竞争实现价值在市场上的确认，以实现等价有偿和公开、公平、公正的国有资产转让原则。
目前，河北省已建立起以省产权交易中心为龙头(主市场)、以其他10个市为节点(分市场)，覆盖全省的区域性产权市场体系，按照统一监管制度、统一交易规则、统一信息披露、统一交易鉴证的管理方式，建立健全了信息系统、监控系统和交易系统，形成了运行规范、覆盖广泛的产权市场网络。同时，为了更好地提升产权市场服务功能，河北省还搭建起高效、便捷的产权交易信息平台和资源中心，开发了“河北产权网”，创建了网上产权信息数据库，为河北省产权市场提供了高效畅通的信息支撑系统。截至2006年9月，全省累计完成产权交易项目2 921个，交易金额330.94亿元，盘活国有资产存量735.25亿元。据《中国产权市场年鉴》最新统计数据显示，河北省产权交易金额仅次于上海、北京、天津，排名全国第四。目前，河北产权交易市场已成为国有产权重组和有序流动的重要枢纽。
二、《企业国有资产法》后续修订空间
尽管《企业国有资产法》对近30年国企改革开放实践进行了总结，但由于其是中国社会转型期的产物，瑕疵与不足之处在所难免。如立法范围偏窄、***的“小***”定位、对大量需改革的***府部门担任出资人角色的认可、国资监管职能归属不清晰、企业高管薪酬具体规定的缺乏、对交易无效行为的认定、境外国资监管的空白以及立法过于原则化等均需进一步修订和完善，以便为今后制定更加广义的《国有资产法》奠定基础。
(一)“小国资法”的立法范围
国有资产范围很广，有一种划分方法将国有资产大体分为三类：经营性国有资产、行***事业性国有资产和资源性国有资产，而这三类国有资产在功能和监管方式等方面有较大不同，都纳入一部“大而全”的法律全面调整，立法难度会大大增加。
从立法迫切性看，目前对行***性国有资产的管理，已有***及***有关部门制定的相关行***法规、规章和有关文件加以规范；有关国有自然资源的权属及其保护和开发利用等，除物权法外，已有土地管理法、矿产资源法、森林法、水法、海域使用管理法等相关的专门法律调整；而经营性国有资产在国有资产中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，实践中迫切需要专门立法的问题突出，各方面对国有资产的关注，也主要是集中在确保企业国有资产的保值增值上。于是立法机关决定，先制定一部适用于经营性国有资产，即企业国有资产的法律，并最终定名为“企业国有资产法”。因此，这部企业国有资产法还不是完整的国有资产法，它仅规范了国有企业以及金融企业的国有资产，行***事业单位和资源类企业中的国有资产并没有包括其中，适用范围不大，只是一部完整、全面的《国有资产法》的前奏，随后全国人大将进一步研究对行***事业性资产立法。
(二)为“金融***”成立留下了端口
鉴于巨额金融资产在国有资产中的比例，金融国有资产监管的必要性不容忽视。美国次贷危机引发的雷曼兄弟的破产、高盛和摩根士丹利转型为银行投资控股公司以及金融机构倒闭的多米诺骨牌效应彰显了国有金融资产统一监管的重要性。而目前现有相关证券、期货、商业银行、基金等金融类企业法律法规，均未明确对金融国资的监管。《企业国有资产法》明确规定了金融企业国有资产也属于企业国资法调整的范围。但由于金融业经营的是资金，具有比较强的外部性，因而在附则中提出了：“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行***法规另有规定的，按照其规定。”目前我国不同类型的金融资产分属不同监管部门，这对控制金融风险非常不利，应尽快建立一个***统一的金融***，以很好地履行出资人职责。
(三)国资监管职能归属有待进一步清晰
《企业国有资产法》规定国有资产监督管理机构根据本级人民***府的授权，代表本级人民***府对国家出资企业履行出资人职责。在第七章中又特别规定了国有资产监督由人大***会、***府及***府审计机关、社会公众监督等构成。因此，该法未明示剥离***现有的行***监督职能，委托人、出资人、经营人、监管人、司法人五方面关系还需进一步厘清。
国有资产篇2
一、评估中介机构与评估委托方的归责
评估机构作为社会中介组织，对外承担三种责任：
(一)行***责任。***91号令规定，资产评估机构资产评估结果失实的，国资管理部门可以宣布评估结果无效，并可以对该资产评估机构给予处罚。还规定，被处罚的单位和个人对处罚决定不服的，可以向上一级国资管理部门申请复议。但随着国有资产管理体制改革的深化，国有资产管理部门不再履行公共管理职能，因此行***处罚及行***复议在现行体制下能否成立，在实践中值得探讨。
(二)刑事责任。我国刑法第229条规定“承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。前款规定的人员，索取他人财物或者非法收受他人财物，犯前款罪的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。第一款规定的人员，严重不负责任，出具的证明文件有重大失实，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金。”
(三)民事责任。评估机构作为受托方，与委托方国有资产占有单位之间形成委托合同，适用《合同法》调整。对由于资产评估机构的过错，给国有资产占有方造成损失的，可依据《合同法》第406条的规定“有偿的委托合同，因受托人的过错给委托人造成损失的，委托人可以要求赔偿损失。”评估机构在处理委托事项过程中，由于重大过失或故意，给国有资产占有方造成损失的，应由资产占有方追究其违约责任。
从另一角度来考虑，国有资产买受人出于对资产评估机构出具报告的信赖，做出并实施了国有资产购买行为，但因评估报告存在重大缺陷使其形成错误的判断，造成重大损失的，国有资产买受人是否可向评估机构请求损害赔偿？要解释这一问题可通过一个案例来进行：
浙江某鞋业厂(A1)为国有企业，其投资主体为浙江省某鞋业集团公司(A)。鞋业厂由于市场竞争激烈，常年亏损，企业难以维系。为甩掉历史包袱，鞋业集团公司努力为其寻找新婆家，后被江苏省某民营鞋业公司(B)相中。B公司长期以来欲扩大在浙江省的市场份额，想通过兼并浙江老厂的行为实现其市场战略意***。根据《国有资产评估管理办法》，A公司委托某评估机构进行资产评估，评估后鞋业厂净资产为245万元。买卖双方经协商，一致同意以评估确认值作为转让价款的依据，并签订了正式的国有资产转让协议，B公司一次性支付了245万的转让价款。B公司进驻A1厂后，发现评估报告结果与实物资产情况相距甚远，评估机构未按国家评估规范进行实物核查，只是“闭门造车”，简单根据企业提供财务报表，套上某某计算公式，在一天内“计算”出评估值。A1厂的实际净资产仅为52万元，大多数实物资产都因国有企业常年管理失控而早已丢失。
B公司立即要求解除与A公司的国有资产转让协议，并要求A公司承担违约责任，还要求评估机构承担连带赔偿责任。但评估机构辩称，其与B公司未发生业务关系，评估机构也未从B公司处获得收益，B公司不应向其主张赔偿。B公司以侵权为由，坚持将评估机构告上法庭。
评估机构对B公司的侵权行为是否成立，应从侵权行为构成要件切入分析。按照民法通则，构成一般侵犯责任要具备四个要件：(1)损害事实客观存在。国有资产买受人因评估报告不当，做出错误判断，给自身造成了经济上的损失这一事实客观存在；(2)行为违法性。评估机构未按《国有资产评估管理办法》、《国有资产评估管理办法施行细则》等行***法规、文件的要求，履行必要的评估手续，其行为具有违法性；(3)违法行为和损害事实之间的因果关系。B公司的购买行为，出于对***中介机构所出具报告的信赖，如未有该评估机构提供评估报告，B公司也不会支付对价。因此，可以认为，B公司的购买行为与评估机构出具的评估报告存在因果关系；(4)行为人的过错。评估机构搞“纸上评估”，存在严重过错，这是不争事实。对于评估机构执业过程中的归责原则，笔者认为应采用过错责任原则，即以行为人——评估机构的过错为承担民事责任的必要条件。
为规避上述风险，评估报告常有下列声明：“本评估报告仅供贵公司为本次特定的评估目的使用，并报送国有资产管理部门或评估行业管理机构审查，未经评估机构同意，本评估报告的全部或部分内容不得向委托方之外的单位和个人提供，不得发表于任何公开媒体上。”评估机构意***以此来规避评估报告由委托人以外的第三方使用所带来的侵权责任。
二、评估方法对评估报告公信力的影响
通行评估方法有四种：(1)收益现值法，将被评估资产在剩余寿命内的预期收益用适用的折现率折现为评估基准日的现值，并以此确定被评估资产价格；(2)重置成本法，在现时条件下重新建造或购置一项全新状态的被评估资产所需的全部成本，减去该被评估资产的各种陈旧贬值(含实体性贬值、功能性贬值、经济性贬值)后的差额作为被评估资产现时价格；(3)现行市价法，按市场现行价格为价格标准来确定资产价值；(4)清算价格法，以清算价格为标准，对企业或资产进行价格评估。
上述四种评估方法各有利弊，收益现值法在未来年限收益不确定的情况下，将难以操作；重置成本法简便易行，但成本增加与价值增加之间未必具有必然联系，因此很难反映市场真实价值；现行市价法如遇到同类物品交易实例太少，将会使评估结果缺乏参照；清算价格法的运用容易出现价格低估的情况。
在现实评估运作中，一份评估报告往往对不同种类的标的采用各异的评估方法，而且各评估机构在具体评估过程中采用的参数也不同，这将导致同一交易标的由不同评估机构评估得出的结果可能大相径庭。我们在实践操作中曾遇到一件有趣的案例：某有限责任公司的两家国有股东关系不佳，都要转让所持有公司的50%的股权，各自委托不同的评估机构在同一评估基准日进行评估，得出评估值分别为300万和600万，究竟采用何种评估结果引起了较大争议。
笔者认为，解决这一问题的途径为：(1)评估协会细化评估操作规范，使同一时点、同一标的的评估值在不同评估所之间趋于一致；(2)对账面原值在1000万元以上的重大国有资产评估项目，要求由两家以上评估所共同出具评估报告，一来可仿照再保险的有关做法，降低评估机构间的恶性竞争，二来可降低因人为故意或过失原因造成国有资产流失的可能性。
三、或有债务影响评估结果的有效性
个别国有企业由于长期内部管理混乱，公章管理失控现象常有发生，这就造成许多或有负债未在账上体现。而评估机构的原始资料来源于委托企业，如委托企业未提供相应资料，评估机构便无从着手。问题比较突出的是对企业净资产的评估，净资产=资产-负债。这不同于简单的资产评估，提供多少实物就评估多少。如果负债未完全列入报表，将直接影响净资产评估值的准确性。
或有负债有时连现任企业经营者都不清楚，所以当委托评估企业未提供或无法提供真实、完整资料，致使评估报告失实，给评估报告使用人造成损失的，受损人是应当向资产占有方索赔还是应向评估机构索赔？举证责任在评估机构一方还是在受损方？笔者认为评估机构承担的责任应为过错责任，即需要受损方提出评估机构在执业过程中存在过错导致其损失的有力证据。
最高法院《关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》第二十二条规定，“企业出售时，出卖人对所售企业的资产负债状况、损益状况等重大事项未履行如实告知义务，影响企业出售价格，买受人就此向人民法院主张补偿的，人民法院应当予以支持。”
四、评估机构收费与评估结果的关系
评估机构的收费有国家统一规定阶梯标准，基本上体现“高估高收、低估低收”的原则。这一收费方式事实上诱导了评估机构高估评估标的，评估报告的公信力易于受损。
五、无形资产评估的障碍
我国1992年的《企业会计准则》，对无形资产作如下表述：“无形资产是指企业长期使用而没有实物形态的资产，包括专利权、非专利技术、商标权、著作权、土地使用权、商誉等。”无形资产的主要特点是：(1)依附性。无形资产不具有***的物质实体，不占有空间，但又必须通过一定的物质载体表现其自身，这是有别于有形资产的重要特点。如土地使用权依托于土地，商誉混于企业的整体资产；(2)不确定性。无形资产价值受市场、经营等综合因素影响，具有高度的不确定性。今天上百亿的无形资产，明天可能一文不值；(3)独特性。无形资产常是各有特点、***成形，互相之间缺乏可参照性。
《国有资产评估管理办法》第六条规定，“国有资产评估范围包括：固定资产、流动资产、无形资产和其他资产。”无形资产属法定评估范畴，但在许多实际工作中，无形资产未评估即出让的现象普遍存在，原因在于无形资产评估缺乏定性定量标准，即便评估也因与市场价值严重脱节，缺乏实用性。但如任由无形资产未评估即出让的现象发生，可能会导致百年老字号的招牌拱手送予他人，造成国有资产的“无形”流失。
笔者认为评估不能解决的事情，留给市场机制去解决。不管评估值合理不合理，只要确定国有无形资产的出卖时点，交由产权交易机构进行充分的出让信息披露，实行公开交易，用市场机制检验价格，这就能从制度上确保在这一特定的时点上，不存在国有资产流失问题。
六、评估结果的确认或备案
长期以来，对国有资产评估结果采取确认制，即《国有资产评估管理办法》第十八条规定，“委托单位收到资产评估机构的资产评估结果报告书后，应当报其主管部门审查；主管部门审查同意后，报同级国有资产行***管理部门确认评估结果。”以往，评估机构对行***部门的确认行为是喜忧参半，“喜”在有了国有资产管理部门的确认，相应的评估机构的自身责任似乎有所缩小；“忧”在评估过程有了确认程序，许多评估机构的结果被调整或修改，评估时间过程也相应有所延长。
笔者认为，在评估机构出具结果后确认程序，容易导致责任模糊。如评估报告的使用者认定经确认的评估结果有重大瑕疵，是对评估机构提起民事诉讼还是向评估行业主管部门申请行***复议或提起行***诉讼，尚有争议。所幸的是，2001年12月31日，《国有资产评估管理若干问题的规定》(***第14号令)出台后，国有资产评估确认制改为备案制。备案制减轻了评估行业行***管理部门的责任，相应增加了评估机构的责任感，评估机构无法再用行业主管部门的确认书来抗辩自身的过错。《企业国有资产评估管理办法》(国有资产监督管理委员会第12号令)更加明确了这一定位。
但需指出的是，《国有资产评估管理办法》(***91号令)是行***法规，而《国有资产评估管理若干问题的规定》(***14号令)、《企业国有资产评估管理办法》(国有资产监督管理委员会第12号令)是部门规章，后者效力低于前者。以部门规章改变行***法规的规定，恐有不当之处。建议在适当时机，应以法律或行***法规的形式，对评估结果的处理方式重新加以明文规定。
国有资产篇3
国有资产产权二重性的根源是传统法理支配的国家职能二重性
所谓国有资产产权二重性，是指国有资产产权主体和产权客体都具有虚拟性和实在性的双重属性。从其外延来看，在传统的计划经济体制时期，国有资产产权二重性包括国有资产所有权二重性、劳动者资产所有权二重性和国有资产产权主体国家职能二重性。计划经济体制，事实上就是这三者形成的一个统一整体：国有资产所有权二重性决定劳动者资产所有权二重性，而传统法理支配的国家职能二重性决定国有资产所有权二重性。
在计划经济体制下，国有资产产权二重性是主体（“全民”）虚拟性、客体（生产资料和劳动力）实在性；劳动者资产产权二重性是主体（劳动者）实在性、客体（生产资料和劳动力）虚拟性；国家职能二重性是主体（国家）双重身份（社会经济管理者和国有资产所有者）、客体（职能）是国家行***权力和企业民事权利合一。所谓国有资产所有者缺位，实际上就是国有资产产权主体虚拟性和劳动者产权客体虚拟性，而国家身份及其职能二重性便是虚拟性产生的直接根源。
国有资产产权二重性的形成有其经济和法律的二重原因。首先，国有资产所有权二重性是传统国家理论和经济理论及其实践的产物。所谓国有资产所有权二重性，是指国家作为全民的代表对资产的所有权，是生产资料所有权和劳动力所有权的统一，而计划经济体制就是劳动者资产产权客体虚拟性和国家职能二重性两者结合的体现，也就是国家行***权力以劳动者产权客体虚拟性为基础，构建成***资合一、***企合一的国有国营企业。全民所有制资产产权是生产资料国家所有权和劳动力国家所有权的统一，在我国它是以国家所有制形式实现的。这有其理论上和实践上的必然性，前者反映在马、恩的国家学说及其对未来社会的设想和列宁的计划经济理论上。国有资产所有权二重性是以国家与社会二元一体化为前提，或者说，国家与社会二元一体化是全民所有制及其计划经济体制的前提。从马、恩的国家学说看：“国家是属于统治阶级的各个个人借以实现其个人共同利益的形式，是该时代的整个市民社会获得集中表现的形式。”（注：《马克思恩格斯全集》第3卷，第70页。）从马克思的暴力***原理看，它以劳动价值论为根据分析资本主义的基本矛盾，指出其发展的必然趋势是无产阶级通过暴力***“剥夺剥夺者”，消灭私有制，建立社会全体成员共同占有生产资料的公有制。从国家的经济职能看，它随着生产力的发展和社会化程度的提高而不断强化和扩大，资本主义生产方式迫使人们日益把巨大的社会化的生产资料变为国家的财产，国家自然就成为占有生产资料、组织社会生产的未来社会的代表。马、恩对未来社会的设想是一个以劳动价值论为基础、以公有制代替私有制因而不存在商品货币关系的社会。马克思说，在一个“自由人联合体”里，“产品总是社会的产品”，“劳动时间的有计划的分配，调节着各种劳动职能同各种需要的适当比例”，并且“每个生产者在生活资料中得到的份额是由他的劳动时间决定的”（注：《马克思恩格斯全集》第23卷，第960页。），也就是按劳分配。恩格斯说：“一旦社会占有生产资料，商品生产就将被消除，而商品对生产者的统治也将随之消除，社会生产的无***府状态将为有计划的自觉的组织所代替。”（注：《马克思恩格斯选集》第3卷，第323页。）列宁实现了马、恩的理想，第一次提出并在前苏联建立了第一个“计划经济制度”的社会主义国家。他说：“只有实行巨大的社会化的计划经济制度，同时把所有的土地、工厂、工具的所有权交给工人阶级，才能消灭一切剥削。”（注：《列宁全集》第10卷，第407页。）全民所有制产生的实践必然性反映在旧中国的生产关系、斯大林模式的示范和我国过渡时期总路线上。半封建半殖民地社会落后的生产关系基础为公有制提供了土壤。正如H.德姆塞茨所指出的：“可以假定，这些***（指俄国和中国***——引者）的成功，是由于这些国家先前的制度化刚性使得这些国家的大部分人口的私人进步途径很少……”（注：德姆塞茨：《一个研究所有制的框架***》，载科斯等：《财产权利与制度变迁》，刘守英等译，上海三联书店1991年版，第197页。）所谓“私人进步途径很少”正是指的与市场经济相适应的私有制相比较的个体私有制而言，这种情况是与旧中国的经济基础相适应的。而且，马克思晚年认为俄国的公社制度最适应向公有制过渡，因为消灭私有制以后，只能由国家代表社会占有生产资料，而公社制类似这种社会占有生产资料、个人占有消费品的公有制形式。中国“以俄为师”，把这种形式经过简单的改造沿用下来。在社会主义实践中，“斯大林模式”成了最初的、以公有制为基础的、高度集中的指令性的社会主义计划经济体制的样板。它实行全民所有制和劳动群众集体所有制，斯大林1936年宣布：前苏联的经济基础已经是社会主义经济体系与社会主义生产资料所有制（注：参见《联共（布）***史简明教程》，莫斯科外国文书籍出版局1949年版，第419—423页。）。经济模式是经济发展的基本框架和经济运行的基本原则。斯大林模式是一个纯计划的经济模式，它不仅规定了宏观经济结构，而且规定了企业的微观生产结构，国家既是宏观直接调控的主体，又是微观企业的主体，国家集行***权力和企业民事权利于一身，没有市场，没有价格机制，没有合理的资源配置，因而不可能有合理的经济核算，也就必然地陷于低效率的陷阱。我国的全民所有制是通过没收官僚资本、改造民族资本、实行全行业公私合营建立起来的，并采取了国家所有、国家经营的国家所有制形式。***1954年指出，“宪法中规定，一定要完成社会主义改造，实现国家的社会主义工业化，这是原则性”，同时指出“全民所有制是原则”（注：《***选集》第5卷，第127—128页。）。
其次，劳动者资产所有权二重性是对国有资产所有权二重性的折射，是计划经济体制的基础。所谓劳动者资产所有权二重性，即主体劳动者具有实在性，客体劳动力和生产资料具有虚拟性。虚拟性是指：在国有制条件下，对于劳动力和生产资料，名义上传统理论并未否认乃至强调劳动者的“所有权”，实际上两者均被国家支配，否认劳动者的***人格、劳动者的人权以及劳动者的劳动力所有权和剩余索取权。这证明国有资产产权客体的实在性依存于劳动者产权客体的虚拟性，而劳动者资产所有权二重性正是国有资产所有权二重性的折射，两者是互为条件、互为表里、相辅相成的。劳动者资产所有权客体的虚拟性是计划经济的产权基础。计划经济以生产资料和劳动力国家公有为基础，社会被视为一座大工厂，“它必须按照生产资料，其中特别是劳动力来安排计划”（注：《马克思恩格斯选集》第3卷，第348页）。生产资料和劳动力国家公有以劳动者产权客体的虚拟性为基础，因此劳动者产权客体的虚拟性给计划经济提供了可能性和现实性。劳动者产权客体的虚拟性也是计划经济体制的内在要求。第一，劳动者产权客体的虚拟性，是生产资料和劳动力直接结合的产权基础。两者直接结合是以国有资产产权客体的实在性为根据，而它的实在性是以劳动者产权客体的虚拟性为条件的。正是这种虚拟性决定了社会主义与资本主义不同性质的劳动关系：后者由于生产资料归资本家所有，劳动力归劳动者所有，两者不可能实行直接结合，而必须以资本为中介才能结合，这一结合形式使资本主义劳动成为雇佣劳动形式，劳动力成为商品；前者由于劳动力产权客体的虚拟性，不仅使劳动力失去商品性质，而且与之结合的生产资料也只有“商品的外壳”，这样，两者便在公有的基础上实现了直接的结合。虚拟性否定商品性，这是两者直接结合的前提；没有虚拟性否定商品性，两者直接结合是绝不可能的。第二，劳动力劳动者所有的虚拟性是我国传统劳动管理体制的产权基础。我国传统的劳动管理体制是以劳动力国家所有为准则，而劳动力国家所有的实在性是以劳动力劳动者所有的虚拟性为支撑的，正是在这个虚拟性的基础上建立起了国家统包统配、高度集中的劳动管理体制及其固定用工制度与平均主义工资制度。总之，劳动者资产产权客体即生产资料和劳动力所有权的虚拟性，对传统的计划经济体制和国有企业的形成及其运行机制起着决定性的作用。
再次，受传统法理支配的国家职能二重性是国有资产产权二重性的根源。所谓国家职能的二重性，从经济和法律的角度看，其主体和客体都具有经济和***治的双重属性：从前者看，作为主体的国家，既是社会经济的管理者又是国有资产的所有者，作为客体的职能，既调控宏观经济又经营国有企业，从而垄断国有企业的生产经营权和剩余索取权；从后者看，或者说从公法和私法的角度看，作为主体，国家既是公权力的主体又是企业民事权利的主体，作为客体，国家职能既是公权力又是民事权利。国家职能二重性以国家和社会合二为一为前提，是***治和经济、公法和私法、行***权力和民事权利的统一体。在经济实践中，一方面，国家通过计划的制订和指导，以及为了保证计划的实现，通过行***手段配置资源和调控经济的发展；另一方面，国家把资产所有权和生产经营权融为一体，使***府主管部门通过隶属关系以所有者身份直接干预国有企业的生产经营活动。在国家职能二重性支配下，宏观的直接调控和微观的***企合一，国家行***机关企业法人组织，这就是我国长期以来实行的计划经济模式。它由行***权力筑成金字塔式的层级结构，自上而下逐级下达上司偏好的行***指令和自下而上逐级对上司负责，来推动整个宏观经济和微观经济混为一体的计划经济体制的运行。列宁的公法一元论使马、恩的国家与社会一体化法制化，是国有资产产权二重性形成的传统法理依据。列宁否认私法，他说：“我们不承认任何‘私的东西’，在我们看来经济领域的一切都属于公法范围。”（注：《列宁全集》第3卷，第258页。）列宁的公法一元论成为否认社会主义存在公法、私法划分的依据，对我国传统的经济体制和法学体系的形成起了支配的作用，对经济体制改革和法制建设起着制约的作用。
转型时期国有资产产权二重性的表现形态是国有资本非人格化
在经济体制转型时期，国有资产产权的二重性演化为国有资产产权主体的虚拟性和客体的实在性、劳动者资产产权主体的实在性和客体的虚拟性和国家的公权力者与私权利者两种身份仍然划分不清。劳动与资本的关系，是近现代以来任何社会经济形态的基础经济关系；这种经济关系不仅决定着社会经济形态的性质，而且决定着社会***治、经济运行的成本和效率，如何处理好这种关系，是转型时期的根本问题，也正是国有企业改革的要害所在。劳动力所有权与作为资本的生产资料所有权，是资本主义经济对立的两极；劳动力所有权和生产资料所有权与作为“全民”代表的国家，是计划经济对立的两极；劳动力所有权与生产资料所有权，是经济体制转型时期对立的两极，具体表现为劳动者主体的实在性与生产资料客体的虚拟性，其原因则在于国家既是公权力的主体，又是民事权利的主体。国有资产产权主体虚拟性，就是“所有者缺位”；劳动者资产产权客体虚拟性，就是“所有者不到位”；“所有者缺位”和“所有者不到位”，就是国有资本非人格化的表现，换言之，国有资产产权主体虚拟性和劳动者资产产权客体虚拟性，就是国有资本的非人格化。这使国有企业改革仍在困境中徘徊不前。
国有资产产权主体虚拟性，就是国有资产的所有者缺位，因而不能形成责、权、利对称的约束激励机制，没有对国有资产保值增值负责任的实体，从而不能摆脱低效益的陷阱，也不能避免资产的流失。国有资产产权主体的虚拟性，表现在三个方面：
一、国有资产多重委托主体的模糊性。“全民”作为国有资产的终极所有者，委托国家作为“全民财产”的者，国家又委托国有资产管理局作为“国有资产”的者，名义上负有保值增值的责任，但是实际上并无向国家缴纳利润的任务；国有资产管理局再委托国有资产经营公司作为国有企业的投资主体，名义上是扩大再生产领域保值增值目标责任的具体承担者，但是实际上对其投资决策正确与否并无约束机制；国有企业及其股份制企业的厂长、经理或董事长、总经理是国有企业保值增值任务的实际执行者，但是实际上对其盈亏责任并无约束激励机制，事实上只对其上级负责。委托主体的多重性表明国有资产所有者主体的模糊性，“委托—”链的不断延伸，只是徒增成本，对于提高国有企业效益显然并未发挥任何作用。主体游移不定，无论是由***府直接投资还是由国有企业投资都建立不起责、权、利对称的约束激励机制，因而不是反映长官意志就是体现内部人控制，或者是两者共谋，结果总免不了软预算约束投资决策的失误，也克服不了权力寻租因而导致国有资产严重流失的弊端，而问题的症结就在于国有资产产权主体虚位——模糊性正是虚位的具体表现。
二、企业内部人控制。国有资产所有者缺位，必然导致现行特殊的“委托—”制，从而导致内部人控制，或者说，内部人控制事实上是现行“委托—”链延伸的结果。这就是说，内部人控制的产生和形成有它的必然性，或者说它是内生的。表现在：（1）***府作为国有企业所有者代表的委托人，其本身也是作为企业终极所有者“全民”的人，也是“理性经济人”，同其他人一样地存在机会主义动机；（2）行***任命的董事长或董事长兼总经理成为内部人，他们同任命者存在激励不能兼容的利益冲突，这就提供了内部人控制的前提；（3）***府的***绩并不受企业经营成效的影响，缺乏对企业进行有效监督的动力，这就给企业内部人控制以可乘之机；（4）***府和企业对企业经营决策信息掌握的不对称性，加之滞后的市场发育不能提供有效的外部治理手段，企业内部人控制势必成为现实。“内部人”实质上是“国家所有者”异化的产物，在既无内部激励和外部约束的条件下，作为“理性经济人”往往只追求个人的利益最大化，不仅不能保证国有资产的增值，甚至在权力寻租的巨大诱惑下事实上成为国有资产流失的“启动器”。
三、股份制国有资本的非人格化。国有资产产权主体的模糊性和内部人控制，其原因则在于国有资本的非人格化。所谓国有资本的非人格化，实质上就是国有资产产权的二重性，确切地说，是国有资产产权主体（“全民”）和劳动者资产产权客体（生产资料）的虚拟性。虚拟性是国家意志即行***权力的投影，这种投影笼罩着现行公司制，使之迷失了前进的方向，始终处于无序运作状态。建立现代企业制度是建立市场经济体制的客观要求，而公司制是建立现代企业制度的必然选择，但是现行公司制存在诸多问题：一是国有股或者说国有资本由谁无法确定，终极所有者“全民”的抽象性使对国有资本承担保值增值任务的责任主体纯属子虚乌有。二是法人财产权没有形成。法人财产权是构成现代企业制度的核心，企业要有法人财产权才能行使对其财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利以及承担相应的民事责任。但是，由于终极所有者不到位，产权不明晰，不能形成规范的法人产权，因此不能实现出资人与企业分离而形成法人实体，不能实现出资者财产与企业资产分离而形成有限责任制度，不能实现所有者与经营者分离而克服经营者与风险承担不对称的矛盾。正是由于法人产权制度不规范，国家控股，由国家行***权力支配的国有股、法人股不能上市流动，上市公司往往以“圈钱”为能事，不仅资源不能优化配置，而且往往造成资产的大量流失。三是公司法人治理结构不善。公司法人治理结构是以法人财产权为基础和核心的分权制衡机制，是围绕法人产权的运用和落实而设置的。确立了法人财产权，也就明确了治理结构设置的目的及其职责，从而合理建立企业内部组织管理体制，为资产的保值增值提供组织保证。由于公司法人财产权没有形成规范，公司法人治理结构不善，“三会”不能制衡：股东大会基本上不起作用，董事长和总经理由上级行***任命，只对上司负责；董事会没有剩余控制权，董事长不能履行对股东负责的承诺，总经理不对公司效益承担责任；监事会形同虚设，对企业高层管理人员既无有效监督，也无有效激励；因此不能形成内部治理结构责、权、利对称的制衡机制。四是资产结构不合理，公司资本和债务不分，产权和债权不分，由于国有资产产权主体的同一性，实际上国家承担无限责任，负债率过高，债转股对所有者到位和提高经济效益并无实际意义，只是徒增制度运行成本。五是上市公司由行***审批，为偏袒国有企业而包装劣质企业上市，财务报表不实，信息披露失真，庄家炒作，权力寻租，短期行为，在职高消费，等等，严重损害股东利益，特别是中小股东利益。六是资本市场、人才市场尤其是经理市场尚待开发，因此融资渠道不规范，“用足投票”同“用手投票”一样，都不能发挥有效作用。诸多问题的存在，根本原因在于国有资本的非人格化，或者说在于国有资本人格化问题没有解决。所谓国有资本人格化，就是劳动者产权主体的实在性和国有资产产权客体的实在性两者的结合，也就是以剩余索取权为纽带实现劳动者和生产资料真正的结合。这就是产权明晰化，这是决定公司制企业国有资产产权主体责、权、利对称的根本前提，也是规范法人产权制度和公司治理结构的根本前提。国有资本非人格化从根本上制约了现代企业制度的建立，因而制约了市场主体和市场竞争机制的形成，制约了市场特别是资本市场、经理市场的发育，从而制约了国有企业资产组合的优化、企业结构的优化和产业结构的优化，总之，制约了市场机制优化资源配置的基础作用，这就从根本上窒息了国有企业的经济效率，使国有企业挣扎不出低效率的陷阱。
所谓劳动者资产产权客体的虚拟性，是指劳动者由国家的虚拟“主人翁”变成为国家的实际雇佣者，他们虽然以付出优惠福利的代价换得了自身劳动力的支配权，但是对于作为产权的物质客体的生产资料的所有权仍然是虚拟的。因此，他们尽管拥有了劳动力所有权同企业自由签订合同从而获得相应的劳动收入的权利，却并没有对于国有资产收益的剩余索取权或利润分享权，也就是实际上有就业的市场风险而尚无完善的生存的制度保障。劳动者资产产权客体的虚拟性就是国有资产所有者不到位，这是国有资本非人格化的关键所在。当然，国有企业从统分统管的固定用工制度到合同用工制度是改革的一个重大成果，消除了劳动者对自身劳动力所有权的虚拟性，使劳动者的人身依附性变成了***性，是社会的一个巨大进步。现代社会是市民社会、商业社会、契约社会。从近代到现代，人类社会的发展，在深层次上都表现为“从身份到契约”的社会转型运动。当代中国社会变革的实质就是这样一种社会转型运动。契约是私法之精华，契约制度是民法制度体系的核心，契约法的发展在一定程度上代表着民法的发展。由此可见，劳动力由国家支配转而由劳动者自己支配，由固定用工制度转变为契约关系，显示了市民社会“小荷才露尖尖角”，显示了劳动者的人格从依附到***的转化初露端倪。
规范公法和私法主体是消除国有资产产权二重性的根本途径
国家是“界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则”的主体，正是公法和私法主体一元化的国家界定了国有资产产权的二重性，在转轨时期又使之转化为国有资本的非人格化。“产权界定是市场交换的前提”，必须重构适应市场经济运行机制的国家职能和产权制度，消除国有资产产权二重性。规范公法主体和私法主体，把它们由合二为一分离为一分为二，是消除国有资产产权二重性的根本途径。
一、制订民法典，完善宪法，重构公法和私法体系，是消除国有资产产权二重性的前提条件。
公法的本质是权力制约，私法的本质是民事权利。公法和私法的对立是国家和社会对立的法律表现形式。私法以私利为基点，通过肯定和鼓励个体追求利益行为而增进社会整体利益；公法以公共利益为基点，为了实现整体利益而保障个体利益不受损害；私法以“意志自治”、“契约自由”为内核，以鼓励和激发私法主体创造性为特点，以建立权利运行机制为使命；公法以贯彻“人民意志”和维护“公共秩序”为宗旨，以限制和约束公法主体行为为特点，以建立权力制约机制为使命。私法是关于市民社会的法，其基础是商品经济，公法是关于***治国家的法，其根基是民主***治。民法是典型的私法，而宪法、行***法和刑法是典型的公法。转型时期的国家，依然既是公权力所有者，又是私权利的所有者，同一公权力主体即国家职能具有二重性，实际上是潜在地蕴含着公法与私法的矛盾。公法排斥私法是我国传统法律体系及法律理念的一个基本特征，因此建立民法典完善民事责任主体及其行为规则以建立权利运行机制并完善宪法以建立权力制衡机制是消除国有资产产权二重性的前提条件。
国有资产篇4
关于国有资产的定义，世界各国的说法不尽统一，但其内涵却有些相似。在此，我们以我国理论界特别是法学界的定义为标准，来进行一个初步的考察。按照我国有关法律的规定，国有资产包括国家依法取得的财产及由国家资本金投入、资产收益或接受馈赠而取得的财产。由此，其所有者包含两类，一类是依法确认的国有资产的所有者；另一类属于与国有资产有关的界定，即依法确认的各类国有企业、行***事业单位及社会团体，它们行使国有财产的占有、使用和依法处分的权利。对于这个定义，各国有各种不同的解释，因为不同国家在国有资产的分类、行业归属、管理机构、管理方式以及监管体系等方面都各有不同，因此其存在与发展的方式也呈现出一个多样化的趋势。本文拟从这些方面对各国的情况加以考察，以探寻这种经济形式的规律。
一、国有资产介入企业的国际比较
世界各国对国有类企业一般都是根据国有资产对企业的介入程度来进行分类的。简单的比如美国国有资产管理的对象分为完全归国家所有的国有企业和国有控股公司；英国分为***府直接管理的国有企业、具有***法人地位的国有企业、公私合营的国有控股公司等；意大利分为国有控股、参股的公司，由***府主管部门管理、垄断的国有自治公司，由地方***府所有、经营公共设施的市***企业，由***府部门主管但自主经营的非股份制国有化企业；法国的国有资产涉及到从事工商业活动的行***性公共事业机构、工商业性质的公共事业机构和企业、国家掌握部分股份的混合公司。具体分类则是从企业的法律地位与其提供的产品、服务价格的角度进行分类。
还有一些国家国有资产介入企业的方式就相对细化一些。丹麦国有资产主要以三种方式体现：一是由***府确定其产业方向，但在微观经营和机构、人事上有较大自的国有企业。二是根据特别法建立、来源于传统公共机构或私人非营利性组织的***机构。这些非盈利性机构由一个非完全商业性的董事会来进行管理并受到***府法规的监督。三是国有控股公司。主要指受公司法约束的有限责任公司，***府作为控股股东，可依法组建公司的董事会以实现运转。
在日本，与国有资产相关的企业可以分为直营事业、特殊法人事业和第三部门等三种基本类型。直营事业是由中央***府或地方***府投资兴建并直接经营的国有企业。特殊法人事业是指按照国家特别法律设立的法人经营的国有企业。通常国家需要实施，但又因制度、监督等方面的限制而无法直接由国家经营的，则设立实行特别监督的***法人，以实现实质性的自主经营。根据不同的投资主体，特殊法人可以分为由中央***府直接全部投资建立的特殊法人、由中央和地方两级***府共同投资建立的特殊法人、由国家和私人企业共同投资建立的特殊法人以及由国有企业投资建立的特殊法人四种基本类型。根据名称不同，特殊法人又可分为事业团体、公社、公团、公库、营团、金库、特殊公司、地方公社以及其他特殊法人(如海外经济合作基金、国立剧场、日本贸易振兴会)等九种基本类型。第三部门是指由中央***府、地方***府和私人企业共同投资建立的国有企业，一般体现为股份有限公司或有限责任公司。
如果从行业方面进行分析，各国国有资产一般都介入关系国计民生的大型企业或公共事业类产业。比如，日本包括铁路、邮***、造币、电信、基础设施等公共事业以及金融、烟草、盐业等行业；英国则不仅仅涉足公共事业、基础设施等领域，还广泛进入制造业等竞争性行业；法国包括能源、交通、通信、原材料、加工制造、银行和保险以及公用基础设施等在国民经济中占有重要经济地位的行业，这使法国成为西方国有化程度最高的国家；意大利以石化、冶金、机械、运输工具制造、水电供应、电讯等资本密集型部门为主，分布也非常广泛；瑞典涉及金融、房地产、及文化、卫生等多个行业。
二、国有资产管理模式的国际比较
作为国有资产管理的主体，日本由各个***府主管部门和大藏省直接执行国有资产管理事务，由国有资产中央审议会和地方审议会负责回答执行机关的询问、提出建议，由监察机关负责对国有资产在运营、处置、管理等方面的监督；美国、英国则多由***府提名安排这类企业的董事会，并采取董事会领导下的经理负责制，由董事会作为连接***府和国有企业的桥梁，使***府的***策意***通过董事会得到贯彻执行，又使企业享有一定的经营自；意大利在国家参与制的基础上，形成了以中央专门机构综合管理国有资产所有权、各控股公司分散管理国有企业的管理体制；瑞典国有企业所有权由议会拥有，议会授权***府，由国有企业局等部门进行管理。
管理方式上，各国区别比较大。在美国，不论是否属于公司型的国有企业，***府的管理都相对较严，除了对总统直接负责的企业外，一般由***府有关的部、处以及根据国会各种决议设置的专门常设委员会管辖。***府还通过有关部门的行***指令确定企业的投资规模与方向，利用价格、税收等经济手段对企业活动进行调节，由国家派遣监督员或监督团，对企业实行财物监护。同时，***府还有权决定企业的劳动人事、产品定价及利润分配制度，以确保国家对企业发展及分配方面的决定权。当然，企业也拥有在法律允许范围内自行设立董事会等管理机构以及自主经营程度不等的权利。还有大批国有企业被出租给私人垄断组织自主进行生产经营，***府提供生产资料、工资、管理成本等生产费用并获得产品。***府对国有混合公司，除委派代表参加企业董事会外，还实行以主承包商为首的、由***府作为产品计划的招标人，按照择优原则执行的系统组织的承包合同制。***府根据企业产品的种类和用途，成立生产周期长、系统配套复杂、技术风险大的***事生产部和周期短、结构简单、见效快的民用生产部，使之自成系统。在开发新技术过程中，***府指导企业工作，并向国有混合公司提供固定资本和流动资本，承担研究失败的风险，放手让企业之间进行竞争。此外，***府还由行***服务总局承担非经营性国有资产的管理职能，包括各项***府公用事业的维护与管理。
法国则由***府各部门、议会和审计院三个方面分别实行管理和监督。国家对企业的直接控股权由财***经济部门持有，间接控股权由国家银行和金融机构持有。***是国有企业财***方面的主管部门，决定企业获得的财***拨款数量和国家的参股范围从而影响企业发展方向，其他相应***府部门负责企业的经营管理。***府通过控制企业领导层或董事会、向企业派驻国家稽查员和主管部门代表监督国有资产的经营情况，通过议会的调查委员会和监督委员会就重大投资、收入分配及价格制定等方面的有关事项进行调查处理。通过审计院对国有企业的账目进行事后稽核并评估企业的经营绩效。法国***府还根据企业的竞争性、规模效益以及固定资产投资额等标准，把国有企业分为垄断性国有企业和竞争性国有企业两种，对能源、通信等基础产业往往通过投资规模、产品和劳务的定价以及薪酬标准来严格管理企业，对加工业、建筑业、商业和服务业等竞争性国有企业，***府则通过控制企业领导人和资产总量来对其进行较为宽松的监督，以促进其竞争力。
意大利对国有资产的管理层次非常清晰，整个管理体制分为三个层次：首先由经济计划部际委员会制定控股公司的***策目标、检查计划的执行情况、审查控股公司提出的国家拨款申请、协调***府不同部门的***策等；其次由***府专职管理国家参与制企业的机构——国家参与部，以人事任免、监督企业发展与规范等形式，通过各大控股公司全面管理国家在各个生产部门和服务部门所拥有的股权，监督和协调国家参与制企业的活动；最后意大利的三大国家控股公司伊里公司(IRI，即工业复兴公司)、埃尼公司(ENI，即国家碳化氢公司)和埃菲姆公司，负责管理国家拥有的企业股份，督促国家参与制企业执行***府指示，指导、协调企业的投资、经营和生产活动，向企业提供必要的财***支持和人才、技术服务，并通过控股公司购买或出售企业股份、行使股权，确保国有资产的保值增值。
此外，日本倾向于集权式的管理模式。在大规模民营化之前，日本的国有企业实行的是行***机关直接经营的国营企业组织形式。由***府主管部门决定企业的人事任命，尽管各个企业有***核算的财务会计制度，但在财务处置上受到***府的严格控制和监督，且其工作人员受国家公务员法的约束。企业预算的制定、执行、结转以及资金的筹措、使用等方面，均需得到主管大臣的许可，利润部分需全部上缴国库，未经批准企业不得动用，亏损由***府弥补。英国的国有资产管理，在人事上通过***府任免董事会成员，通过规定国有企业的财务处置权限，并要求企业努力完成***府主管部门制定的盈利、扭亏等财务指标，以及***从财务和企业发展方向上从宏观上确定财***拨款、审批主管部门投资报告。瑞典国有企业局通过影响国有企业的董事会、要求国有企业按照上市公司的财务会计标准编制年度报告，并由专家进行分析评价。韩国则由财***经济部国库局持有国家在所有***府投资企业的股份，并委托给相关行业部门行使股东权利。新西兰***和有关行业的部作为国有企业的两个国家股东，共同监督和控制国有企业的经营和分配。同时，***委托***的机构对国有企业实行外聘型监督和评估。丹麦的***负责预算、决算、劳资制度，决定法律上拥有批准或拒绝投资借款权的***机构和公司的投资决策，并与相关部门通过公司董事会中的代表对企业经营实施间接影响，这种原则上***的国有企业，通过限定了包括经济目标在内的主要目标及其责任后，将有更大的发展空间。
三、国有资产管理监督与保障的国际比较
国有资产管理体系的维护离不开健全的法律法规，各国在实践过程中都对这个问题进行了深入研究并在不断完善。美国国会通过立法方式，来决定国有企业的建立、撤销或内部管理体制的改革，通过掌握财权控制联邦预算等间接方式来制约***府的国有资产管理活动，国会还可以根据需要设立常设委员会或临时特别委员会，对有关国有资产的经营管理问题进行调查，审议有关国有资产管理的各种议案。日本通过特别事业法规定了国有企业的经营范围、承担的义务和责任，规定了各管理机关的职权及权力行使方式，国有资产管理都是在这个法律框架内运行的。在英国，议会立法决定国有企业的建立、改组、废除以及非国有化等重大问题，法律明确了国有企业的职责、机构框架、权利、义务，议会委托相关部门对国有资产进行具体管理，同时议会实施监督。法国拥有健全的国有资产管理法规体系，其完备系统的国有资产法律体系为处理国有资产遇到的各类问题提供了法律依据。不论是国有资产的企业组织形式与领导体制，还是国有资产的财务、税收、审计及劳资规划等各个方面，都受到法律的严格保障，使国有资产管理工作全面实现了法制化。瑞典的议员有权出席国有控股企业股东大会并发表意见，目的还是为了对国有资产的经营状况进行监督。
除了系统化的法律法规，还有一些个别的法律，对国有资产经营中的一些问题加以限制和规范。韩国财***经济部根据《证券和交易法》的一项授权法令，有权指定任何从事“对国民经济有重要意义的产业”的公司为“公共性质的公司”，该法律限制投票，并允许公司章程将其他个体股东的表决权限制在3%。同时，推行集中审计制，指定审计与检查委员会为惟一的授权审计机构。这不仅提高了经营绩效，也加强了对国有资产经营的监管。新西兰在《国有企业法》中对其国有企业的董事会与国家的关系做出了规定，董事会有权任命国有企业的首席执行官和高层管理人员，这从根本上理顺了国有资产管理的人事体制问题。丹麦对于公司的创建或管理，在特别法中都有所论述，对不同的公司比如国有有限责任公司进行了一些具体的规定，从而使国有资产管理的***治化有效地向法制化转变。
国有资产篇5
[关键词]国有资产 国有资产管理 问题 措施
为了规范和加强事业单位各学校国有资产管理,维护国有资产的安全完整、合理配置和有效利用国有资产,保障和促进各项教育事业发展,建设节约型、和谐型社会是***中央、***在新时期做出的一项重大战略决策,是落实科学发展观与构建和谐社会的必然要求,是中华民族勤俭节约优良传统美德的具体体现。如何创建节约型学校,对学校的国有资产管理工作提出了更高的要求。
一、学校国有资产管理存在的问题
随着机构改革、财务、人事、与收入分配制度等各项内部改革的不断深化,教育系统各学校现行的国有资产管理水平远远不适应教育改革与发展的新形式之需,与创建节约型、和谐型社会的要求相比还存在着较大的差距。
1.国有资产管理观念淡薄
长期以来,实际工作中普遍存在重购置轻管理的现象,忽视现有资产的管理使用,轻视现有资产的合理搭配和使用效益,造成了不必要的浪费。近年来,在各学校的日常经费开支中,对资金的支出能够严格把关,需要的国有资产买回来以后,对谁来管、管什么、如何管的概念模糊。由于国有资产管理观念淡薄,没有严格的财产管理制度,个别人占用了公家的设备物资;人员工作岗位变动对原来使用的资产没有移交,久而久之,设备物品没法查找,造成了国有资产的流失。
2.国有资产的账实不符
国有资产的账实不符主要表现在会计信息不真实、不及时、无法真实反映和有效控制国有资产实物状况,不能真实反映国有资产的数量和增减变化情况,有的单位国有资产账面价值与实有国有资产相差甚远。形成这种情况的原因主要是对固定资产的定性标准不熟悉,对固定资产如何确定入账价值不明确。
3.资产承包(租赁)不规范,收支自行支配搞“账外账”
形成问题的主要原因: 一是租赁合同签订不规范,有的不签订《承包(租赁)合同》,有的逾期不续签,有的条文不符合法律的规范要求,造成租赁费不能及时收取。二是有些单位对外招租不透明、不公开,有的以低价格租出,经办人从中谋取私利。三是收支不纳入财务统一核算。出租收入不按规定进行会计核算,长期游离于账外,形成“小金库”,有的租赁收入直接冲抵单位的账外招待费或用于职工的奖金、补贴及福利开支等私分性质的支出。
4.忽视固定资产使用过程的监控,固定资产处置不够规范
形成问题的主要原因是:财务部门与固定资产管理部门之间缺乏沟通,财务部门只管固定资产的财务核算,固定资产管理部门对资产管理缺乏有效的管理手段和具体办法,资产使用部门无管理制度、无管理人员、财产登记不全。单位向各部门安排、配置了固定资产以后,对使用情况不闻不问,以致于一些固定资产已长期不存在,单位却一无所知。再者有些单位闲置、报废固定资产的处置较为随意,没有严格按制度规定的程序履行相关的审批手续,不对有关资产进行评估,擅自定价或随意处置,强行报废、低价出售、无偿调拨、无偿出借等屡见不鲜,无可避免地造成了国有资产的流失。
5.固定资产配置不合理,利用率低
目前,各学校之间资源的横向联合调剂欠缺的意识和行动力欠缺。而教育主管部门内部国有资产资源配置也存在不规范、不科学和不合理性。教育系统内部部门与部门之间、下级部门与上级部门之间条块管理、利益分割的格局,部门林立,自成一体,互不协调,造成各学校内国有资产资源的不合理分配和铺张浪费,比如,部门之间重复购置固定资产,争设备争项目,各自为***,资源独享,造成大量的固定资产未使用、不需用或闲置,从而导致固定资产资源浪费和利用率低以及国有资产流失。
二、学校国有资产问题的整改措施
十六大提出“管人、管事、管资产”相结合的管理体制,以制度创新来破解国有资产管理中存在的难题。这就要求机关单位必须建章立制,以制度管人管资产。
1.建章立制,强化资产管理观念
固定资产管理长期以来都是财务管理中较为薄弱、容易忽视的地方,根本原因就是观念淡簿。我们必须清醒地认识到固定资产是国有资产的重要组成部份,是各级***门依法行使教育职能的物质基础,是集中核算工作不可缺少的重要组成部份。因此,应大力度宣传加强固定资产管理的重要性,通过国有资产法律法规的宣传教育活动或国有资产法规***策的学习培训,使大家充分认识加强固定资产管理工作的必要性、重要性,违法违纪的危害性,提高大家遵纪守法的自觉性。加强固定资产管理,对规范会计管理制度、提高信息质量起着积极作用。忽视固定资产管理,会造成国有资产大量流失,固定资产账实不符,财务统计数就缺乏真实性,严重影响会计信息的质量。
另外,还要通过健章立制来规范固定资产管理工作。财务部门负责固定资产的统一管理工作,负责建账、核算、清查、管理国有资产,建章立制,就是要财务部门会同本单位其他国有资产管理机构设立一套完整的行之有效的国有资产管理制度。通过学习事业单位国有资产管理职责,明确财务部门、资产管理部门、资产使用部门在固定资产管理过程中各自的职责,规定各部门配备专人负责国有资产管理工作,把责任落实到个人,实现“以制度管事”、“有章可循”。同时,实行国有资产管理奖惩制度,管理目标与个人业务绩效评定挂钩,通过多种方式提高大家自觉保护国有资产意识。
2.全面清产核资,建立固定资产统计台帐
进行一次彻头彻尾的清产核资,可以全面掌握单位每项固定资产的真实信息,掌握资产最真实的现状,以彻底摸清本单位固定资产“家底”,掌握单位固定资产占用情况、质量情况及分布情况,这是加强管理的前提条件和基础性工作。进行全面的固定资产清产核资,一方面可以借助这些数据建立一套完整、全面的固定资产管理基础数据库,为单位国有资产信息系统建设创造条件,另一方面可以为科学分配预算、提高资金使用效益提供基础数据。
各单位要把国有资产清查工作作为一项日常工作抓紧抓好,可根据本单位的实际情况,形成制度,定期或不定期进行国有资产的全面清查。并建立资产统计台账,资产统计台账主要内容:名称、规格、数量、单价、时间等。可利用微机、专业的资产核算管理软件进行国有资产管理,使国有资产核算与管理步入现代化、科学化、规范化的轨道。
3.加强资产承包(租赁)的监管单位要制定资产承包(租赁)管理制度,规定对外承包(租赁)一定要与承包(承租方)签订规范的承包(租赁)合同,明确双方的权利、义务。并且承包(承租方)合同必须经单位领导批准、加盖公章。制度还要规定财务部门负责督促承包(租赁)方按时交纳承包(租赁)费,单位固定资产管理部门负责对承包(租赁)方对承包(租赁)资产的日常使用维护进行监督检查,在哪个环节出错就追究哪个环节管理人员的责任。财务人员要自觉执行国家有关的财经法规,将承包(租赁)的收入纳入单位的预算管理,防止国家资产流失。
4.充分利用预算、***府采购强化对固定资产的配置管理
在对单位的国有资产全面清产核资的基础上,财务部门在编制年度预算的过程中,对固定资产购置预算要作全盘考虑,对各部门提出的固定资产购置预算报告,不能有求必应。单位各部门的固定资产配置应根据各部门的职能需要,制定合理的固定资产配制标准,综合考虑部门实际需求状况及目前已占用资产状况等众多因素。在不影响日常工作的前提下,首先考虑资产在本单位各部门互相调剂使用,杜绝为追随潮流而造成的不必要的浪费行为,克服“攀高求洋”,提高固定资产的使用效率。财务部门通过加强资产购置的预算管理,从资金来源上加强有效控制,对当年未列入预算计划的配备,坚决不予购置。
各单位还应提高执行***府采购制度的自觉性。***府采购作为国家财***支出改革中的一项重要内容,在促进廉***建设、维护国家利益和社会公共利益方面起了重要的作用,同时它也是从购进环节范围固定资产管理的有效途径。各单位在基础设施建设、车辆购置、设备购置、大批办公用品购置环节要严格执行***府采购制度,自觉接受规范监管,在参加***府采购的过程中加强固定资产管理。
5.加强固定资产的事中、事后监控
加强固定资产的事中监控就是:一要健全固定资产保管制度,做到购置时有验收,领用时有登记,保证账与实物一致。二要规范固定资产日常核算,健全固定资产总账、明细账、卡片等资料,做到账卡、账账、账实相符。三要建立固定资产使用人责任制度,确保资产按规定用途合理使用。四是要对造成固定资产损失的有关责任人员进行责任追究,对随意侵占、挪用、非法交易以及毁坏、窃取、丢失固定资产的违法违纪和失职等行为进行严肃处理,对造成严重损失的还应该追究法律责任。
国有资产篇6
关键词：国有企业；资产证券化；融资
前言：企业资产证券化的融资方式可为企业的发展带来有利的价值，因而对企业资产证券化进行深入的了解与分析，进而更好的将其应用于企业的运作流程中是非常有必要的。以下就是对中国国有企业资产证券化融资的意义和应用模式等的详细阐述，并在阐述的过程中指出了此种融资方式应用的优势，望其能为我国国有企业融资方式的进一步创新与发展提供有利的文字参考。
一、我国国有企业资产证券化融资的意义
对于我国国有企业资产证券化融资的意义的分析可以从以下几个方面入手：第一，企业资产证券化融资方式的应用改变了原有的企业融资中存在的流动资金量较少的问题，为企业的发展与投资提供了长期流动的资金。进而促使国有企业在担负着巨额银行债务和企业债务的情况下，通过资产证券化的融资方式，也可改善企业的资金状况；第二，资产证券化的融资方式与其他的融资方式相比需投入成本较低，因而当国有企业处在改革的历程中时，通过资产证券化的融资方式可减少资金的流失，为企业赢得更大的经济效益；第三，企业资产证券化融资方式最为重要的意义就是可以减轻国有企业的负债压力，进而促使其在发展的过程中，有能力偿还部分的债务，以此来缓解企业存在的负债的问题，并致使企业逐渐向盈利的方向转变[1]。
二、我国国有企业资产证券化融资的可行性分析
（一）国有企业资产证券化融资的动力加大
近年来我国国有企业针对其现状和问题构建了“产权分明、***企分开、管理科学”的制度，在制度建立后，人们对融资方式的应用理论有了进一步的认识与了解。因而为了满足国有企业降低风险投资的欲望，要求我国相关部门应采取相应的措施来推动国有企业对资产证券化融资方式的应用，进而为国有企业的发展打下良好的资产基础。
（二）国有企业的可证券化资产规模扩大
国有企业资产证券化融资要求企业必须具备大规模低坏账率等特点，而随着社会的不断发展，目前大部分国有企业早就具备资产证券化融资的基础，因而此现象的发生，推动了国有企业的可证券化资产规模的进一步扩大。2008年11月，我国针对国有企业的发展问题提出了十项措施，其中就包括对基础设施的构建。因而可以看出，随着我国经济的不断发展，国有企业推行资产证券化融资是势必可行的。
三、我国国有企业资产证券化融资的应用模式探讨
（一）国有企业的应收账款
国有企业的应收账款是在为消费者提供服务的形式下形成的，因此其具有低风险和高流动性的特点。而在国有企业资产证券化融资的应用模式中要求国有企业的应收账款必须具备以下三个条件：第一，要求国有企业的应收账款的质量必须达到一定的标准，而应收账款历史损失水平决定了国有企业的应收账款的质量，因此我国国有企业在应用资产证券化进行融资的过程中要考虑企业的应收账款的历史损失情况是否符合融资的要求。对于此现象，我国国有企业在发展的过程中，应根据企业的实际情况构建一个损失的准备金，以便确保在利用资产证券化进行融资的过程中应收账款的质量能与资产证券化融资的要求相一致；第二，要确保证券化应收账款的规模符合资产证券化融资方式，以便在应用此融资方式的过程中可减小企业成本投资的资金量；第三，要求国有企业资产证券化融资时要尽量缩短应收账款证券化的时间[2]。
（二）国有企业的基础设施收费
随着经济的不断发展，我国国家资金不足的问题得到了彻底的解决，但是从2007年的调查结果来看，我国国有企业的投资以占62.3%屈居首位，可见我国基础设施的建立仍然存在着被国有企业所垄断的现象，而针对此现象，我国在2008年投入了4万亿元的资金用于基础设施的建立，从而可以看出我国基础设施的建立势必可行。因而在基础设施较为完善的基础上实施国有企业资产证券化的融资方式，可有效控制国有企业基础设施收费问题。在国有企业资产证券化的融资模式下，基础设施收费的项目主要包括公共交通和桥梁的使用等，而由于***府管d对其实施了有效的掌控，因而基础设施收费将一直保持稳定的状态。从以上的分析可以看出，国有企业资产证券化对于企业的发展具有重要的意义，因此在国有企业基础设施收费稳定情况下，应推动资产证券化融资方式的应用。
（三）资产支持证券发行人SPV的选择
企业、SPV与投资者三者之间的证券化资产是我国国有企业资产证券化融资中最基础的交易方式，因此为了促使企业资产证券化交易的顺利进行，企业相关部门应根据企业的发展方向和发展目标选择一个符合企业发展特点的模式来构建SPV。SPV主要有两个类型：第一，是信托型SPV，在这种类型中SPV扮演着受托人的角色，因而在这种类型下，SPV要根据企业的实际情况向企业发行信托收益证书，而信托一般又可分为两种，其中授予人信托与所有者信托相比具有更好的股权性；第二种类型是公司型SPV，公司型SPV与信托型SPV相比，其优势在于可证券化一个或多个企业，进而可更好的满足我国国有企业对资产证券化融资的要求[3]。
结论：综上可知，随着社会的不断发展，我国国有企业资产证券化迎来了新的发展机遇，而由于资产证券化融资方式的应用可以缓解国有企业的负债压力，因而在国有资产可证券化的规模逐渐扩大的前提下，应强化对我国国有企业资产证券化融资方式的应用。以便在此融资方式下，我国国有企业可在发展中赢得更大的经济效益，并同时致使我国的国有经济也随之实现有效的提升。（作者单位：中央财经大学）
参考文献：
[1]金郁森.中国资产证券化实务――解决方案与产品设计[J].海天出版社，2011，12（09）：112-114.
国有资产篇7
【正文】
当前,我国国有资产管理混乱,国有资产大量流失及浪费现象已经成为十分严重的问题。如何加强国有资产管理,堵塞国有资产的流失漏洞,是我国经济体制改革中亟待解决的一个问题。本文试结合我国国有资产管理中存在的主要问题,就加强国有资产管理和监督的法律措施作一探讨。
一、我国国有资产管理中存在的主要问题
(一)国有资产管理体系不科学,权责不明确
国有资产主要是指国家以各种形式投资形成的或依据法律取得的财产。国有资产属于国家所有,即国家是国有资产所有权的唯一主体。但国家不可能直接经营或操纵国有资产的运转,而要在国家授权范围内由特定的主体来经营和管理国有资产,具体行使相应的权利。
在我国传统体制下,***府部门对于社会经济管理和所有权管理两种职能的行使采取的是合一形式。尽管改革开放以来,我国在***府职能转换上进行了一些改革,实行了***府所有权与企业经营权的相对分离,但从我国实际看,仍存在较大问题。首先,***府部门仍可凭借双重管理职能对企业进行各种形式的干预,国有资产的流动受到种种限制。其次,尽管规定了国有资产管理部门,即国有资产管理局,但由于缺乏科学的管理体系,国有资产管理总体处于条块分割、多头管理、职责权限不清的状态,造成事实上国有资产无人负责的局面。第三,在国有企业中,一方面是上级主管部门过多干预,另一方面是所有者实际处于空缺状态,资产管理不到位,致使国有资产权益缺乏有效的保护,从而使国有资产受到巨大损失。据有关部门统计,我国每年的国有资产流失量高达五六百亿元,八十年代以来累计流失6000亿元以上。[1]这种现象不仅严重影响国有企业转换经营机制,也直接影响公有制经济的巩固和发展。
(二)国有资产评估制度不健全,国有资产大量流失
对国有资产进行准确的评估是国有资产管理的重要内容,由于我国还没有健全的国有资产评估制度,因此,在企业进行股份制改造、进行国有资产产权交易以及在与外商进行合资经营或合作经营的过程中,普遍存在着低估国有资产价值,甚至无偿占有和使用国有资产的情况,导致国有资产大量流失,国家权益受损。主要表现为:
(1)对国有资产低价交易、折股或任意将国有股转为法人股甚至个人股。如某企业国有资产原值近六百万,加上现有的资金、材料等,总资产净值约为1500万元,但在转制资产评估中,评定的资产净值仅有65万元。某家公司在改制时共募股1292万元,其中国家股1116万元,个人股176万元,1993年该公司在红利分配时将个人股红利率提高到55%,把国家股红利控制在7.5%,500万元红利分配额使国家股少分红348.2万元。据统计,去年排除国家股不上市的因素,国家股流失达五个亿以上。[2]
(2)在涉及国有土地使用权、专利权、商标权等无形财产时,由于评估标准不明确,难以进行准确评估,被无偿使用、占用情况尤其严重。无形资产是国家耗费了大量人力和物力所取得的,是国有资产的重要组成部分,并且能够通过转让、使用许可获得增值。因此,对无形资产低估或不估,造成国有无形资产的严重流失。
(3)在中外合资和合作的过程中,一些地方和企业只顾眼前利益,对国有资产不进行评估或低估,从而使国有资产在合资企业或合作企业中所占比例下降,国家权益受损。据报道,1994年全国一万家实行中外合资的国有企业中,就约有七千多家未进行资产评估,按全国资产平均升值率54%推算,中方国有企业出资额少算了300亿元。[3]同时,由于我国的资产评估制度存在漏洞,一些外商则利用在企业中所控制的购销等权力,通过“高价进,低价出”等手法,向境外转移利润,侵吞国有资产。在我国外商大多是以机器或设备进行投资,据统计,有些省、市商检部门在对外商投资设备进行鉴定时,发现几乎全部存在虚报设备价格现象,一些设备作价高出国际市场一倍或几倍。如某市一外商报价为262万美元的设备,实际价值仅为50万美元,高出实际价值五倍多。[4]
(三)国有资产收益环节管理薄弱,国有资产权益受损
国家是国有资产的所有者,因此,对国有资产享有占有、使用、收益和处分的完全权利。如何保护国有资产并使其增值是国有资产管理的主要任务之一。但从我国实际情况看,由于国家没有对国有资产的增值和亏损进行有效管理,国有资产权益受到严重损害。主要体现在以下方面:
(1)国有企业亏损严重,经济效益持续下降。据有关部门统计,我国国有企业有三分之二存在明亏或者潜亏。1991年全国预算内国有企业亏损额为1000多亿元,如果加上企业挂账及企业潜亏,总计可达2500多亿元。[5]由于缺乏国有资产的有效的监督管理制度,一些企业的承包者、经营者、租赁者和领导管理者对企业资产任意支配、侵吞和浪费,甚至通过各种手法将国有资产转化为个人所有,结果造成企业严重亏损。一些企业内部管理混乱,责权不清,生产效率低下,资产设备浪费严重,企业大量亏损。据统计,我国国有资产负债率约为70%,流动资产负债率高达80%以上。[6]由于缺乏国有资产保值和增值制度,企业亏损没有人承担责任,最终只能由国家负担损失。
(2)国有资产账外资金数额相当惊人。由于国有资产占用单位管理不严,大量国有资产没有入账,形成大量账外国有资产。仅1994年以来,国有资产管理局通过产权界定就查出账外资金470亿元,重估资产后增值7340亿元。[7]由于大量账外资金的存在,公款私存、公款消费、回扣、贪污等现象更为严重,国有资产大量转入个人手中。据统计,在我国每年流失的国有资产中,仅个人回扣一项就不少于500亿元。[8]
(3)国家税款大量流失。国家税款是我国国有资产的重要来源和组成部分,但从我国税款征收情况看,纳税人偷漏税款问题却十分严重。据统计部门分析,私营企业和个体工商户的偷漏税面在百分之八十以上;集体企业的偷漏税面在百分之五十以上;国有企业的偷漏税面在百分之三十以上;外商投资企业的偷漏税面在百分之六十以上。我国每年因此流失的国家税款达1000亿人民币,相当于***府在12年内所欠下的全部内债。[9]另外,由于走私行为的大量存在,我国每年损失的税收也在600亿元以上。
(四)立法和***不完善,国有资产缺乏法律依据和法律保障
近年来,我国在国有资产管理方面虽然已制定了一些法规,如“国有资产管理暂行条例”、“国有企业监督管理条例”等,但从总体上看,我国国有资产管理法律体系还不完善,无法为遏制国有资产的流失提供法律依据和法律保障。
(1)国有资产管理法规不健全。我国国有资产方面的法规,大多只是部门规章,都是以暂行条例、管理办法、暂行规定等形式存在,缺乏力度,有些不明确、不配套,不能适应国有资产管理的需要,从而使国有资产管理工作缺乏有力的法律依据。如对国有资产的管理授权、法律监督、特别是对违法者的制裁等尚无明确规定。另外,在某些法规中虽然提出了有关制度,如“国有股代表的委派和对国有资产的报告制度”,但配套法规至今尚未出台。
(2)对国有资产应有的监督保护不力。在国有资产的经营管理过程中需要有强有力的法律监督,否则,国有资产的流失不可避免。在我国,对国有资产的监督体系可以由外部监督体系和内部监督体系构成:外部监督体系主要包括国有资产管理机构的监督、审计机构的监督、验资机构及注册会计师的监督等;内部监督体系主要是指企业内部监督机构如监事会的监督。但从我国实际情况看,外部监督不利,有些机构并未能起到监督作用。如有些注册会计师事务所作假验资证明的现象也时有发生。再从企业内部看,监事会的监督实施也远远不够。由于企业中的国有股代表尚不明确,一些公司或企业中国有股代表缺位,对国有资产的流失难以控制。
(3)对国有资产的***保护十分薄弱。由于缺乏国有资产的有效保护方法,在实践中对造成国有资产大量流失的有关单位和责任者没有及时进行制裁,追究应负的法律责任,国有资产流失难以有效控制。
二、加强国有资产管理和监督的法律措施
(一)建立科学有效的国有资产管理体系
科学的国有资产管理体系要求管理主体明确、职责分明。根据我国实际情况,并按照市场经济体制的要求,我国的国有资产管理体系可以分为三个层次来组建:
(1)宏观管理体系。这一体系中的主体是国家,具体是指***府。但由于***府具有双重职能,因此应使***府的社会经济管理职能与国有资产所有者的职能分开,将国有资产所有者管理国有资产的职能交由国有资产所有者代表专门行使,***府经济管理部门和其他主管部门则应专门行使***府的社会经济管理职能。这一原则在我国已基本确立,即***代表国家行使国有资产的所有权,作为国有资产所有者的总代表,具体由***和国有资产管理局行使国有资产所有者的职能,国家国有资产管理局专职进行相应的工作,并由***归口管理。国有资产管理局应依据法律法规的授权,行使国有资产监督管理权。
(2)宏观经营体系。这一体系中的主体是国有资产经营机构。
我国的国有资产与其他国家相比,数量大、范围广,因此由国有资产管理局直接行使所有权也存在较大困难。可以依据我国的所有权与经营权分开的原则,将国有资产的经营权以授权或委托的法律形式交由国有资产经营机构行使。关于国有资产经营机构,一些经济学家提出可以采用企业集团或控股公司的形式,这些设想在我国已得到体现。***的十四届三中全会决议提出:“按照现代企业制度的要求,现有全国性总公司要逐步改组为控股公司。”十四届五中全会《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2001年远景目标的建议》中提出:“把专业经济管理部门逐步改组为不具有***府职能的经济实体,或改组为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织。”一九九六年二月,全国首家国有资产经营公司-华星集团正式运作。该集团由中国机电设备总公司、汽车贸易总公司等八家大型物资企业为纽带组建,集团以出资者的身份成为成员企业资产的投资主体,对成员企业实行股权管理。当然,这些企业集团或控股公司还可以依据产权关系向下发展自已的子公司或孙公司,形成控股体系。
(3)微观经营主体。这一体系中的主体是拥有国有资产的企业。具体的国有资产的经营管理需要由企业最终实现。
这种多层次的管理体系,可以改变国有资产主体不明确的现状,是防止与减少国有资产流失的有效途径。但要使国有资产管理体系有效地运转,仅仅分清国有资产的主体还显然不够,还必须明确这些主体的职权和职责,并使其形成既相互制约又相互***的法律关系。
国有资产管理机构是经***授权的国有资产管理者,它以国有资产所有者代表的资格,对国有资产主要行使组织协调、资源配置及监督管理的职能,它要接受全国人民代表大会代表全体人民对国有资产实行的立法管理和监督,同时对***或授权机构负责并报告工作。从其职权看,国有资产管理局应主要负责产权登记统计,财产清查,掌握产权变动情况,管理国家财产。
国有资产经营机构是经国有资产管理机构授权的国有资产经营者,作为国有资产的投资主体,它是构成国有资产管理体系的关键一环。国有资产经营机构作为特殊的企业法人,对于国有资产管理机构,它是经营者,对于企业,它则是国家出资者的代表。从其职权看,应主要对国有资产的经营和使用进行管理,对国有资产的增减、变动、经营效益等情况进行考核检查,保证国有资产的完整和增值。
为了不影响国有企业或含有国有资产的企业的***法人地位和***自主的生产经营权,国有资产经营机构一般不应直接从事生产经营活动,它与所属企业只有基于投资、控股、参股基础上的产权纽带关系,没有行***隶属关系,它应根据国有资产的出资额来参与经营决策。
国有资产经营机构和国有资产管理机构之间的关系是法律上的与被关系,即国有资产经营机构在授权范围内依法对国有资产进行经营管理活动,并以国家投入的资产及其增值后形成的国有资产,对外承担责任。国有资产管理机构对国有资产经营机构应依法进行监督检查,如发现超越权限或失职渎职现象应及时采取措施制止。这种管理监督体系有利于解决国有资产管理主体不明,职责不清及国有资产多头管理,无人负责的问题。
(二)健全国有资产评估管理制度
严格而又科学的资产评估制度是管理国有资产的重要前提。从我国来看,由于缺乏完备的资产评估管理制度,既难以保障国有资产的合法权益,又不利于企业之间的平等竞争。因此,应从以下方面着手健全国有资产评估制度:
首先,应制定科学的资产计算评估办法。这种评估办法应参照国际上的通行作法,并符合我国实际情况。尤其对土地使用权、工业产权等无形财产的计算评估办法应充分考虑无形财产的特点,并根据其类别的不同加以区别。
其次,应加强资产评估机构和资产评估制度的建设和管理。在我国有权对资产进行评估的机构主要包括注册会计师事务所、商检机构、审计机构及专门设立的资产评估机构。从我国目前情况看,应当允许这些机构根据职责范围对国有资产进行估价,以防止国有资产在评估环节上流失。根据我国国有资产管理体系,国有资产评估机构可以划归国有资产管理机构管理监督。需要注意的是,在我国现有情况下,商检机构主要对进出口的商品进行鉴定,因此,它对国有资产的管理作用主要体现在防止外商投资企业利用“高价进,低价出”侵吞国有资产,以及防止我国企业向境外转移国有资产。根据现行法律规定,资产评估机构只能基于有关部门的指定或委托和有关当事人的申请才能进行评估,这就很难真正发挥其在国有资产评估中的作用。因此,我国国有资产评估应实行一种强制评估制度。对实行股份制改造的企业、进行中外合资合作的企业及进行产权制度改革的企业的国有资产实行强制评估。为保证这一制度的实现,应以法律或法规形式加以规定,而且对不依法进行资产评估的企业应当规定相应的制裁措施。
第三,应当有计划地对我国现有国有资产进行大规模的清产核资。考虑到我国国有资产数量大、范围广的特点,可以分步实施。但对实行股份制改造的企业、中外合资合作的企业及进行产权制度改革的企业,都必须对企业资产进行认真核查,核查结果应由国有资产管理部门确认。国有资产管理部门要加强对国有资产产权的界定和产权登记,确保国有资产不流失。另外,除我国境内的国有资产外,我国境外的一些企业也占用了大量的国有资金,并通过其经营形成一定数量的增值资产,这些资产当然也是我国国有资产的组成部分,对这些资产也应进行相应的评估,并建立相应的管理监督制度。
(三)完善国有资产的保值和增值制度
国有资产是我国公有制的基础,因此,必须维护国有资产的权益,并进一步实现国有资产的保值和增值。从我国目前实际看,应做好以下工作:
1、对国有企业,不论实行何种经营责任制,都要签订国有资产保值增值指标承包合同,把企业的经济效益和国有资产保值紧密联系起来,明确企业对国家承担的义务和责任,以杜绝企业的短期经营行为。对发生国有资产严重流失的企业,要依法追究经营者的责任。
2、建立国有企业经营评价和考核体系。从总体上考核国有企业对国有资产的经营状况,对国有企业的财产保值状况进行监督评价,健全定期资产清查制度,及时了解国有资产的盈亏和报废问题,并及时分析其原因,找出相应解决办法,对违法行为应给予必要处罚。
3、完善国有企业的内部领导体制。国有企业作为国有资产经营的最基本单位,应当按照《公司法》的规定逐渐建立以股东会、董事会和监事会组成的内部领导体制,形成企业内部互相制约、互相配合、分工负责的管理机制,以强化对国有资产的保值增值约束机制。尤其是企业的法定代表人应对企业法人财产及净资产的保值增值承担责任。另外,在国有企业经营者、领导者离职、离任时要认真实行审计制度,对其经营失职行为及侵占国有资产的行为要严格依法进行制裁,并及时追回被侵吞的国有资产。
4、认真清查各企业事业单位的账外资金,坚决取缔“小金库”,对有关责任人员要给予一定制裁。国有资产管理部门和***府有关部门要积极采取措施,主要是加强金融方面的监督管理,有关金融单位如银行、信用社等,应对各单位的账户进行严格管理。但为了保证企业事业单位正常经营活动的需要,笔者认为应当允许企业事业单位保留一定的交际费及招待费用,可以使其制度化,公开化,列入单位的公开账。
5、强化税收的征收管理,堵塞税款流失漏洞。在实践中应严格执行我国《税收征收管理法》的有关规定,并严格按照税法规定制裁偷漏税的行为。同时应积极宣传我国现行税法,提高企业和公民的纳税意识,保证国家的税收利益不受侵犯。
(四)加强国有资产的立法和***保护
加强国有资产的立法和***保护,应当成为加强国有资产管理,制止国有资产流失的重要措施。
首先,要加强国有资产管理的立法。目前应尽快由全国人大通过《国有资产管理法》。作为国有资产管理的基本法,它应体现以下原则:
(1)国有资产不可侵犯原则。国家财产神圣不可侵犯,是我国宪法和民法所确立的基本原则。这一原则在《国有资产管理法》中也应有所体现。按照这一原则,必须分清哪些是国家财产,哪些是企业法人财产,而且必须以合法的方式把国有资产转化为企业法人的财产。因此该法应对国有资产的定义,范围及国有资产的转化作出明确规定。
(2)国有资产管理的效益原则。国有资产的管理主要在于从根本上保证国有资产的保值和增值,因此该法应对国有资产的考核和增值作出具体规定。具体应包括国有资产保值增值管理办法,国有资产考核检查办法,国有资产流失查处办法等。
(3)国有资产管理中的所有权和经营权分离原则。在我国现行体制中,国有资产所有权的代表与国有资产的经营者共同参与国有资产的管理,如果两者产权界限不清,就会妨碍国有企业真正享有自主经营权。因此《国有资产管理法》必须按此原则对国有资产的管理进行规定。
其次,建立和完善国有资产的法律监督体系。从外部监督体系看,要明确国有资产评估机构、验资机构及注册会计师等实施监督的法律责任,使之在验资或评估的过程中真正有效地发挥监督作用,监督国有资产管理部门或企业领导者是否违反国有资产管理法,利用职权谋取私利或造成国有资产流失。从内部监督体系看,应创造实施法律监督的各种必要条件,如尽快明确企业中国有股的代表者,以便使之能够进入股东会、董事会、监事会,有职有权地参加管理监督。
第三,应加强国有资产管理的***保护,运用各种法律手段保护国有资产。对于侵犯国有资产情节严重,构成犯罪的必须依法追究刑事责任;对于侵犯国有资产不构成犯罪的,也应依法追究民事和经济责任,尤其有必要要求有关单位和个人返还国有资产,并对由此造成的国有资产损失进行赔偿。
【注释】
[1][8][9]参见《经济法制》1995年第1期《国有资产流失原因及对策》。
[2][3][4][5]参见《经济法制》1995年第7期《国有资产流失忧思录》。
国有资产篇8
（一）当折价让渡国有资产产权后，资产并未按承诺进入产业领域而再次进入资本市场，在这种情况下，产权让渡的现实收益一产权让渡的实际价值……（6）和（1）式国有产权下国有资产全民最终收益总和=国有资产市值一三年失业救济之和相比，产权让渡的行为收益为：产权让渡的现实收益一国有产权下的最终收益总和=让渡实际价值一（国有资产现值一三年失业救济之和）………………………………………（7）
在国有资产产权让渡中实施了折价，那么产权让渡的现值（评估价值），（7）式中即可能出现计算结果为负的情况，构成社会公民权益侵害。
（二）当资本进入预期产业领域
1．全民的预期收益=让渡国有产权价值预期可实现税收预期就业效应。如（4）式。
和（3）式国有产权下国有资产最终收益值相比，国有资产产权让渡行为收益=让渡预期收益一现有国
有产权下的预期收益=（让渡国有产权价值预期可实现税收预期就业效应）－（国有资产评估价值一三年失业救济之和）
在等式中，假如让渡国有产权价值较国有资产评估价值差异过大，而让渡国有产权后的预期可实现税收、预期就业效应均不理想，造成国有资产终极所有者权益受损。重庆针织总厂事件就是一个典型案例。
2．在国有资产和社会资本重组的情况下：
国有资产重组全民年度收益=预期股权分红收益预期可实现税收预期就业效应
和（3）式国有产权下国有资产最终收益相比：
国有资产重组行为收益=重视收益一现有产权下国有资产最终收益=（预期股权分红收益预期可实现税收预期就业效应）－（国有资产评估价值一三年失业救济之和）
在等式中，假如重组运行不理想，预期可实现税收预期就业和预期股权分红均不能实现，构成等式计算结果为负数，就造成了国有资产所有者权益受损。
通过以上分析说明，在国有企业重组中，只有预期是不行的，还需要在国有资产后期运行中加以控制，才能真正保证国有资产调整后运行的有效性，最终保证国有资产所有者权益。
二、国有资产流失控制***策和办法初论
国有资产流失原因很多，主要产生于以下几方面：
一是申请参加国有企业并购重组的投资者并没有真诚的投资愿望，甚至没有相应的投资能力，在重组或并购以后，资金不及时到位，而是利用良好的宏观***策，将现有资产作抵押实现银行信贷，获得资金，将骨头熬油甚至将信贷资金转移不知去向，置国有资产的后期经营于不顾，即上面所说的国有资产不能进入预期的产业运行轨道。
二是国有资产经营管理部门尚未确立国有资产重组中心计量指标体系并对重组加以控制。
三是***府职能部门主管人员内外勾结，权钱交易。
所以在国有企业并购重组中，建议采取以下控制***策和办法：
（一）对国有并购重组的可行性论证报告以及投资方的资信情况进行评价。为此需要建立评价指标体系和指标计量标准。
（二）确立并购重组审批程序和审批权限范围
1．确立各级国有资产管理部门的审批权限和审批程序、审核评价内容。
2．对低于国有资产评估价值的重组项目的审批额度权限和程序进行非凡的规定。
（三）对低于国有资产评估价值进行重组的项目进行专项档案的追踪管理。对追踪管理的权限、职责、程序和内容进行规定。
（四）在折价进行国有资产并购重组的协议条款中，明确规定在阶段时期内对企业运行进行了解和控制的合法性。在折价进行的国有资产重组协议中应依照《国有资产监督管理条例》延伸约定以下权力：
1．在国有资产产权让渡的情况下
（1）对新企业资产保值增值能力和状况进行监督和评价。
（2）向企业派出监事会。
1）审查经注册会计师验证的或厂长经理签署的企业财务报告，监督评价企业经济效益和企业财产保值增值状况。
2）根据工作需要，查阅企业的财务帐目和有关资料，对厂长经理和有关人员提出询问。
监事会的组建及工作程序可另行规定执行。
3）可规定在一定时期内（3－5年）产权转让行为不办理产权过渡手续并实施监管。在有效期限内确认其资产经营能力方可办理产权过渡手续并取消监管。
4）企业法人财产权归属企业，监事会不干预企业经营。
5）国有资产管理部门委派的监事会和企业自身监事会不相冲突，分别***运行。
2．在国有资产重组的情况下
（1）按《公司法》要求行使股权。
国有资产篇9
由于该法涉及种种非常复杂的法律关系，不能从单向的角度来讨论该法。
从宪法视野来看，《国有资产法》不应该是一个简单的部门法，而应该是一部宪法性文件。因为国有资产涉及到全体国民的根本和基本利益。根据宪法，一切权力属于人民，国有资产的所有权，应该属于全体人民。在我们国家，全国人民代表大会是最高权力机构，代表人民行使权力。因此，《国有资产法》的起草应该是在这样一个宪法基础上来构架其立法框架的。
从民法的视野来看，国有资产权应该是《国有资产法》的本位问题，如不能解决本位问题，则该法就有虚泛之嫌。《国有资产法》中涉及的国有资产权应该包括国有物权、准物权、债权和无形产权。具体来说，国有物权指的是国有经营性资产(如国有企业)的权利，国有非经营性资产(如事业性单位、文物等)的权利，国有资源性资产(如国有土地、森林、草原、矿藏、河流、海洋等资源)的权利；国有准物权指的是对土地和矿藏等的开发、开采权、渔业的捕鱼权等；国有债权指的是国家债权；国有无形产权指的是国家外交主权、国旗、国徽以及涉及到国家声誉等无形资产的权利。
从经济法的视野来看，《国有资产法》涉及到国家如何行使对国有资产的管理，以及如何对国有资产经营进行干预。国家立法机构负责有关国有资产的宏观立法，并授权***府去管理国有资产。某些时候，***府在管理国有资产过程中，特别是在管理国有经营性资产过程中，往往直接干预国有资产的经营事务(如撤换国有企业的经理)。因此，从世界范围来看，***府如何扮演好国家与社会的治理者(宏观调控)和国有资产的具体管理者这双重角色，在那些经营性国有资产较多的国家是个富有挑战性的问题。
从行***法、刑法的角度来看，《国有资产法》涉及到***府在对国有资产的管理和对国有资产经营的干预过程中的有关法律责任。***府(官员)在管理国有资产过程中造成国有资产流失或者减值，***府对国有资产的经营和干预有疏忽或有过失责任，应该承担何种法律责任?
从上述涉及到的复杂法律关系我们可以看到，《国有资产法》的起草不是一件简单的事。这部法既应超越历史阶段(即《国有资产法》不应是阶段性的产物，不应仅仅属于计划经济或市场经济)，也应超越现实的空间(即《国有资产法》不能只规定单项、个体的国有资产)。
从市场经济的角度来看，《国有资产法》不仅应该覆盖以上国家母法和种种部门法的内容，而且更重要的是它应以市场经济为取向，处理好市场经济条件下***府和国有资产的关系。
在市场经济条件下，***府是有限***府，***府的权力不是没有边界的。因此，***府对国有资产的管理首先应该来源于法律上的授权。***府在得到对国有资产管理的授权后，对国有资产具有守护之责。一般来说，***府不应该拥有太多的经营性资产，***府的主要职责是治理社会(包括产权保护、合同实施的保护以及有限的监管职责)，***府对自己拥有的少量经营性国有资产也不应该去直接经营，而应该把经营的职责交给市场，或者交给职业经理人。***府应该做***府应该做的事，实行“守法的统治”。
再换个角度，在中国经济转型期，由于历史的原因和经济的快速发展，形成了博大丰饶、数量庞大的国有资产(尤其是国有企业等经营性国有资产)，而且，由于产权权属不清、管理职能不明、***府角色错位，国有资产流失现象严重，因此，对国有资产的盘点，对其关系的认识和理顺不是短期能完成的，在这种条件下来制定一部涵盖一切、尽善尽美的《国有资产法》，几乎是一件“不可能完成的任务”。由此我提出以下建议：
一、现有的《国有资产法》应更名为《国有资产管理法》或《经营性国有资产管理法》，在条件不成熟时，应尽量把该法的涵盖面缩小，以名副其实。
二、这部“小法”主要解决三个问题：一是给新成立的国有资产监督管理委员会在法律上定位，明确其权利、义务和责任；二是明确界定中央国有资产监督管理委员会与地方国有资产监督管理委员会分级管理国有资产的权属关系；三是在国有经营性资产和非国有经营性资产之间划定边界。
国有资产篇10
【摘要】国有经济的战略调整不仅是市场经济发展的需要，也是发挥国有经济主导作用，从整体上搞好国有经济，全面建设小康社会的需要。国有经济战略调整是一个系统工程，不仅需要一系列的主客观条件，还需有切实可行的配套措施。
一、国有经济战略调整的紧切性与条件
国有资产管理体制改革是我国经济体制改革的重要组成部分，并随着经济体制变革而变化。改革开放以来，虽然对国有资产管理体制进行过多次调整和改革，但这一体制仍未能充分反映社会主义市场经济体制的本质要求，因此需要进一步深化改革。所以继十六大提出“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。”十六届三中全会又进一步强调指出广完善国有资产管理体制，深化国有企业改革……，积极探索国有资产监管和经营的有效形式……”。改革的实践证明，只有进一步深化国有资产管理体制，加快国有经济战略调整，才能按社会主义初级阶段基本经济制度的要求，更好地发挥国有经济的主导作用。国有经济战略调整的原则和目标是要着眼于搞好整个国有经济。十五届四中全会以来，加快了国有经济战略调整的步伐。根据我国目前所有制结构布局，坚持有进有退、有所为有所不为的原则，着眼于搞好整个国有经济，实行了国有企业的改组，推动了国有资产的流动和重组，取得了一定的成就。仅1999—2000年，全国国有企业及国有控股通过布局调整，从23.8万户减至19.1万户，减幅达19.7%。但目前国有经济覆盖面仍很广，近20万户的国有企业分布在各个领域。据统计，在608个工业小类行业中国企涉足604个行业，占99.3%，国有经济进入的行业太多。与此同时，亏损面很大。2000年国企亏损9.7万户，亏损面达50%，亏损额高达18000多亿元。在全国国有企业中资不抵债的空壳企业多达8.5万户，占国企总数的44.5%。由于国有经济布局分散，形不成实力，发挥不了国有经济的主导作用。鉴于目前的状况，根据十五届四中全会和十六大的要求，必须加快国有经济战略调整的步伐，深化国有资产管理体制的改革，才能发挥国有经济的主导作用，从整体上搞好国有经济。
国有经济战略调整的客观条件是：国有资产产权的有效流动。这样才能实现国有经济的有进有退、有所为有所不为。市场经济条件下，进与退又必然涉及到产权的交易和流动问题。因为市场经济是交易的经济，交易的实质是产权的交易。而产权交易的前提是产权清晰。只有产权清晰，建立健全产权流通体制，实现产权的广泛交易，社会资源才能实现最佳配置，经济效益才能提高，国有经济战略调整要达到的从整体上搞好国有经济的目标才能实现。
二、国有资产产权流动的条件和途径
国有资产产权的流动包括很广的含义。本文特指国家作为国有资产的所有者对国有资产行使处置和流动的权利。这些权利包括对国有资产的授权经营、兼并、重组、置换、出售等。国有资产产权的流动，实则是以价值形态衡量和表示的产权易主和重新组合，这必须具备一定的条件。
首先，产权清晰是国有资产产权流动的制度条件。只有产权清晰的各种要素，产权才能实现自由交易。这里的产权清晰是指产权客体归属的产权主体清晰，即有真正的“人格化”的所有者。在我国，个人和法人财产产权是清晰的，而国有资产则不同。从理论上讲，我国国有资产所有者是清晰的，即全体人民。但实际上又是模糊的，人人都是所有者，人人都不为其所有物负责。可以说，国有产权主体从根本上是缺位的。所以，国有资产所有者与经营者的责权利义关系界定不清或落实不到位，出了问题无人负责。特别是法人治理结构不完善，也有所有者自身层次的问题，即现有的国有资产管理体制还存在缺陷，尚未形成完善的国有资产委托机制。因此，我国经济改革的关键是培育国有资产产权主体，使这一主体对国有资产具有完全的财产关切度和财产维护力度，杜绝因国有资产产权主体虚设而导致国有资产流失。只有明确国有产权“人格化”代表，才能使之像私人股东一样关心国有企业。
其次，国有资产产权流动的环境条件：培育成熟和开放的资本市场。要实现国有资产的流动性，就必须进行国有资产的产权交易，而产权的交易是在资本市场进行的。国有资产产权的流动即包括以价值形态表现的各种资源、要素等实际资本的产权转让，也包括有价证券(特别是股票)等虚拟资本产权的交易，还包括以专利、晶牌等形式存在的无形资本的转让。这首先要求不断完善资本市场。一个完善的资本市场首先是市场体系的成熟与健全，包括證券市场、非证券的信用资本市场，以及特殊要素市场，还包括以价值形态表现的各种有形和无形资本市场。有了发育健全成熟的资本市场体系，各种形态的资本才能进入市场进行交易。其次要逐渐开放资本市场，不限制交易主体的身份，有条件地允许境外交易者进入市场交易。这样可以增大资本的流人量，提高资本流动的效率和效益，降低交易成本。同时要加强法制建设，确保交易主体通过交易获得的产权受到有效的法律保护。
国有资产产权流动的微观基础条件：加强国有企业的生产经营，增强其盈利性。企业是以生产商品、提供服务为手段达到盈利目的的经济实体。一个企业的资产是否具有流动性，关键在于企业获利的现状和预期。企业生产经营的优劣则决定着企业资产、产权转让价格的高低。这也要求建立科学公正的资本评估制度，客观地评估待流通的国有资产。总之，离开企业的生产经营就是离开了实际资本的有效运营，使国有资产的流动变成无本之木、无源之水，甚至还会产生泡沫。如同本文开头所说国有企业目前亏损面大，大量企业处于微利或亏损，这已成为影响国有资产流动的重要原因。所以，要实现国有资产产权的流动，必须搞好国有企业的经营。
国有资产产权流动的途径很多。寻找和探索有效流通途径，实现国有资产的有效流动，是实现国有经济战略调整的路径保证。
(1)产权交易。对那些竞争力不强又是非国民经济命脉行业中管理不善、亏损或潜亏的企业出让产权。出让的对象(购买者)不要作限制，只要对国有资产作出客观公正的评估，出让部分或全部产权，收回价值，从而也就实现了从不重要行业退出，有所不为，以便补充到重要的行业而有所为。我国的产权交易起步于20世纪80年代，近年来得到较快的发展。但目前仍存在产权关系未理顺、交易规则不健全等问题。在产权交易的同时又附有安置职工等附加条件，这必然影响产权交易。
(2)资产重组和兼并。这种方式的国有资产产权流动主要是由国有资产经营公司等出资方具体实施。有的实施跨行业和跨地区的重组和兼并。重组和兼并的结果是兼并方企业实现了扩张，被兼并方产权变更，若兼并方是非国企，国有资产的性质就发生了变化，从而实现了从所有制和行业上的退出。
(3)企业职工购买国有资产，使之具有股份合作制性质的企业。这种方式的产权流动是产权从外部人真正转移到内部人手中。购买方之间是资本合作与劳动合作的统一，在国企非国有化过程中避免了职工安置问题，不失为一种好的方式。但目前我国职工的“购买力”很低，这种方法很难推广。
（4）资产置换、引入外资。前者是对国有资产的优胜劣汰，有利于国有资产的优化配置。后者是“引狼入室”，将那些不重要行业的一些企业转让给外资，利用外资对其改造，盘活企业，实现国有资产的转让。以合作、合资方式退出某些行业，或仅参股而不起主导作用。
(5)对上市公司的国有资产通过上市流通进行“减持”。当前有不少优质国有资产产权因国有股不能流通而长期沉淀在证券市场的“储水池”里。占股票总额2／3的国有股、法人股不能流通，已成为我国证券市场的最大难题。曾经尝试性地推出“国有股减持”方案，但由于国有股占比重太大，人们担心一旦打开“储水池”闸门有冲垮股市的可能。所以一直实行不了。这也说明我国必须引入外资，特别是开放资本市场是何等的必要。国有股不减持不行，减持又怕打击股市，这种两难的境况不能再持续下去了。长痛不如短痛，否则会更加积重难返。当然，国有股减持是一个涉及方方面面利益的复杂系统工程，应当认真研究，慎重操作。
总之，国有资产产权流动的方式很多，要根据各行业、企业的不同类型、特点采取不同的流动方式，使国有资产在流动中保值、增值，在流动中找到最好的“归宿”和位置，实现资产客体和主体的最佳配置，最终实现国有经济的战略调整的目标。为此又必须加强和深化国有资产管理体制的改革，确保这一改革目标的实现。
三、我国国有资产管理体制的现状及问题
根据我国国情，对国有资产实行三层次分级管理的体制和运营模式，即国有资产管理委员会——国有资产经营公司——国有企业。第一层次的***是国有资产的所有者主体，是在其所属***府领导下专司国有资产职能的决策和领导机构。通过组建以国有资产经营预算为核心的约束体制，对被授权的国有资产运营和管理主体行使监督的权利。第二层次的国有资产经营公司，是***授权的具有企业性质的国有资产运营机构，代表国家对部分国有资产直接行使资产受益重大决策。这一层次主要是解决国有资产所有者“人格化”的问题。第三层次的国有全资和国有控股企业是生产经营主体，享有企业法人财产权，对国有资产管理者(第二层次)负责，实现企业利润最大化目标和承担风险责任。三个层次产权主体的关系是：
第一层和第二层是国有资产授权者(也是所有者)与经营者的第一层委托关系。委托人要求人以其特殊法律地位享有国有资产的管理权及产权资本经营权，对委托人的财产承担保值增值的责任。目前这种委托关系还存在一些问题，如怎样界定所有者与管理者的关系，使国有资产经营公司真正成为国有资产出资者的“人格化”代表，拥有相对应的责权利义等产权。解决的办法应该是，***府作为第一层委托人在授权过程中要以法律为保障，贯彻和确保责权利义相统一的原则，对授权的责权利义重新界定，并交给其所授权的国有资产经营公司。***府和国有资产经营公司之间在形成具有法律效率的委托关系之后，必须严格遵守契约，不得干预国有资产的运作，真正做到***资分开、***企分开，使契约成为行***性委托转化为企业性委托的基础，使
一、二层次关系经济化而非行***化，保证国有资产经营公司成为国有资产的“人格化”代表。
第二层国有资产经营公司和第三层生产经营者主体之间的关系是股份公司国有股东与企业法人的产权约束关系。国有资产经营公司作为出资者对企业行使股东权利，企业享有法人财产权利。前者对后者是产权约束关系，表现在控制权和剩余索取权上。后者对前者的资产有委托经营权和实现利润最大化并承担风险的责任。按照公司法，两者均对企业财产承担有限责任。这种权利约束关系在具体实践中也有不完善之处：一是国有资产经营公司尚未成为“人格化”的控制者，形同产权主体虚设，对其所控制的企业缺乏有效的产权约束。因此，两者之间的委托关系无法真正实现。二是由于国有产权在企业产权结构中占量的绝对优势，所以很难做到***企分开，***府从行***上干预企业是不可避免的，结果使企业法人的自被削弱。要解决这一问题必须减持国有股，实现产权主体多元化，进一步完善法人治理结构，通过一定的法律程序的董事、监事、财务总监等身份向其所控制的企业派驻产权代表。国有产权代表按照出资者的意***在企业中行使相关权利，维护出资者的利益。
上述国有资产管理体制虽存在许多不完善之处，但毕竟国有资产有了“主人”，并在不断地健全和完善，为国有资产的流动创造了体制基础，也为国有经济战略调整创造了操作主体。
四、加快国有经济战略调整
国有资产的可流动性为国有经济的战略调整创造了条件，国有资产管理体制的建立为国有经济的战略调整提供了体制保证和约束机制。市场经济的发展和全面建设小康社会的宏伟目标要求我们必须加快国有经济调整。
首先，按照十五届四中全会的决定，国有经济的战略调整要坚持有所为有所不为的方针，实行该进的进，该退的退。进与退要坚持以发挥国有经济的主导作用，搞好整个国有经济为原则，通过资产流动退出非国民经济命脉行业，进入国民经济命脉行业，以便集中力量更好地发挥国有经济的主导作用。根据我国目前情况，国有经济应加强进入关系国民经济命脉的国家安全行业、自然垄断行业、重要公共产品行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。这样才能形成国有经济的控制力、影响力和带动力，从而坚持我国的社会主义性质，同时也对国有经济的发展和现代化起带动作用。